Общественный бюджетный контроль в России: к постановке проблемы

Борисова Анна Анатольевна кандидат педагогических наук доцент, заведующий кафедрой "Гуманитарные и социально-экономические науки", Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет" в г. Таганрог 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109А Borisova Anna Anatol'evna PhD in Pedagogy Associate Professor, Head of the Department of Humanities and Socio-Economic Sciences, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University" in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109A niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Поярков Сергей Юрьевич кандидат педагогических наук ученый секретарь, ФГУП "ВНИИ ФТРИ" 350007, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Химзаводская, 48, оф. 4 Poyarkov Sergei Yur'evich PhD in Pedagogy Academic Secretary, All-Russian Scientific Research Institute of Physical-Technical and Radio Technical Measurements 350007, Russia, Krasnodar, Khimzavodskaya Street 48, office #4 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и осуществления бюджетного контроля в России широко изучены в работах А. С. Алимбековой, ^{[1, с. 45-49]} З. Н. Бедоевой, ^{[2, с. 27-31]} Е. А. Бочкаревой, ^{[5, с. 140-144]} А. О. Буряковой, ^{[6, с. 9-14]} Е. В. Галанскова, ^{[8, с. 71-76]} О. М. Гейхман, ^{[9, с. 12-17]} В. В. Замятина, ^{[15, с. 177-179]} А. А. Кадыкоевой, ^{[16, с. 347-350]} Т. Н. Казанковой, ^{[17, с. 60-62]} Ю. А. Кутырева, ^{[18, с. 44]} И. Б. Лагутина, ^{[19, с. 79-82]} М. С. Сагидуллаевой, ^{[24, с. 207-210]} а также ряда иных авторов. Особое место в исследованиях Е. А. Бочкаревой, ^{[4, с. 4-17]} М. В. Лозового, ^{[20, с. 423-427]} А. Н. Буянкиной, ^{[7, с. 115-119]} А. С. Павловой, ^{[22, с. 188-197]} а также некоторых иных ученых, уделяется вопросам обеспечения открытости и прозрачности процессам организации и проведения бюджетного контроля в целях недопущения коррупции в данной сфере. Однако, доля научных работ, посвященных общественному контролю за процессами составления проектов государственных и муниципальных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, их рассмотрения и составления отчетов об их исполнения (в части законности образования, распределения и использования данных бюджетных средств), представляется не достаточной, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только формализация и анализ современных проблем, препятствующих оптимальной организации и осуществлению мероприятий общественного бюджетного контроля в Российской Федерации, но и разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению. В качестве основных задач исследования можно выделить: обоснование роли и места института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты как системы конституционных принципов, так и системы прав, свобод человека и гражданина; анализ места общественного бюджетного контроля в системе институтов гражданского общества в России; исследование основных точек зрения в отечественной научной и учебной литературе на определение его понятия, оснований и пределов осуществления; разработку авторского определения понятию «общественный бюджетный контроль»; выявление и формализацию основных проблем, препятствующих оптимальной организации и функционированию данного института гражданского общества; разработку и обоснование системы мероприятий по разрешению вышеназванных проблем.

Объектом исследования, при этом, выступают общественные отношения, связанные с организацией и проведением мероприятий общественного бюджетного контроля, а предмет исследования составляют нормативно-правовые акты в сфере общественного контроля, материалы судебной практики, практики функционирования субъектов общественного контроля, а также научной правовой доктрины общественного контроля в России и за рубежом. Актуальность темы исследования обусловлена тем обстоятельством, что в условиях введения в отношении Российской Федерации экономических и политических санкций рядом иностранных государств и их объединений, сохранение и развитие нашей страны возможно лишь при условии оптимизации процессов формирования и расходования средств федерального, региональных и местных бюджетов, а также бюджетов внебюджетных фондов различного уровня. Научная новизна настоящей статьи состоит в разработке системы предложений и рекомендаций, направленных на развитие института общественного бюджетного контроля.

Основной текст.

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране. Однако, конституционные принципы народовластия и участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства, равно как и вся система прав и свобод человека и гражданина, нуждаются в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты, в числе которых можно выделить: закрепленный в Основном законе страны запрет на захват власти и незаконное присвоение властных полномочий под угрозой привлечения к правовой ответственности; сложную систему сдержек и противовесов, благодаря которой можно избежать узурпации властных полномочий в руках какого-либо органа публичной власти (или его должностного лица); систему органов конституционного контроля и надзора; сложную систему институтов гражданского общества, важнейшим из которых на сегодняшний день является общественный контроль, благодаря реализации которого граждане России и многочисленные общественные объединения (иные негосударственные некоммерческие организации) имеют возможность участия в мероприятиях по контролю за деятельностью, актами и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий.

Перечисленные органы публичной власти, иные органы и организаций осуществляют в процессе своей работы различные виды деятельности, посредством чего происходит реализация различных функций государства.

Функционирование вышеназванных субъектов невозможно без аккумулирования и расходования определенных сумм денежных средств. В этой связи, огромное значение для сохранения и развития государства и общества приобретает деятельность, в частности, по составлению проектов государственных и муниципальных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, их рассмотрению, составлению отчетов об их исполнении, которую принято называть бюджетным процессом.

При этом, данный вид деятельности субъектов бюджетного процесса требует тщательного и всестороннего контроля как со стороны соответствующих органов государственного контроля, так и со стороны гражданского общества.

Чем же обусловлена необходимость контролировать бюджетный процесс в стране (на федеральном уровне, уровне регионов, а также муниципальных образований)?

Прежде всего, государственный и общественный контроль бюджетного процесса позволяют минимизировать риски коррупции среди участников бюджетной деятельности. Например, в части закупок товаров, работ и услуг по цене, заведомо превышающей рыночную.

Кроме того, осуществление контроля за бюджетным процессом позволяет своевременно выявлять, пресекать и устранять искажение данных, которые отражаются в бюджетной росписи по доходной и расходной части как бюджетов всех уровней, так и внебюджетных фондов.

Благодаря контролю за бюджетным процессом повышается и эффективность данного вида деятельности, когда за меньший размер бюджетных средств общество и государство получает большое число материальных и иных благ.

В российской научной и учебной литературе нет единого подхода относительно определения понятия общественного бюджетного контроля, основания и пределов его осуществления.

По мнению ряда авторов, общественный бюджетный контроль является разновидностью общественного финансового контроля. ^{[23, с. 102-104]} Однако, по нашему мнению, бюджетные правоотношения нельзя отнести к разновидности финансовых. Это подтверждается и позицией Конституции страны, например, статья 71 которой в пунктах «ж» и «з» разграничивает финансовое законодательство и федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

Ряд ученых считает, что общественный бюджетный контроль представляет собой своеобразный критерий, идентифицирующий уровень развития гражданского общества, а также уровень правосознания и правовой культуры граждан Российской Федерации. ^{[25, с. 1]} Определенное рациональное зерно в данной точке зрения имеется, так как очевидно, что организация и осуществление мероприятий общественного бюджетного контроля возможно лишь в обществах и государствах с высоким уровнем, с одной стороны, развития институтов гражданского общества, а с другой стороны, развития гражданского правосознания, благодаря чему широкие массы граждан страны самостоятельно, либо в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, принимают участие в организации и проведении мероприятий общественного бюджетного контроля.

По мнению некоторых авторов, общественный бюджетный контроль следует рассматривать в качестве своеобразного инструмента управления расходами (в рамках процессов бюджетирования того или иного уровня). ^{[18, с. 44; 26, с. 8-9]} Несомненно, функционирование данного института гражданского общества оказывает влияние на вопросы расходования бюджетов или внебюджетных фондов того или иного уровня. Но это обусловлено тем, что мероприятия общественного контроля позволяют подстегнуть эффективность, результативность процессов бюджетирования, минимизировав коррупционную составляющую в них.

Ряд ученых относит общественный бюджетный контроль к виду юридической деятельности государства, в ходе которой осуществляется предварительный контроль процессов бюджетирования. ^{[19, с. 79-82]} Общественный бюджетный контроль, действительно, зачастую предваряет государственный бюджетный контроль, так как субъекты общественного контроля уполномочены законодательством по результатам проведенных мероприятий общественного контроля предоставлять итоговые документы и материалы как в органы государственного бюджетного контроля, так и в правоохранительные органы, которые смогут провести более обстоятельную и тщательную проверку соблюдения действующего бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса, в том числе, вплоть до конечных бюджетополучателей.

Некоторые авторы отождествляет общественный финансовый контроль с общественным бюджетным контролем, ^{[15, с. 177-179]} что также, на наш взгляд, недопустимо, так как данные две разновидности общественного контроля преследует различные цели и задачи.

Представляется, что под общественным бюджетным контролем следует понимать разновидность общественного контроля, суть которого состоит в организации и проведении мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений субъектов бюджетных правоотношений, обусловленных процессами составления проектов государственных и муниципальных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, их рассмотрения и составления отчетов об их исполнения (в части законности образования, распределения и использования данных бюджетных средств).

В свою очередь, общественный бюджетный контроль следует отличать от общественного налогового контроля и общественного финансового контроля.

Так, под общественным налоговым контролем следует понимать разновидность общественного контроля, осуществляемую его субъектами при непосредственном участии граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организации, по контролю в сфере обеспечения экономической безопасности страны и соблюдения государственных и муниципальных фискальных интересов.

В свою очередь, общественный финансовый контроль представляет собой важнейшую разновидность общественного контроля, суть которого состоит в организации и проведении мероприятий общественного контроля финансовой и связанной с ней иных видов деятельности субъектов хозяйствования, включая органы публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

Организация и осуществление мероприятий общественного бюджетного контроля связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, существенной проблемой, препятствующей развитию института общественного бюджетного контроля выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества никак не обозначен в Конституции страны. Получается, что субъекты общественного бюджетного контроля организовывают и проводят свои мероприятий, в том числе, в отношении деятельности участников федерального бюджетного процесса, чей статус и полномочия непосредственно обозначены в Основном законе страны. Это вызывает, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[10, с. 186-188; 11, с. 194-196]} массу вопросов относительно правомерности оснований и пределов общественного контроля в данной сфере. Разрешение указанной проблемы возможно путем закрепления института общественного контроля в Конституции России, детализации в ней механизма взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти, с обозначением в качестве ведущей разновидности данного института гражданского общества общественного бюджетного контроля.

Во-вторых, серьезной проблемой выступает и то обстоятельство, что понятие «общественный бюджетный контроль» не закреплено и не детализировано ни в законодательстве об общественном контроле, ни в бюджетном законодательстве (а также соответствующих муниципальных нормативно-правовых актах). Решение данной проблемы возможно, как путем разработки и принятия отдельного Федерального закона «О правовых основах общественного бюджетного контроля в Российской Федерации», так и посредством дополнения положениями о нем Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также многочисленных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы бюджетного процесса.

В-третьих, весьма крупной проблемой выступает и то обстоятельство, что в российской научной правовой доктрине, как отмечает ряд авторов, нет единого мнения относительно определения понятия «общественный бюджетный контроль», детализации его специфических форм, методов и видов мероприятий. ^{[3, с. 199-203; 21, с. 51-57]} Разрешение указанной проблемы потребует координации усилий Общественной палаты страны и федеральных органов власти по инициированию подобных научно-практических исследований с последующим внедрением их результатов в законодательство об общественном контроле.

В-четвертых, серьезной проблемой выступает и то обстоятельство, что субъекты общественного контроля наделены в основном полномочиями совещательного, рекомендательного, вспомогательного характера, что снижает эффективность и результативность проводимых мероприятий общественного контроля, в частности, в сфере бюджетного процесса. Разрешение указанной проблемы потребует разработки и внесения изменений и дополнений в законодательство об общественном контроле, касающихся закрепления за его субъектами набора реальных полномочий (например, приостановления процедур закупок для публичных нужд, если будут обнаружены признаки состава правонарушения в действиях участников указанных процедур и т.п.). Как вариант, разрешить указанную проблему возможно путем создания специализированных субъектов общественного бюджетного контроля, например, в виде федеральных, региональных и местных общественных бюджетных советов. К процедуре их создания следует привлечь общественные палаты и советы соответствующего уровня, а также федеральный, региональные парламенты и представительные органы местного самоуправления.

В-пятых, существенная проблема заключена и в слабой имущественной, организационной, финансовой базе субъектов общественного контроля, что не позволяет им осуществлять в оптимальном режиме организацию и проведение мероприятий в вышеназванной сфере. Решение данной проблемы видится в расширении указанной базы на основании реализации системы федеральных программ направленных, как мы уже отмечали ранее, не только на увеличение финансирования деятельности субъектов общественного контроля, но и на интенсификацию их деятельности (путем внедрения системы критериев оценки эффективности и результативности, применения современных информационно-коммуникационных технологий и т.д.). ^{[12, с. 127-130; 13, с. 199-202; 14, с. 196-200]}

В-шестых, крупной проблемой в развитии общественного бюджетного контроля в Российской Федерации является и слабое использование положительного зарубежного опыта контроля гражданского общества за процессами бюджетирования на всех уровнях. В качестве возможного опыта можно использовать и создание массовых информационно-коммуникационных платформ, где граждане страны смогут оперативно размещать информацию об имеющихся нарушениях бюджетного законодательства, а также обеспечивать обратную связь с участниками бюджетного процесса.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов:

1. Институт общественного контроля в России выступает в роли ведущей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан страны в управлении делами государства, а также всей системы прав и свобод человека и гражданина, в том числе, в финансовой и бюджетной сфере.

2. Общественный бюджетный контроль является важнейшей разновидностью общественного контроля, суть которого состоит в организации и проведении мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений субъектов бюджетных правоотношений, обусловленных процессами составления проектов государственных и муниципальных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, их рассмотрения и составления отчетов об их исполнения (в части законности образования, распределения и использования данных бюджетных средств).

3. Организация и осуществление мероприятий общественного контроля связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить: отсутствие формализации понятия «общественный бюджетный контроль» как в Конституции страны, так и действующем законодательстве; отсутствие в российской научной доктрине общественного контроля единого подхода к определению данного понятия, его содержанию, целям, задачам, специфическим формам, методам и видам мероприятий; не достаточное использование в данной сфере положительного зарубежного опыта контроля гражданского общества за бюджетными правоотношениями; слабую организационно-техническую базу субъектов общественного контроля; отсутствие у данных субъектов реальных полномочий для осуществления общественного бюджетного контроля. В статье разработана и обоснована система мероприятий по разрешению указанных проблем.

4. Разрешение указанных проблем, потребует: формализации института общественного контроля в Конституции Российской Федерации с детализацией его основных видов, в первую очередь - общественного бюджетного контроля; организации Общественной палатой России системы мероприятий по интенсификации научно-практических исследований в области общественного бюджетного контроля, анализу с последующей адаптацией положительного зарубежного опыта функционирования указанного института гражданского общества; закрепления определения понятия общественного бюджетного контроля и механизма его осуществления в Бюджетном кодексе Российской Федерации в виде отдельного раздела, либо группы статей; расширения полномочий субъектов общественного контроля; создания специализированных субъектов общественного финансового контроля (в частности, федерального, регионального и местных общественных бюджетных советов); принятия и реализации Правительством страны системы федеральных программ, направленных на развитие материально-технической, организационно-правовой базы субъектов общественного контроля, а также использование ими современных информационно-коммуникационных технологий.