Peculiarities of regulation and problem of development of “electronic governance” in Russia

Gabuev Soslan Post-graduate student, the department of Political Theory, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation 119454, Russia, Moscow, Prospekt Vernadskogo 76 soslan.gabuew@yandex.ru Other publications by this author

Одним из ключевых аспектов отражения процессов внедрения информационных и коммуникационных технологий во властные отношения является концепт “электронного правительства”. Под концептом “электронного правительства” преимущественно понимается информатизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также взаимодействие указанных органов с обществом посредством информационных и коммуникационных технологий.

Актуальность политологической рефлексии процесса формирования и развития концепции "электронного правительства" в современной России обусловлена сущностью “электронного правительства” как комплексного явления, в основе которого находится качественное преобразование информационных потоков в государственном секторе, затрагивающее практически весь механизм принятия и реализации политических решений.

Исследования различных аспектов внедрения концепции “электронного правительства” в России, включая вопросы совершенствования государственного управления, адаптации мирового опыта, определения содержания данного концепта, организационных барьеров развития "электронного правительства", представлены такими отечественными учеными как Григорьев П.В. ^[3], Дрожжинов В.И. ^[5], Дьякова Е.Г. ^[6], Кузнецов С.Л. ^[8], Трахтенберг А.Д. ^[25], Чугунов А.В. ^[29]. В настоящей статье предпринята попытка рассмотрения концепции “электронного правительства” в России на основе анализа регуляторной политики государства в данной сфере и оценки ее результатов.

Российская практика формирования “электронного правительства” инициирована утверждением Правительством РФ 28.01.2002 федеральной целевой программы “Электронная Россия (2002 - 2010 годы)” ^[27]. Несмотря на то, что в тексте данной программы не значится “электронное правительство”, по содержательным характеристикам, целям и задачам ее реализации, это программный документ, направленный на развитие в России именно “электронного правительства”. Более того, “ее главный координатор и ведомства-заказчики все чаще, а с начала 2003 г. - постоянно в своих выступлениях” подтверждали нацеленность программы на создание “электронного правительства” ^[1].

Программа "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)” за время реализации корректировалась шесть раз, что не способствовало эффективности решения декларируемых в ней задач. В частности в первоначальной версии программы в качестве ее основных целей заявлялось “создание условий для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения ИКТ, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей“ ^[28]. Вместе с тем в редакции постановления Правительства РФ от 15.08.2006 № 502 такие цели программы, как “создание условий для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики” были заменены на более конкретные, включая: “обеспечение защиты и безопасности данных”, “повышение оперативности предоставления государственных услуг” и “совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения государственного управления” ^[27].

Государственный заказчик и координатор программы - Министерство связи и массовых коммуникаций РФ - заключает, что “в целом, несмотря на существующие проблемы и объективные трудности, цели программы, были выполнены” ^[11]. Противоположной точки зрения придерживаются некоторые исследователи. В частности, доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института системного анализа РАН, Швецов А.Н. рассматривая итоги реализации данной программы, констатирует: “почти десятилетие, мягко говоря, недешевых программно-целевых усилий на этом объявленном властями приоритетным направлении ожидаемых и обещанных успехов не принесло”^{[30, с. 28]}.

Первое упоминание “электронного правительства” в официальных нормативных документах в России присутствует в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 № 1244-р ^[14]. Согласно данному документу “основной целью использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти является повышение эффективности механизмов государственного управления”. Само “электронное правительство” трактуется, как “эффективная система предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий” ^[14].

Такое узкое понимание содержания концепта “электронного правительства”, ограниченное только сферой предоставления государственных услуг, было преодолено спустя два года в Концепции региональной информатизации до 2010 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.07.2006 № 1024-р. Данная концепция определяет “электронное правительство” региона, как “комплекс государственных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также объединяющих их на основе общей информационно-технологической инфраструктуры региона” ^[16]. Несмотря на то, что это более широкое определение “электронного правительства”, оно также представляется неудовлетворительным с точки зрения избыточного акцентирования технической составляющей “электронного правительства” и недостаточного учета нормативных, содержательных аспектов концепта, предполагающих реформирование государственного аппарата.

Дальнейшее развитие “электронное правительство” в России получило в рамках Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р, в которой под “электронным правительством” понималась “новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов” ^[15]. Такая формулировка, с одной стороны, выходила за рамки технической составляющей “электронного правительства” и постулировала его содержание как “новую форму организации деятельности” властных органов, с другой стороны, она выделяла только два направления его реализации: оказание государственных услуг и предоставление информации, обходя вниманием демократический потенциал “новой формы организации деятельности органов государственной власти”.

Вместе с тем, необходимо отметить, что среди целей формирования “электронного правительства” в данной концепции фигурируют: “повышение качества административно-управленческих процессов” и “повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления” ^[15]. Это свидетельствует о желании власти извлечь от использования инфокоммуникаций ощутимый управленческий эффект и понимании демократического потенциала электронных технологий.

В период разработки Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года были собраны и обобщены комментарии и рекомендации ряда российских и международных экспертов по этому вопросу ^[12]. Среди основных замечаний международных экспертов значилась необходимость использования электронных технологий и средств для перехода государственного аппарата к качественно иному, более эффективному типу управления, а не автоматизация существующих, громоздких, затратных и избыточных административных процессов и процедур. Отмечается, что «такое видение отражено в стратегиях электронного правительства в странах с наиболее высокоразвитыми системами государственного управления, такими как «Электронная Европа» в ЕС, «Ответственное правительство» в Австралии, «Правительство в Сети: Лучшее обслуживание для канадцев» в Канаде, «Обеспечение преобразований» в Новой Зеландии, «Интегрированное правительство (I-Government) в Сингапуре, «Трансформационное правительство в Великобритании» ^[12].

Важной рекомендацией экспертов является также акцент на более широкое толкование концепции “электронного правительства”, выход за рамки электронных государственных услуг, распространение информатизации на такие сферы, как исполнение контрольных и надзорных функций, укрепление демократических прав и свобод граждан, вовлечение общественности в процессы принятия политических решений ^[12]. В этой связи примечательно, что определение «электронного правительства» в Обзоре «электронного правительства» за 2014 год, подготовленном ООН шире ^[33], чем аналогичное определение в Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р) ^[15], и включает в качестве одной из целей внедрения «электронного правительства» вовлечение населения в процесс взаимодействия с властью и наделение граждан определенными полномочиями по участию в принятии решений государственными органами.

Реализация концептуальных и стратегических документов в сфере развития “электронного правительства” вслед за федеральной целевой программой "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)” осуществляется в рамках Государственной программы РФ “Информационное общество (2011 - 2020 годы)", утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 ^[13]. В первой редакции данная государственная программа была утверждена распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р и содержала в качестве одной из мер развития “электронного правительства” такой демократический элемент, как “создание сервисов для обеспечения общественного обсуждения и контроля деятельности органов государственной власти, создание инструментов общественного управления на муниципальном уровне” (помимо привычных: оказания электронных услуг и предоставления информации о государственных органах) ^[13].

Помимо программного подхода к реализации “электронного правительства”, в данной сфере используется и проектный подход, представленный в частности Системным проектом развития электронного правительства в РФ до 2020 года (далее – Системный проект), разработанным на основании поручения Президента РФ от 25.03.2013 № Пр-646 ^[21]. Примечательно, что разработкой Системного проекта занимались не органы государственной власти, а Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова ^[7]. Хотя документ, по состоянию на 30.08.2017, не утвержден и находится в стадии согласования с региональными властями и заинтересованными федеральными структурами, представляется важным обратить внимание на его ключевые положения.

Системный проект определяет “электронное правительство”, как “систему организации деятельности федеральных и региональных государственных органов власти, органов местного самоуправления, а также организаций, участвующих в реализации полномочий государственных (муниципальных) органов, обеспечивающая на основе применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия при реализации функций (оказании услуг)”, тем самым включая в это определение не только исполнительные органы государственной власти, но также законодательные и судебные структуры ^[21].

Между тем, предыдущий вариант данного документа, утвержденный в 2010 году, носил название “Системный проект формирования инфраструктуры электронного правительства” и рассматривал в качестве “электронного правительства” “способ организации деятельности органов исполнительной власти”, исключая из фокуса внимания иные ветви власти. Критики справедливо отмечали имеющиеся недостатки первой версии проекта: “отсутствие в нем системной оценки ситуации”, “полноценного обоснования выбора”, “необоснованное сведение задачи формирования “электронного правительства” к переводу последних (электронных услуг - прим. авторов) в электронный вид” и, наконец, “уход авторов проекта от вопросов контроля деятельности органов исполнительности власти со стороны граждан” ^{[30, с. 43]}. Указанными недостатками в значительной степени характеризуется и новая версия Системного проекта. Однако необходимо отметить, что на момент написания настоящей статьи, проект находится на стадии общественного обсуждения, и может быть скорректирован в приведенных аспектах.

В качестве проблем формирования “электронного правительства” в России актуальная версия Системного проекта выделяет организационно-технические препятствия, проблемы достижения целей, задач и целевых показателей документов стратегического планирования, а также проблемы, связанные с несовершенством законодательной базы. Предлагается расширить перечень участников взаимодействия в рамках “электронного правительства”, включив в их число помимо граждан, государственных органов и бизнеса, также некоммерческие организации. Один из основных принципов развития электронного правительства обозначается следующим образом: “ноль бумаги”, “ноль чиновников”, “ноль проблем взаимодействия”. Также в документе постулируется всеобщая доступность электронных услуг как одна из основных характеристик “электронного правительства” - “государственные и муниципальные услуги будут реализовываться по принципу “любой гражданин”, “любое ведомство”, “любое время”, “любое место”.

Следует выделить слабые, на наш взгляд, стороны данного документа. Во-первых, представляется, что он носит фрагментарный характер, что несколько не соответствует его наименованию в качестве системного. Во-вторых, избыточным в Системном проекте является акцент на предоставлении государственных услуг в электронной форме, поскольку “электронное правительство” не ограничивается предоставлением электронных услуг. В-третьих, несмотря на то, что в документе одной из основных задач “электронного правительства” заявляется использование “электронного правительства” для вовлечения гражданского общества и бизнеса в процессы государственного управления, Системный проект не приводит конкретных показателей, по которым можно было бы оценивать успешность решения такой задачи. Такие показатели приводятся только в отношении государственных услуг. Модели использования элементов “электронного правительства” представителями гражданского общества, изложенные в Системном проекте, в основном, включают в себя сервисы идентификации и аутентификации, сервисы информационной поддержки с упором на “возможности для безопасного персонифицированного режима он-лайн коммуникаций, в которых заинтересованы все участники процесса”. Системный проект также обещает внимание, что “в рамках формирования сервисов электронного правительства, будет совершенствоваться институт электронного голосования и проведения официальных опросов (референдумы, выборы, переписи населения)”. Однако описания конкретных направлений и способов реализации таких инициатив документ не содержит.

Следует также упомянуть документы стратегического характера, утвержденные Президентом России и определяющие направления развития информационного общества в стране: Стратегию развития информационного общества в РФ, утвержденную Президентом России 07.02.2008 и Стратегию развития информационного общества в РФ на 2017 – 2030 годы, утвержденную Указом Президента России от 09.05.2017 № 203. Одной из целей формирования информационного общества в России в документе 2008 года значилось “совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий” ^[23].

На заседании президиума Госсовета “О реализации Стратегии развития информационного общества в РФ” 17.08.2008 Д. Медведев, в частности, отмечал, что развитие информационных технологий “прямо влияет … на эффективность государственного управления и даже на политическую систему, открывая доступ к политическим институтам и тем самым на расширение демократии“ ^[22]. Это может свидетельствовать об учете трансформационного потенциала “электронного правительства” (в широком смысле), позволяющем использовать его механизмы для легитимации политического режима и повышения эффективности управленческой деятельности политических элит.

Анализируя реализацию Стратегии развития информационного общества в РФ 2008 года исследователи, на наш взгляд, верно обращают внимание на два необходимых условия успешного решения указанных в ней задач: во-первых, необходимость общего социально-экономического развития страны и, во-вторых, основанность на собственных научных и технологических разработках ^{[31, с. 30]}. Действительно, развитое информационное общество предполагает наличие собственной, постоянно восполняемой инфраструктурной (ресурсной) базы, что обеспечивается фундаментальной наукой, поддерживаемой эффективной экономикой. С другой стороны, информационные и коммуникационные технологии являются только одной из составляющих “информационного общества”: необходимо развитие человеческого капитала в целях более качественного освоения преимуществ информационного общества.

Стратегия развития информационного общества в РФ на 2017 – 2030 годы, утвержденная в 2017 году указывает среди основных задач применения информационных и коммуникационных технологий для развития взаимодействия граждан и государства такие направления как “совершенствование механизмов электронной демократии” и “применение в органах государственной власти РФ новых технологий, обеспечивающих повышение качества государственного управления” ^[26]. Особое внимание в документе уделено вопросам управления сетью “Интернет”. В Стратегии в частности отмечается, что на международной арене России необходимо “отстаивать суверенное право государства определять информационную, технологическую и экономическую политику в национальном сегменте сети "Интернет", а также создать механизмы, исключающие “анонимность, безответственность пользователей и безнаказанность правонарушителей в сети "Интернет".

Примечательно, что в Стратегии используются категории, которые ранее практически не встречались не только в официальных государственных документах, но и в отечественном политическом дискурсе. Так, понятийный аппарат Стратегии, впервые, содержит такие категории, как “интернет вещей”, “облачные вычисления”, “туманные вычисления”, “экосистема цифровой экономики”. Сравнительно новая для российской политической сферы терминология, скорее всего, появилась вследствие понимания на экспертном уровне (стадия формирования проектов стратегических документов) значимости вклада новых технологий в социально-экономическое развитие современного государства. Стремление ограничить или исключить “анонимность, безответственность пользователей и безнаказанность правонарушителей в сети "Интернет"” в свою очередь, очевидно, вызвано желанием минимизировать угрозы дестабилизации политического процесса, связанные с возможностями использования сети “Интернет” как удобного и доступного ресурса политической пропаганды. Важность учета подобных факторов, на наш взгляд, связана с тем, что “информационное общество” во многих аспектах составляет среду функционирования “электронного правительства”, формы и направления развития которого, обусловлены средовыми характеристиками.

Таким образом концептуальные, программные и иные официальные документы государственных органов в России, регламентирующие вопросы развития “электронного правительства”, преимущественно рассматривали и продолжают рассматривать данный концепт в разрезе двух его основных компонентов: оказание государственных услуг в электронной форме и предоставление информации о деятельности государственных органов власти. Подчеркивалось, что реализация “электронного правительства” приведет к повышению эффективности государственного управления, социально-экономическому развитию и, как следствие, росту уровня жизни населения. На наш взгляд, это несколько сужает область возможного применения электронных технологий в государственной сфере, исключая из поля зрения участников данного процесса демократический потенциал “электронного правительства”.

Следует также обратить внимание на институциональные особенности реализации “электронного правительства” в России. Одним из основных условий эффективной реализации проектов “электронного правительства”, можно считать формирование институциональной структуры, необходимой для полноценного управления развитием “электронного правительства” и отражающей объективные потребности данной сферы в постоянном руководстве и внимании со стороны государственного аппарата. Под институциональной структурой в данном случае, понимаются преимущественно формально-организационные аспекты государственной политики: государственные органы, в том числе совещательные и рабочие органы при официальных государственных структурах, отдельные должности в структуре правительства, ответственные за развитие электронного правительства, а также совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы становления электронного правительства.

В этой связи, представляется, что в России в настоящее время отсутствует единый центр, ответственный за развитие “электронного правительства”, а также нет прямого аналога должности Директора по информационным технологиям (Chief Information Officer, CIO) как во многих развитых в этой сфере странах. В России эти функции делят между собой Минкомсвязи России (в части общей координации деятельности по развитию “электронного правительства”), Минэкономразвития России (в части вопросов методологической организации развития “электронного правительства” и др.), Федеральная служба охраны (в части организации межведомственного электронного документооборота и определения требований к электронным подписям), Правительственная комиссия по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности и ее рабочие органы (в части обеспечения согласованных действий федеральных и региональных органов исполнительной власти по выработке и реализации государственной политики и обеспечения реализации приоритетных задач в сфере развития и повышения уровня использования информационных технологий в целях совершенствования государственного управления, модернизации социальной сферы, обеспечения безопасности, улучшения предпринимательского климата и решения иных вопросов формирования в РФ информационного общества и электронного правительства).

Отдельные функции, в основном организационного и обеспечительного характера, осуществляют также структурные подразделения Администрации Президента РФ и Аппарата правительства РФ - Управление Президента по применению информационных технологий и развитию электронной демократии (обеспечение деятельности Президента РФ по вопросам государственной политики в области применения информационных технологий и развития электронной демократии, подготовка предложений Президенту РФ, касающихся применения информационных технологий и развития электронной демократии в государственном и муниципальном управлении, а также участие по поручению Президента РФ в реализации указанных предложений) и Департамент информационных технологий и связи Правительства РФ (обеспечительные функции и координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации проектов в сфере электронного правительства). Такая ситуация ведет к определенной разобщенности, невысокой степени скоординированности действий в данном направлении, отсутствию оперативного реагирования на изменения внешней и внутренней сред реализации проектов в сфере электронного правительства.

Другой особенностью реализации “электронного правительства” в нашей стране является недостаточное правовое регулирование этих вопросов. В частности, отсутствует в настоящее время официальный правовой документ, который бы вводил понятие «электронного правительства» и регламентировал значительный спектр отношений в данной сфере (по примеру Закона США 2002 года «Об электронном правительстве»). Федеральные законы «О предоставлении государственных и муниципальных услуг», «Об электронной подписи», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Государственная программа «Информационное общество» регулируют только отдельные аспекты становления электронного правительства без учета необходимости концептуального оформления всего комплекса отношений в этой сфере и закрепления прав и обязанностей участников данного процесса.

Таковы общие характеристики регуляторной политики России в сфере развития “электронного правительства”. Каковы ее основные результаты? Для ответа на этот вопрос следует кратко привести данные международных рейтингов оценки “электронного правительства”, главным из которых является рейтинг Организации Объединенных Наций (далее - ООН), и показатели внутристрановой динамики, формируемые государственными органами власти в России.

По результатам обзорного исследовании ООН за 2014 год “Электронное правительство для будущего, которое мы хотим” (далее также – Обзор ООН за 2014 год) Россия заняла 27 место среди 193 государств мира по уровню развития “электронного правительства” ^{[33, с. 2]}. В исследовании ООН за 2016 год “Электронное правительство” для обеспечения устойчивого развития” ^{[34, с. 157]}. Россия заняла уже 35 место. В данном случае нужно обратить внимание на то, что в Стратегии развития информационного общества в РФ (утверждена Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212) ^[24] в качестве контрольных значений показателей развития информационного общества в РФ к 2015 году указаны: «место РФ в международных рейтингах в области развития информационного общества - в числе двадцати ведущих стран мира» и «место РФ в международных рейтингах по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы - не ниже десятого».

По данным Росстата за 2016 год полностью удовлетворенными качеством электронных государственных услуг в России являются - 66,1 проц., частично удовлетворенными - 32,4 проц., а неудовлетворенными качеством услуг - 1,4 проц. Опрошенных ^[20]. По итогам 2016 года 28,8 проц. от общей численности населения страны, использовала сеть Интернет для получения государственных услуг, а 51,3 проц. от общей численности населения, получившего государственные услуги, использовала для этих целей сеть Интернет ^[19].

Популярность Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) - https://www.gosuslugi.ru/, выглядит значительной - 33,5 млн. раз пользователи посетили портал в 2016 г., заказав “380 млн. услуг на сумму 7,9 млрд. рублей, что почти в три раза превысило объем платежей в 2015 году” ^[13]. Минкомсвязь России сообщает о том, что на данном портале зарегистрирован каждый второй пользователь сети Интернет в России, при этом только в 2016 году у портала появилось почти 18 млн. новых пользователей (общее количество пользователей портала на 15 февраля 2017 г. - 40 млн.) ^[10].

Вместе с тем, по Индексу предоставления электронных услуг (Online Service Index (OSI) положительная начальная динамика России (в 2010 г. (68 место), 2012 г. (37 место), 2014 г. (27 место)) сменилась незначительным откатом (согласно рейтингу 2016 г., в котором Россия опустилась с 27 на 38 место) ^{[34, с. 157]}. Начальный рост показателей России по данному индексу эксперты связывают с созданием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций), раскрытием информации о деятельности государственных органов на ведомственных сайтах, переводом государственных услуг в электронную форму, а падение в рейтинге объясняют отсутствием существенных подвижек у России по новым параметрам, применяемым ООН при подсчете данного индекса (в частности изменилась методика учета электронных услуг) ^{[21, с. 13]}.

Значимым показателем уровня развития “электронного правительства” является объем межведомственного электронного взаимодействия органов власти при предоставлении услуг населения и исполнении своих функций. На федеральном для этих целей создана Единая система межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ) ^[14]. К данной информационной системе подключено около 12 тыс. организаций, “число транзакций в СМЭВ быстро растет: 1,8 млрд. в 2013 году, 4,3 млрд. в 2014 году, 7 млрд. в 2015 году и в 2016 году (по состоянию на 01.10.2016 г.) 7,2 млрд.” ^{[21, с. 13]}. Это способствует дебюрократизации взаимодействия власти и населения при предоставлении государственных услуг (исполнении функций), поскольку минимизирует требуемый от граждан перечень документ и сведений.

Для объективной оценки эффективности мероприятий в сфере “электронного правительства” в России имеет значение мнение различных международных организаций. Всемирный банк и Институт развития информационного общества в совместном докладе “Цифровое правительство 2020: перспективы для России” (2016) обратили внимание на важность обеспечения мониторинга развития “электронного правительства” в России ^{[4, с. 70]}. При этом среди базовых рейтингов для оценки используются: Индекс развития “электронного правительства” ООН, Барометр открытых данных (в котором Россия опустилась с 20-го места в 2013 г. на 26-е в 2015 г., а в 2016 заняла 41-ое место) ^[2], Индекс готовности регионов России к информационному обществу, формируемый Институтом развития информационного общества. Основной проблемой системы мониторинга развития по данным доклада является недостаточная оценка проникновения информационных и коммуникационных технологий в повседневную жизнь граждан. Анализ, как правило, ограничивается оценкой готовности власти к цифровому правительству.

Частым аргументом, приводимым для объяснения отставания России от мировых лидеров внедрения “электронного правительства”, является недостаточное финансирование данных проектов в нашей стране. Полагаем, что в этом вопросе можно согласиться с выводами и методологией докладов об Индексе сетевой готовности (Networked Readiness Index), формируемых в рамках Всемирного экономического форума ^[32], согласно которым, успехи в сфере внедрения информационных и коммуникационных технологий, действительно, в значительной степени обусловлены наличием финансовых возможностей создания технологической инфраструктуры, а также научного потенциала и квалифицированных специалистов в сфере высоких технологий.

Страны с менее развитой экономикой, имеют хорошие шансы на быстрое освоение информационно-коммуникационных технологий властными структурами только при наличии сильной политической воли и концентрации имеющихся ресурсов в данном приоритетном направлении. При прочих равных обстоятельствах, именно финансовое превосходство экономически развитых стран, позволяющее им свободнее направлять материальные ресурсы и научно-исследовательские возможности в развитие “электронного правительства”, обеспечивает таким странам более высокий уровень реализации проектов в данной сфере, качество электронных государственных услуг, широкий охват населения электронными технологиями и другие компоненты передового “информационного общества”.

В качестве авторской позиции, отметим, что процесс построения эффективного “электронного правительства” в России требует централизованного управления, адекватного декларируемым целям правового и финансового обеспечения, обязательного сопряжения мероприятий по внедрению информационных и коммуникационных технологий в деятельность властных структур и программ, осуществляемых в рамках административной реформы. Важнейшим компонентом выступает также ориентация на реальные потребности граждан и коммерческого сектора, а не существующую структуру и особенности функционирования государственного аппарата.

Таким образом, действенная схема развития “электронного правительства” в России должна, по нашему мнению, на первом этапе включать определение интересов потребителей услуг “электронного правительства” (в широком, неограниченном государственными услугами, смысле) и последующее проектирование необходимых и возможных трансформаций в публичных управленческих процессах (с одновременным изменением нормативной базы и оптимизацией административных процедур). Второй этап, состоящий собственно в информатизации и автоматизации процессов политико-административного управления, должен иметь место только после определения общественных потребностей и приоритетов. Такой подход будет способствовать эффективному использованию ограниченных финансовых и управленческих ресурсов и обеспечит возможность конкурирования с мировыми лидерами в области развития “электронного правительства”.

Итогом проведенного исследования является вывод о противоречивости отечественной практики регулирования и внедрения “электронного правительства”. Обращает на себя внимание излишне узкое понимание содержания концепта “электронного правительства”, акцентирующее только два основных направления его реализации: оказание государственных услуг и предоставление информации в электронной форме. В то же время недостаточно развиваются такие направления “электронного правительства” как исполнение контрольных и надзорных функций в электронной форме и вовлечение общественности в процессы принятия политических решений. Наряду с этим, в политическом дискурсе и официальных концептуальных документах заметно желание власти извлечь от использования информационных технологий ощутимый управленческий эффект и понимание значимости вклада данных технологий в социально-экономическое развитие современного государства.