Признание правовых норм неконституционными как форма преодоления правовой неопределенности

Бурцева Светлана Сергеевна ассистент; юридическая школа; Дальневосточный федеральный университет аспирант; кафедра адаптивной и физической культуры; Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского 690922, Россия, г. Владивосток, ул. Аякс, 10 Burtseva Svetlana Sergeevna Assistant; Law School of the Far Eastern Federal University Postgraduate student; Faculty of Law of the Omsk State University named after F.M. Dostoevsky 690922, Russia, Vladivostok, Ajax str., 10 burtceva.ss@dvfu.ru

Признание правовых норм неконституционными является разновидностью конституционного судебного конкретного контроля ^{[1, c. 770],[2, c. 3]}, направленного на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации. Необходимость применения данного способа разрешения дел в рамках конституционного правосудия обусловлена в том числе целью преодоления неопределенности в существующем правовом регулировании. Как отмечает С. В. Нарутто, «воспринимая пробел как упущение законодателя, недостаток продукта его деятельности – закона, его изъян, Конституционный Суд РФ с начала своей деятельности стал признавать неконституционными нормы, не отвечающие критерию правовой определенности» ^{[3, c. 46]}.

Кроме того, по верному утверждению Н. С. Бондарь, «правовая определенность является - и в этом нет никакого преувеличения - важным условием конституционности нормативных правовых актов, что вытекает из самой природы правовых норм, в которых имплицитно и ясно, определенно должны быть заложены равный масштаб, равная мера свободы для всех субъектов права. И напротив, неопределенность правовых норм есть отрицание основополагающих критериев их конституционности: она неизбежно ведет к произволу в правоприменении и к нарушению равенства всех перед законом и судом» ^{[4, c. 5]}.

Равно и Конституционный Суд РФ во многих своих решениях подчеркивает, что одного лишь нарушения требования определенности правовой нормы вполне может быть достаточно для ее признания не соответствующей Конституции Российской Федерации (например, постановления от 22.06.2023 № 34-П, от 01.02.2022 № 4-П, от 16.10.2020 № 42-П^[1] и др.). Некоторыми учеными даже указывается, что признание правовых норм неконституционными является преобладающим направлением деятельности Конституционного Суда РФ ^[5].

Вместе с тем, с последним утверждением сложно согласиться в полной мере. В частности, Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин обозначает рассматриваемую форму преодоления правовой неопределенности как «мощное оружие», которым нужно пользоваться очень осторожно с тем, чтобы не нарушить как баланс отношений Конституционного Суда РФ и законодателя, так и баланс конституционно значимых ценностей в правоотношениях, урегулированных оспариваемой нормой ^{[6, c. 19]}.

Для опровержения утверждения о том, что признание правовых норм неконституционными является преобладающим направлением деятельности Конституционного Суда РФ, мы также полагаем необходимым привести статистику, показывающую соотношение вынесенных органом конституционного контроля постановлений о признании соответствующим (не соответствующим) Основному закону РФ. Так, в 2021 году Конституционным Судом РФ вынесено 55 постановления, из них 29 – с итоговым решением о признании правовых норм конституционными в данном Конституционным Судом РФ толковании, 18 – с итоговым решением о признании правовых норм не соответствующими Конституции РФ, а также 8 постановлений, содержащие оба варианта. В 2022 году было вынесено 59 постановлений, из которых 32 – о соответствии правовых норм Конституции РФ, 24 – о несоответствии, а также 3 постановления, содержащих оба варианта. В 2023 году – 60 постановлений, из них 33 – о признании правовых норм соответствующими Конституции РФ, 20 – о несоответствии, а также 7 постановлений, содержащие оба варианта^[2].

Наличие постановлений о признании правовых норм неконституционными в меньшем количестве в сравнении с постановлениями, которыми правовые нормы признаны конституционными в данном Конституционным Судом РФ истолковании, в очередной раз подчеркивает, что рассматриваемый юрисдикционный способ преодоления правовых дефектов является наиболее радикальным ^{[7, c. 94]} и применяется Конституционным Судом РФ лишь в случае, если нет иной возможности разрешить сложившуюся правовую проблему. В некоторых случаях орган конституционного контроля даже признает норму соответствующей Конституции РФ в приведенном им истолковании, избегая лишения ее юридической силы, однако далее предписывает субъекту правотворчества необходимость внесения изменений в оспариваемый правовой акт с целью уточнения правового регулирования соответствующих отношений. Примером этому может послужить постановление от 26.06.2020 № 32-П, в котором Конституционный Суд РФ хоть и пришел к выводу о том, что части 3 и 5 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», часть 1 статьи 439 ГПК Российской Федерации и пункт 4 части 1 статьи 43 Федерального закона «Об исполнительном производстве» не противоречат Конституции Российской Федерации, однако обязал федерального законодателя внести в правовое регулирование необходимые изменения, проистекающие из данного постановления.

«Радикальность» применения рассматриваемого способа выражается в последствиях, которые возникают в связи с признанием правовых норм неконституционными. Например, из постановления от 26.06.2020 № 30-П можно вывести следующие последствия принятия таких решений:

- неконституционные правовые нормы (или правовые акты целиком) утрачивают силу, то есть юридическая сила таких решений выше, чем у федеральных законов ^{[8, c. 89]};

- данные решения имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа. Как отмечается исследователями, такие решения Конституционного Суда вполне подпадают даже под формальное определение нормативного правового акта ^{[9, с. 13, 20]};

- общеобязательное значение решений;

- непосредственное действие, означающее, что отмена признанных неконституционными правовых норм или правовых актов органом, их принявшим, не требуется. Возможность реализации таких норм блокируется в будущем со дня вступления в силу решения Конституционного Суда РФ ^{[10, c. 31]};

- окончательность решения, невозможность осуществления его пересмотра другими органами или преодоления путем повторного принятия неконституционного законоположения.

Таким образом, устранение правовой неопределенности посредством признания правовых норм не соответствующими Основному закону страны допускается лишь в исключительных случаях с тем, чтобы минимизировать возможные правовые последствия принятия таких решений, а также с учетом компетенции законодателя, в которую Конституционный Суд РФ вторгаться не вправе. Анализ конституционно-правовой практики позволяет выделить три группы ситуаций, в которых применение рассматриваемого способа становится неизбежным:

- наличие взаимоисключающих вариантов толкования одной и той же нормы, являющихся не лишенными разумного юридического обоснования (например, постановления Конституционного Суда РФ от 22.06.2023 № 34-П, от 30.03.2018 № 14-П). Необходимость разрешения такой коллизии в толковании на законодательном уровне вызвана важностью соблюдения общезначимых принципов юридического равенства, справедливости с тем, чтобы права и законные интересы лиц не подвергались нарушению, что может быть достигнуто только при наличии определенно сформулированных правовых норм;

- в судебной практике допускается придание тем или иным законоположениям нормативно-правового смысла, влекущего нарушение реализуемых на их основе конституционных прав (например, постановления Конституционного Суда РФ от 11.07.2017 № 20-П, от 08.11.2016 № 22-П). При этом необходимо отметить, что признание правовых норм не соответствующими Конституции РФ в подобных случаях осуществляется только тогда, когда ни единый вариант сложившегося в судебной практике толкования не является корректным с точки зрения его конституционности;

- невозможно определить волю законодателя при формировании правового регулирования. Например, в одном из дел Конституционный Суд РФ, обнаружив пробел правового регулирования в части отсутствия механизма возмещения организациям недополученных доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пришел к выводу, что такая неопределенность не может быть устранена с помощью конституционно-правового истолкования оспариваемых положений в связи с невозможностью выявления воли законодателя и Правительства РФ по вопросу о способе возмещения таких расходов при исчерпании лимитов бюджетных обязательств и отказе уполномоченного государственного органа в субсидировании по этой причине (постановление от 16.07.2018 № 32-П).

Итак, каким же образом орган конституционного контроля способствует достижению определенности посредством признания правовых норм не соответствующими Конституции РФ?

К сожалению, нельзя констатировать, что данный вопрос подлежал изучению в юридической науке в полной мере. В частности, В. Д. Зорькиным отмечены различные способы недопущения законодательных пробелов, среди которых фигурирует и признание неконституционным правовых норм, применяемый в ситуациях, когда пробел в законодательном регулировании не может быть восполнен прямым применением положений Конституции РФ или конституционно-правовым истолкованием оспариваемых законоположений ^{[6, с. 368-372]}. В монографии приведен ряд примеров таких ситуаций со ссылками на постановления Конституционного Суда РФ, однако подходы органа конституционного контроля к применению рассматриваемой формы преодоления правовой неопределенности не раскрыты.

И. П. Кожокарь в своей диссертации сделал краткий категоричный вывод о том, как складывается ситуация по устранению Конституционным Судом РФ технико-юридических дефектов: «Конституционный Суд РФ либо признает нормативные акты или их отдельные положения неконституционными и тем самым устраняет нормативный дефект без дополнительного обращения к законодателю, либо дает обязательные указания законодателю по устранению соответствующего нормативного дефекта» ^{[11, с. 331]}.

Вместе с тем, в указанном утверждении нам видится некоторое противоречие с действующим законодательством и сложившейся правоприменительной практикой. Так, статья 80 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предписывает ряд действий по устранению пробелов и противоречий в правовом регулировании, которые должны быть осуществлены органами власти в случае, если решением органа конституционного контроля нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично, поэтому признание нормативных актов или их отдельных положений неконституционными без обращения к законодателю недопустимо.

Более того, Конституционный Суд РФ не ограничивается только адресацией обязательных указаний по устранению дефектов правового регулирования. Конечно, она является наиболее частым случаем развития событий. Причем способ выражения такого предписания также различается: например, в деле о проверке конституционности положений статей 82 и 240 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и ряда иных его статей в связи с жалобой гражданина В. Г. Скотникова Конституционный Суд РФ определенно указал, что именно необходимо конкретизировать федеральному законодателю - порядок и сроки хранения предметов (образцов), являющихся вещественными доказательствами по двум или более уголовным делам (постановление от 19.06.2023 № 33-П). А в деле о проверке конституционности положения части 1.3-3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указано лишь на обязательность внести в правовое регулирование необходимые изменения без соответствующей конкретизации (постановление от 18.07.2024 № 39-П).

В это же время последнее дело является также интересным тем, что Конституционный Суд РФ в целях достижения правовой определенности, имеющей, как им отмечено, «особую значимость в сфере административно-деликтного регулирования», также выразил в адрес законодателя рекомендации о том, о каких сопутствующих изменениях необходимо подумать в связи с признанием части 1.3-3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неконституционной. Аналогичным образом Судом могут приводиться более подробные «намеки» в части содержания будущего правового регулирования с тем, чтобы избежать возможных неопределенных ситуаций в дальнейшем. Например, в постановлении от 16.05.2023 № 23-П Суд указал, что «федеральный законодатель не лишен возможности установить соответствующее регулирование и для случаев продажи с публичных торгов доли в праве собственности на другое имущество (помимо недвижимого), предусмотреть иные особенности осуществления сособственником имущества, заинтересованным в увеличении своей доли в праве собственности на это имущество, права покупки доли до проведения таких торгов…», хоть и напрямую данный вопрос не являлся предметом рассмотрения в настоящем деле. Данный подход Конституционного Суда РФ нам видится правильным, поскольку он отвечает критериям правовой определенности, заключающимся в том числе в необходимости обеспечения точного и согласованного правового регулирования, а также в гарантировании предсказуемости правового регулирования и предвидимости правовых последствий того или иного поведения.

Также Конституционный Суд РФ в некоторых постановлениях не только дисквалифицирует дефектную правовую норму и предписывает законодателю необходимость внести изменения в действующее правовое регулирование, но и предусматривает меры по реализации указанного постановления в отношении лиц, оказавшихся в аналогичных ситуациях. В постановлении от 09.07.2020 № 34-П Суд, признавая по жалобе администрации города Мурманск часть вторую статьи 313 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации не соответствующей Конституции РФ, учел в том числе возможное нахождение органов местного самоуправления иных муниципальных образований в аналогичных с заявителем ситуациях и установил их право на обращение за возмещением расходов, возникших в результате принятия ими мер по охране жилого помещения в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

Такой подход Конституционного Суда РФ видится позитивным, вносящим определенность в правовое положение лиц, находящихся в подобных правоотношениях, и отвечающим конституционному принципу равенства всех перед законом и судом. Однако, к сожалению, его использование осуществляется Судом далеко не всегда. К примеру, можно было бы применить аналогичный подход в деле о расчете коммунальных услуг по общедомовому прибору учета и одновременно индивидуальным приборам учета в помещениях дома (постановление от 10.07.2018 № 30-П) для осуществления перерасчетов за период времени со дня опубликования постановления; в деле об определении минимальных сроков заключения трудовых договоров с педагогическими работниками, относящимися к профессорско-преподавательскому составу (постановление от 15.07.2022 № 32-П), с целью их продления с другими лицами, находящимися в аналогичных с заявителем ситуациях и др.

Между тем, в практике конституционного правосудия также есть дела, при рассмотрении которых Конституционный Суд РФ в принципе воздерживался от признания правовых норм неконституционными, поскольку, как отмечает Я. К. Чепенко, устранение таких дефектов требует системного правового регулирования, и дисквалификация норм могла бы причинить больший вред конституционным ценностям, чем сохранение их действия на определенный срок ^{[8, c. 94]}. На сайте Суда за все время его существования нами обнаружено три таких постановления: от 20.07.1999 № 12-П, от 05.02.2007 № 2-П и от 20.12.2011 № 29-П. К примеру, в последнем решении для Конституционного Суда РФ чаша весов перевесила в пользу стабильности правоотношений в интересах их участников, что и обусловило его воздержание от признания оспариваемой нормы неконституционной.

В данном случае, с одной стороны, стабильность как элемент идеи правовой определенности взяла верх над дисквалификацией правового положения, поскольку признание такой нормы утратившей силу создало бы на некоторое время «голое» правовое регулирование. С другой стороны, такая ситуация является абсурдной, поскольку, как констатирует Л. А. Терехова, фактически неконституционные нормы признаны соответствующими Конституции РФ ^{[12, c. 59-60]}. К счастью, принятие таких постановлений после 2011 года прекратилось, однако в текущий период деятельности Суда не исключается возможность сохранения действия признанных неконституционными правовых норм до внесения в законодательство соответствующих изменений.

Например, руководствуясь принципом конституционной сдержанности, орган конституционного контроля в постановлении от 25.04.2018 № 17-П указал, что до внесения федеральным законодателем в правовое регулирование изменений, вытекающих из настоящего постановления, сохраняет силу действующий порядок применения пункта 2 примечаний к статье 264 Уголовного кодекса Российской Федерации, признанный данным постановлением не соответствующим Основному закону. А следующий пункт резолютивной части вызывает еще больший интерес: «Если до установленного настоящим Постановлением срока федеральный законодатель не внесет в правовое регулирование необходимых изменений, вытекающих из настоящего Постановления, пункт 2 примечаний к статье 264 УК Российской Федерации утрачивает силу». Хоть законодателем и были внесены соответствующие изменения в установленный срок, однако сам факт допущения органом конституционного контроля возможности намеренного создания пробела в части определения понятия «лицо, находящееся в состоянии опьянения», вызывает ряд вопросов с точки зрения соблюдения правовой определенности. Сложно представить, каким образом могло бы сложиться дальнейшее применение статьи 264 УК РФ в практической плоскости, как неоднозначно могли бы разрешаться судебные дела.

Возвращаясь к возможности сохранения текущего правового регулирования, признанного не соответствующим Конституции РФ, до внесения в законодательство соответствующих изменений, необходимо также затронуть проблему исполнения решений, признающих неконституционными правовые положения. Так, согласно части 5 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» с момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или его отдельных положений неконституционными не допускается их применение либо реализация каким-либо способом, в том числе их применение судами. При этом вразрез данного предписания Конституционный Суд РФ указывает, что до внесения соответствующих изменений действие признанного неконституционным положения сохраняется. Данная противоречивая ситуация может негативным образом сказаться (или сказывается) на реализации таких решений и, соответственно, достижении правовой определенности в конкретных ситуациях.

Особый интерес в аспекте вышесказанного вызывает проблема реализации постановлений, вынесенных в связи с запросами судебных органов о проверке правовых норм на предмет соответствия Основному закону. Например, в связи с запросом Промышленного районного суда города Смоленска вынесено постановление от 19.02.2018 № 9-П, согласно которому существующий на тот момент порядок пенсионного обеспечения ставших в период осуществления своих полномочий инвалидами вследствие причин, не связанных со служебной деятельностью, признан неконституционным. При этом Конституционным Судом РФ предписано, что до исполнения федеральным законодателем данного постановления применяется действующий порядок. Здесь нельзя не согласиться с особым мнением Н. С. Бондаря, приложенным к данному постановлению, по смыслу которого отсутствует ясность о порядке восстановления судом общей юрисдикции нарушенного права гражданина при таком исходе, поскольку «заморозить» рассмотрение дела до внесения соответствующих изменений в законодательство не имеется законных оснований, и тогда, по факту, на основании предписаний Конституционного Суда РФ должен быть применен тот самый порядок, который признан неконституционным. Такая ситуация в некоторой мере представляется лишенной какого-либо смысла применительно к индивидуальному делу, рассматриваемому судом-инициатором запроса. Неясно, как в данном случае должны быть восстановлены права лица, являющегося фигурантом по делу, ставшему поводом для обращения с запросом в Конституционный Суд РФ.

Из всего вышеизложенного можно сделать следующий вывод. В случае признания правовых норм не соответствующими Конституции РФ орган конституционного контроля не ограничивается лишь только таким указанием. Учитывая сложившиеся конституционно значимые ценности и основополагающие правовые принципы, в том числе принципы правовой определенности, необходимости поддержания доверия частных лиц к закону, принимая во внимание системность и сложность правового регулирования, Конституционный Суд РФ предусматривает порядок исполнения постановлений о признании правовых норм неконституционными: указывает, как должны быть разрешены аналогичные правовые ситуации до внесения соответствующих изменений в законодательство, дает нормотворцам рекомендации как по вопросу внесения изменений в оспариваемое положение, так и возможных сопутствующих изменений в иные правовые нормы, предусматривает порядок реализации постановления в отношении иных лиц, не являющихся заявителями по делу. Вместе с тем, некоторые подходы разрешения Конституционным Судом РФ дел (как, например, воздержание от признания правовой нормы неконституционной, сохранение неконституционного правового регулирования до внесения изменений в законодательство) вызывают вопросы с точки зрения имеющихся в них противоречий.

^[1] Здесь и далее правовые акты Конституционного Суда РФ приводятся по официальному сайту Конституционного Суда РФ (https://ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx).

^[2] Подсчет осуществлялся по официальному сайту Конституционного Суда Российской Федерации. URL: https://ksrf.ru/ru (дата обращения: 01.07.2024).