Комплексная система обращения с ТКО в Российской Федерации: проблемы трактовки и формирования

Молоков Михаил Алексеевич ORCID: 0009-0009-3421-7084 Исследователь. Преподаватель-исследователь 119019, Россия, г. Москва, ул. Новый Арбат, 16, кв. 111 Molokov Mihail Alekseevich Researcher 119019, Russia, Moscow, Novy Arbat str., 16, sq. 111 molokov_udsu@mail.ru

Введение

Актуальность данной темы обусловлена завершением в Российской Федерации в конце 2024 г. реализации национального проекта «Экология» (2018–2024) и входящего в него в числе прочих проектов федерального проекта «Комплексная система обращения с твёрдыми коммунальными отходами» (далее – ФП КСОТКО). Несмотря на то, что статистика для подведения итогов шестилетия масштабной «мусорной» реформы появится лишь в 2025 г., уже сегодня на основе имеющихся данных за 2019–2022 гг. можно делать определённые промежуточные выводы и обозначить основные проблемы, осложнившие заявленное в качестве одной из целей реформы формирование комплексной системы обращения с ТКО.

Объектом исследования стало формирование комплексной системы обращения с ТКО в рамках выполнения национального проекта «Экология» и федерального проекта «Комплексная система обращения с твёрдыми коммунальными отходами». Предметом изучения стали организационно-методические, правовые, финансово-экономические и промышленно-технологические проблемы, затрудняющие на федеральном и региональном уровнях достижение в 2024 г. годовых и итоговых плановых индикаторов названных проектов. Целью работы является общая характеристика создаваемой комплексной системы обращения с ТКО, а также определение основных проблем её формирования в условиях новой финансово-экономической реальности.

Методической основой послужил комплексный подход, позволивший применить методы системного, сравнительного, факторного и экономико-статистического анализа, контент-анализа, а также синтеза. Научная новизна работы заключается в раскрытии комплексной системы обращения с ТКО как совокупности способов управления и обращения, находящихся между собой в определённой иерархии применения, с решающей ролью утилизации. В связи с окончанием срока реализации нацпроекта «Экология» и входящего в него ФП КСОТКО обращается внимание, что в новых проектах с 2025 г. ключевым критерием формирования комплексной системы должны стать плановые индикаторы не объёмов обработки и утилизации ТКО, а в первую очередь – объёмов захоронения ТКО, так как невозможно считать комплексной и эффективной систему обращения, при которой порядка 80–85 % ТКО по-прежнему направляется на полигоны, пусть даже после обработки.

Результаты исследования

Поскольку запуск реформы управления ТКО по различным причинам неоднократно срывался, по изучению проблем её подготовки и организации уже успела сложиться определённая историография ^{[13; 15; 17]}. Что касается более узкого вопроса формирования комплексной системы обращения с ТКО, то научно-экспертное сообщество подключилось к нему, когда появилась возможность анализа деятельности федеральной публично-правовой компании «Российский экологический оператор» (ППК РЭО) и региональных операторов, а также первых показателей, достигнутых в рамках выполнения федеральных и региональных проектов.

В своих публикациях авторы рассматривают как общефедеральные цели и задачи создания комплексной системы и проблемы её реализации ^{[1; 4; 8; 10; 19]}, так и предпосылки её формирования в различных субъектах ^{[3; 5]}. По мере появления статистических данных за «финальные» 2023–2024 гг., несомненно, всё чаще исследователями будет озвучиваться необходимость решения наиболее острых проблем, например, более активного формирования утилизационно-перерабатывающей отрасли ^{[17; 19; 21]}. Весьма незначительным остаётся пока сегмент исследований предварительных итогов реализации ФП КСОТКО по субъектам федерации (см. напр.: ^{[6; 9; 11; 14]}).

Впервые задача формирования комплексной системы обращения с твёрдыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, а также создание условий для вторичной переработки нормативно запрещённых к захоронению отходов производства и потребления была поставлена указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2024 года». Во исполнение этого указа президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 24.12.2018 г. утвердил национальный проект «Экология», а в его рамках 11 федеральных проектов со сроком реализации с 01.10.2018 г. по 31.12.2024 г.

Одним из таковых стал ФП КСОТКО с заявленным финансовым обеспечением реализации в 296,2 млрд рублей, в том числе 107,9 млрд рублей – из средств федерального бюджета, 182 млрд рублей – из внебюджетных источников, 6,3 млрд рублей – из средств консолидированных бюджетов субъектов (паспорт НП «Экология» по состоянию на 24.12.2018 г., URL: http://government.ru/info/35569/). Изначально, в конце 2018 г., ключевыми целевыми показателями ФП КСОТКО было обозначено поэтапное доведение в 2024 г. доли ТКО, направленных на обработку в общем объёме образованных ТКО до 60 %, а доли ТКО, направленных на утилизацию – до 36 % (см. таблица 1).

Таблица 1. План и выполнение ключевых целевых показателей ФП КСОТКО, % от образованных за год ТКО

Источник: составлено автором по паспортам ФП КСОТКО 2018 г. (URL: http://government.ru/info/35569/) и 2023 г. (URL : https:// www.mnr.gov.ru/ activity/np_ecology/), а также по отчётным данным Росприроднадзора по форме 2-ТП (отходы) за 2019–2022 гг. (URL : https://rpn.gov.ru/open-service/analytic-data/statistic-reports/production-consumption-waste/)

Надо заметить, что, несмотря на затянувшийся подготовительный период, по состоянию на январь 2019 г. почти половина субъектов федерации вновь не была в должной мере готова к началу реформы, главным образом из-за неутверждённых тарифов, недостаточного количества оборудованных в соответствии с требованиями полигонов ТКО, недостатка спецтехники, отсутствия мусоросортировочных станций, оборудования и контейнеров необходимого формата, а также из-за отсутствия региональных операторов. По оценке Счётной палаты РФ, выраженной в аналитическом отчёте в 2020 г., на начальном этапе Минприроды России не выполнило должным образом полномочия учредителя, не обеспечив деятельность ППК РЭО своевременным и достаточным финансированием, что отразилось на затягивании организационного этапа, а в конечном итоге и на эффективности выполнения в 2019–2020 гг. отдельных мероприятий ФП КСОТКО (URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/41b/41b02dc50697e6fc57ec2f389a8b68f0.pdf?ysclid=ls01jkee5f992607132).

На основании указа Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г.», предусматривавшего создание к 2030 г. устойчивой системы обращения с ТКО, обеспечивающей сортировку отходов в объёме 100 % и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза, а также во исполнение п. 1 перечня поручений Президента РФ от 28.09.2020 № Пр‑1726 ГС соответствующие изменения претерпел паспорт НП «Экология» и целевые показатели по обращению с ТКО, в частности был введён показатель объёма ТКО, направленных на захоронение (паспорт НП «Экология» по состоянию на 31.10.2023 г. URL : https:// www.mnr.gov.ru/ activity/ np_ecology/) (см. таб. 1).

Согласно названным указам Президента РФ формирование комплексной системы обращения с ТКО в общих чертах предусматривалось к концу 2024 г., т.е. к окончанию срока реализации ФП КСОТКО. Вместе с тем в законодательстве не было отражено ни понятие комплексной системы, ни просто системы обращения с ТКО, что создало дополнительные проблемы для объективных итоговых оценок. Основным инструментом в этом случае стало закреплённое в базовом законе № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определение обращения с отходами, согласно которому это деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Очевидно, системное применение этих способов обращения с отходами, основанное на определённых принципах, приоритетах, взаимных связях и формирует собственно систему обращения с ТКО, обладающую некоторой целостностью и единством.

Отечественную практику управления ТКО до 2019 г. по объективным причинам нельзя назвать системной в силу того, что их вывоз, размещение (захоронение) и обезвреживание (сжигание) явно доминировали над остальными способами обращения, а раздельный сбор и утилизация находились на самом минимальном уровне. Даже транспортирование не было налажено должным образом, вследствие чего значительная часть ТКО по всей стране оказывалась не на полигонах, а на десятках тысяч несанкционированных свалок.

Поскольку Россия ориентировалась на передовой опыт развитых стран, в короткий срок ей предстояло форсированно пройти целый ряд этапов формирования системы обращения с отходами, которых некоторые исследователи, например, О. Н. Момотова, Е. Г. Сабельников и И. П. Савченко, выделяют пять [13: с. 73], и которые тесно связаны с эколого-ориентированной «Иерархией отходов», введённой в 2008 г. в законодательстве ЕС, а позднее и в федеральный закон № 89-ФЗ.

Фактически система обращения с ТКО начала складываться в России только с 2019 г., до этого же главным образом создавалась и совершенствовалась необходимая нормативно-правовая и организационная база. Формирование этой системы затянулось на несколько лет, но заметный эффект стал проявляться уже в 2020–2021 гг., главным образом, благодаря деятельности ППК РЭО и региональных операторов, оптимизировавших организацию сбора и вывоза ТКО, их частичную сортировку, а также приступивших к ликвидации многочисленных несанкционированных свалок в рамках реализации ФП «Чистая страна».

Вновь создаваемая система обращения с ТКО была в 2019 г. большим шагом вперёд в российских реалиях, но изначально отставала от европейской практики, так как через показатели утилизации в 5–7 % и захоронения в 90–95 % большинство стран Евросоюза прошли ещё 25–30 лет назад. О том, что на мировом фоне именно страны ЕС стали в последние годы ориентиром для системного эколого-ориентированного управления отходами, можно видеть по подробной статистике, приведённой в 2018 г. в обзоре Всемирного банка What a Waste 2.0: A Global Snapshot of Solid Waste Management to 2050. В частности, таким ориентиром является достигнутый рядом стран показатель в 0–3 % ТКО, направленных на захоронение, и 50–60 % ТКО, направленных на утилизацию [24: p. 52]. Принципиально иную модель демонстрирует Япония, задающая тренды в технологиях высокотемпературного пиролиза (сжигания) [25: p. 6].

Фактически российская «мусорная» реформа в 2019–2024 гг. должна пройти два этапа – создание собственно системного обращения с ТКО и формирование на её основе более эффективной комплексной системы обращения с ТКО, формальными признаками которой является достижение по итогам 2024 г. показателей в 50,2 % обработанных (сортированных) ТКО и 12,1 % утилизированных ТКО. Комплексность в данном случае заключается в активизации использования в процессе обращения с ТКО таких профилактических способов как предотвращение и сокращение образования ТКО, а также таких более эффективных чем захоронение способов утилизации, как рециклинг, регенерация, включая компостирование, и рекуперация, включая высокотемпературный пиролиз, т.е. сжигание с получением энергии.

Обсуждение результатов исследования

Одну из причин проблем в реализации ФП КСОТКО специалисты, , в частности, Г. А. Волосникова и И. В. Гладун, видят в несоответствующем целям реформы содержании региональных территориальных схем обращения с отходами, зачастую ориентированных на традиционные методы – на захоронение отходов, строительство новых полигонов и мусоросортировочных комплексов, а также модернизацию старых, и т.п. Большинство территориальных схем не предусматривало применение комплексного подхода, наилучших доступных технологий ресурсосбережения и минимизации образования ТКО, игнорировали вопросы внедрения раздельного сбора, организации пунктов сбора вторсырья, расширения региональной сети предприятий по выпуску продукции из вторичного сырья, а также вопросы инновационного развития отрасли переработки ТКО [5: с. 361].

В числе иных региональных проблем чаще всего озвучивались низкая эффективность логистических схем транспортировки отходов ^[12], неразвитость обрабатывающей инфраструктуры, недостаток перерабатывающих предприятий, низкий инвестиционный потенциал объектов по обращению с отходами и их использованию в качестве источников вторичного сырья ^[3].

С начала реформы со стороны научного сообщества звучала обоснованная критика ФП КСОТКО с предложениями корректировки значений показателей и финансового обеспечения расходов на создание объектов утилизации и обработки ТКО, дополнения проекта мероприятиями, учитывающими приоритеты политики в сфере обращения с отходами и направленными на предотвращение и сокращение количества образования ТКО, и т.п. Кроме того, предлагалось внесение изменений в законодательство в части расширения мер финансовой поддержки инвестиционных проектов в сфере обращения с ТКО, создание единой системы учета ТКО в целях исключения двойного финансирования, и т.п.

Как справедливо отметил Э. С. Цховребов, несмотря на значительное число научных и прикладных исследований по проблемам обращения с отходами, так и не был чётко обозначен системный научно-технический подход к решению задач их рециклинга и утилизации во взаимосвязи с обеспечением экологической безопасности, ресурсосбережением, развитием технологической инфраструктуры раздельного сбора, обработки, переработки и обезвреживания, а также рациональному вовлечению полученных вторичных ресурсов в хозяйственный оборот. Также требуют тщательной проработки вопросы определения функций, методов и механизмов организации, технической инфраструктуры, нормирования, стандартизации, эффективного использования ресурсного потенциала отходов [20: с. 78-79]

В свете стремительной актуализации в России экологической повестки основные способы обращения с ТКО, практикуемые в большинстве субъектов федерации, – захоронение и сжигание – уже на начало «мусорной» реформы исчерпали себя в экологическом и экономическом отношении. Требовался переход к принципиально новой, рациональной, системе обращения с отходами с применением всей совокупности взаимодополняемых методов и технологий. Создание такой комплексной системы возможно лишь в рамках комплексного подхода, всесторонне учитывающего материальный, энергетический и биологический ресурсный потенциал отходов [5: с. 363]. Таким образом, комплексная система обращения с ТКО является более продвинутой организационно-экономической системой, нежели просто система обращения с ТКО, а её формирование, предусмотренное ФП КСОТКО, следует рассматривать в качестве условия перехода на более высокий уровень управления отходами – к устойчивой системе обращения с ТКО, основанной на принципах экономики замкнутого цикла.

По мнению И. В. Леваковой и Э. А. Арустамова, критерии комплексной системы обращения с ТКО довольно чётко обозначены в действующем ФП КСОТКО, выполнение целевых показателей которого будет означать, что система сформирована и успешно функционирует [10: с. 6]. Объективность столь формализованного подхода вызывает серьёзные сомнения. Как видно по таблице 1, изначально установленные в 2018 г. плановые индикаторы были позднее существенно снижены как по объёмам утилизации, так и по объёмам обработки ТКО, хотя последние с 2019 г. ни разу не оказывались под угрозой срыва. Изменения постфактум в индикативном планировании не способны заменить реальные результаты и способствовать повышению эффективности создаваемой системы.

В свою очередь Н. А. Кулик и Ю. В. Плохих считают, что для организации комплексной системы обращения с отходами необходимо формирование комплексной среды – внутренней, внешней и информационной. Внутренняя среда связана с созданием внутренней структуры системы посредством включения в процесс всех заинтересованных субъектов (органов государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующих субъектов), а также формирования инфраструктуры системы для реализации всех этапов обращения с отходами и определения их дальнейшего взаимодействия. Формирование внешней среды предполагает наличие финансовых ресурсов, нормативно-правовой базы, технико-технологических элементов управления, социальных аспектов управления. Наконец, формирование информационной среды системы обращения с отходами обусловлено необходимостью получения актуальных и достоверных данных об основных параметрах и расположению имеющихся отходов, а также доведения до всех заинтересованных субъектов информации о положительных изменениях в сфере обращения с отходами и о их влиянии на все стороны общественной жизни [8: с. 128].

А. М. Авдонина, выделяя элементы и факторы, оказывающие наибольшее влияние на формирование и функционирование комплексной системы обращения с ТКО, предлагает кроме прочего учитывать особенности трёх климатических зон России, температурные особенности которых в разной степени влияют на сбор, транспортировку и размещение ТКО. Особое внимание она обращает на необходимость внедрения раздельного накопления отходов, как обязательное базовое условие для создания комплексной системы обращения с ТКО, а также достижения целевых показателей ФП КСОТКО [1: с. 4-5].

Многие исследователи уже давно в качестве ключевого звена создания комплексной системы обращения с ТКО отмечают раздельный сбор и сортировку отходов, причём на самом начальном этапе, непосредственно у источника их образования ^{[2; 7; 22]}. По мнению Е. А. Сазоновой, слабое развитие сбора и сортировки в совокупности с проблемой логистики обусловили загрузку российских перерабатывающих предприятий на начальном этапе реформы лишь на 40 %, из-за чего некоторым потребителям вторсырья приходится импортировать сортированные отходы из-за рубежа [16: с. 570-571].

С учётом европейского опыта наиболее полно понятие комплексной системы обращения с отходами раскрывает Э. С. Цховребов, считающий, что это система, рассматривающая отходы в качестве ресурсов, товара или сырья, имеющих потребительскую ценность и рыночную стоимость. В первую очередь она направлена на предотвращение и количественное снижение образования отходов, их максимально возможное повторное использование через организацию раздельного сбора, обработки, утилизации и обезвреживания. Такая система в обязательном порядке предусматривает обеспечение экологической безопасности природной среды и жизненно важных интересов человека, способствует устойчивому развитию территорий. Технологической базой формирования и функционирования такой системы должна служить соответствующая промышленная инфраструктура [20: с. 80].

Очевидно, что разброс в мнениях относительно основных характеристик комплексной системы обращения с ТКО у различных авторов довольно широк, но практически все в той или иной степени указывают в качестве ключевого компонента наличие соответствующей утилизационно-перерабатывающей инфраструктуры, развитие которой, по мнению автора, в большинстве субъектов отстаёт от роста плановых индикаторов ФП КСОТКО. В подтверждение достаточно привести представленные в таблице 1 данные по выполнению федерального показателя по утилизации за 2019–2022 гг. и его фактическому «провалу» в 2022 г.

Говоря об основной причине угрозы невыполнения запланированных показателей ФП КСОТКО, особенно в регионах, следует отметить низкую инвестиционную привлекательность для частных инвесторов проектов, связанных с утилизацией ТКО, из-за их высокой стоимости и длительных сроков окупаемости. Достаточно типичен для многих субъектов федерации пример Удмуртской Республики, где, судя по Территориальной схеме обращения с отходами (https://docs.cntd.ru/document/450254923), для выполнения показателя по утилизации ТКО необходимо в 2022–2024 гг. увеличить долю направленных на утилизацию отходов более чем на 309 %. Также надо отметить, что при этом в Удмуртии до 2025 г. не запланирован ввод в строй ни одного утилизационного предприятия, а решение проблемы выполнения плановых показателей утилизации по государственным проектам будет достигаться, судя по подготовке нескольких площадок на полигонах ТКО, преимущественно за счёт существенного увеличения такого вида переработки как компостирование ТКО органического происхождения.

Выводы и дальнейшие направления исследования

Проведённый анализ нормативно-правовой базы, специальной литературы и зарубежного опыта показывает, что комплексная система обращения с ТКО характеризуется использованием разнообразных способов обращения, находящихся между собой в определённом балансе и иерархии применения. Последним элементом в такой системе является захоронение неперерабатываемых отходов («хвостов»), и чем меньше его масштаб и наносимый окружающей среде ущерб, тем больший уровень состоятельности демонстрирует система. Опыт Евросоюза свидетельствует, что энергетическая утилизация в должной мере не решает проблему, поскольку оставляет немало вредных продуктов сгорания и противоречит принципам циркулярной экономики. Гораздо более экологичной является утилизация, степень развития которой следует рассматривать в качестве второго ключевого критерия развития комплексной системы обращения с отходами.

Следует признать, что снижение кураторами реформы ТКО целевых индикаторов ФП КСОТКО по утилизации на 2024 г. в три раза (!), с 36 % до 12,1 %, (см. таблица 1) фактически стало официальным признанием неразвитости утилизационно-перерабатывающей промышленности в качестве глобальной проблемы создания цивилизованной практики обращения с ТКО. И даже столь существенное снижение индикаторов не снимает с повестки 2024 г. угрозу невыполнения ФП КСОТКО в части показателей утилизации ТКО.

Одним из последних знаковых мероприятий реформы наряду с введением расширенной ответственности производителей товаров и упаковки стало утверждение Минприроды РФ в конце 2022 г. обновлённой федеральной схемы обращения с ТКО, согласованной с субъектами и увязанной с проектными индикаторами и результатами (утверждена распоряжением Минприроды России от 28.12.2022 № 39-р). В схему вошли 1 240 новых объектов обращения с отходами в 85 регионах, большей частью это объекты сортировки, компостирования, производства биогаза, новые современные полигоны ТКО и в меньшей степени объекты переработки. Таким образом, сегодня в России, в целом, комплексная система обращения с ТКО ещё находится в стадии активного формирования, однако существующие темпы развития инфраструктуры переработки и утилизации отходов ставят под сомнение успешное завершение этого процесса в 2024 г. Поскольку указом Президента РФ от 21.07.2020 № 474 национальные цели развития России определены до 2030 г., несомненно, ФП КСОТКО в том или ином виде должен быть продолжен после 2024 г., и для его успешной реализации необходимо как более активное финансирование из средств федерального бюджета развития утилизационно-перерабатывающей промышленности, так и создание более эффективного стимулирующего механизма для привлечения в отрасль частных инвесторов.