Международное сотрудничество субъектов общественного контроля: к постановке проблемы

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации широко исследованы в работах Л. А. Спектор, ^{[3, с. 186-188; 4, с. 194-196]} В. В. Гриба, ^{[9, с. 3-6; 10, с. 3-13]} А. И. Ястребовой, ^{[26, с. 48-51]} а также ряда иных авторов. При этом, ряд исследований Е. В. Бердниковой, ^{[1, с. 6-9]} Н. Д. Бубербаева ^{[2, с. 29-32]} И. И. Екадумовой, ^{[13, с. 26-32]} Т. Д. Завьяловой, ^{[13, с. 111-121]} С. В. Кузякина, ^{[16, с. 79-83]} Э. Б. Михлиной, ^{[19, с. 86-89]} Р. В. Пузикова, ^{[21, с. 142-150]} В. А. Суханова, ^{[22, с. 42-46]} Н. И. Уздемаевой, ^{[23, с. 133-138]} А. Б. Шеримбаевой, ^{[14, с. 154-158]} Е. Е. Хохлова, ^{[24, с. 111-121]} а также многих иных ученых, посвящен роли международного сотрудничества в развитии различных институтов гражданского общества в нашей стране. В тоже время, доля исследований, посвященных современным проблемам и перспективам участия российских субъектов общественного контроля в мероприятиях международного сотрудничества, представляется недостаточной, чем и был обусловлен выбор темы настоящего научного исследования.

Основной текст.

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (в частности, через институты свободных выборов и референдум), так и опосредованно (например, через деятельность многочисленных органов публичной власти). Однако, конституционные принципы народовластия и участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, в числе которых можно выделить, в частности: наличие сложной системы сдержек и противовесов, посредством которой органы публичной власти уравновешивают друг друга, осуществляя контроль за механизмом формирования и функционирования; наличие органов конституционного контроля, важнейшими из которых выступают институт главы государства, являющегося гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, и Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного правосудия; закрепленный в Основном законе страны запрет под угрозой привлечения к установленной законом правовой ответственности на захват власти, незаконное присвоение и удержание властных полномочий каким-либо органом публичной власти или его должностным лицом; система институтов гражданского общества, важнейшим из которых выступает институт общественного контроля.

Данный институт гражданского общества в России был закреплен сравнительно недавно (когда была создана Общественная палата Российской Федерации и принят в 2005 году Федеральный закон, регулирующий ее организацию и деятельность), однако ему предшествовала богатая история функционирования в СССР (и РСФСР как союзной республики) института народного контроля власти, который, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[5, с. 127-130; 6, с. 199-202]} несмотря на критику относительно его зависимости от партийных органов (КПСС), отличался высокой эффективностью и результативностью в борьбе с некоторыми категориями преступлений (например, с хищениями социалистической собственности).

Организация и осуществление мероприятий общественного контроля осуществляется многочисленными его субъектами. При этом, граждане Российской Федерации, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут принимать непосредственное участие в организации и проведении указанных мероприятий.

В ходе своего функционирования субъекты общественного контроля вступают в многочисленные отношения, которые условно можно поделить на несколько видов: а) с органами публичной власти при формировании субъекта общественного контроля (обновления его состава, введения новых членов и т.п.); б) с органами публичной власти, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия (чья, деятельность, акты и решения выступают в качестве объектов общественного контроля); в) с гражданами и общественными объединениями (иными негосударственными некоммерческими организациями), когда последние привлекаются для участия в организации и проведения конкретных мероприятий общественного контроля; г) с органами публичной власти (на основании части 2 статьи 16 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, и в связи с осуществлением которого данным органам публичной власти субъекты общественного контроля направляют итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля (и по результатам рассмотрения которых вышеназванные органы публичной власти обязаны предоставить обоснованные ответы); д) с органами судебной власти, к которым на основании пункта 7 части 1 статьи 10 вышеназванного Федерального закона субъекты общественного контроля вправе обращаться для защиты прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами (в частности, если в ходе проведенных мероприятий общественного контроля были выявлены нарушения вышеназванных прав и законных интересов); е) с другими субъектами общественного контроля при создании ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля, а также проведении совместных мероприятий (на основании статьи 17 вышеназванного Федерального закона); ж) с вышестоящими субъектами общественного контроля при их формировании (например, при формировании Общественной палаты Российской Федерации, когда часть ее членов избирается общественными палатами субъектов Российской Федерации на основании статьи 8 Федерального закона от 04.04.2005 № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации»); з) с нижестоящими субъектами общественного контроля, например, в процессе участия в их работе (такую возможность, в частности, закрепляет для членов Общественной палаты Российской Федерации статья 20 вышеназванного Федерального закона); и) с иностранными и международными субъектами права в ходе организации и осуществления международного сотрудничества.

Постановка и анализ проблем организации и осуществления последней разновидности отношений российских субъектов общественного контроля и выступает предметом настоящего научного исследования.

Представляется, что субъекты общественного контроля в Российской Федерации могут вступать в вышеназванные отношения по организации и осуществлению международного сотрудничества в нескольких формах.

Во-первых, субъекты общественного контроля, в частности, Общественная палата, как отмечает ряд авторов, ^{[11, с. 32-40; 12, с. 13-16]} могут принимать участие в многочисленных международных научных и научно-практических конференциях, симпозиумах, семинарах и т.п., посвященных проблематике организации и осуществления контроля гражданского общества за механизмом публичной власти, а также оптимизации данных процессов. Данные мероприятия могут проводиться как на территории Российской Федерации по инициативе Общественной палаты страны, либо органов публичной власти (с участием представителей тех или иных институтов гражданского общества, политиков, государственных и общественных деятелей и т.д.).

Во-вторых, субъекты общественного контроля могут принимать участия в различных международных ассоциациях и союзах субъектов общественного контроля (например, чья деятельность посвящена контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного, а также содействию лицам, находящимся в местах принудительного содержания). Правовую основу для данного права субъектов общественного контроля составляют положения Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966, в котором закреплено право граждан и их объединений «на свободу ассоциации с другими, включая право … вступать в таковые для защиты своих интересов». ^[18]

В-третьих, субъекты общественного контроля, относящиеся к иным организационным структурам общественного контроля (пункт 4 части 2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), могут участвовать в организации и деятельности различных международных неправительственных организаций, чья деятельность направлена, в частности, на развитие институтов гражданского общества. Например, профсоюзы, которые можно отнести к разновидности иных организационных структур общественного контроля, на основании пункта 5 статьи 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» имеют право сотрудничать с профсоюзами других государств, вступать в международные профсоюзные и другие объединения и организации, заключать с ними договоры, соглашения. В частности, Федерация независимых профсоюзов России (далее также - ФНПР) принимает активное участие в работе ряда международных неправительственных организаций, например, Международной конфедерации профсоюзов. ^[17]

В-четвертых, субъекты общественного контроля, относящиеся к иным организационным структурам общественного контроля, например, общественные движения, многочисленные неправительственные организации, специализирующиеся на прозрачности (при этом, термины «прозрачность» и «участие» используются в большинстве иностранных государств как аналог обозначения институтов гражданского общества, специализирующихся на контроле за аппаратом публичной власти и иными объектами, реализующими отдельные публичные полномочия), как показывает анализ международного законодательства, в частности, документов, регулирующих деятельность Управления ООН по наркотикам и преступности, ^[8] могут участвовать в международном сотрудничестве, используя площадки ООН и иных международных правительственных организаций, созданных ООН, либо на основании международных правительственных соглашений.

В частности, согласно упомянутого ранее разработанного и опубликованного Управлением ООН по наркотикам и преступности Руководства «Гражданское общество в интересах развития: возможности в рамках Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», организации гражданского общества (данный термин детализирован и активно используется в ряде международных конвенций, например, Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003) ^[15] могут использовать различные международные площадки в рамках функционирования данного Управления ООН.

Так, в рамках работы Управления ООН по наркотикам и преступности существует множество площадок для сотрудничества для субъектов гражданского общества (в том числе - субъектов общественного контроля). В числе основных из них можно выделить: Международную антикоррупционную академию; Международную антикоррупционную конференцию. Деятельность Международной антикоррупционной академии посвящена, в первую очередь, содействию в подготовке высококвалифицированных кадров, в том числе, для институтов гражданского общества, которые способны эффективно бороться с коррупцией, иными преступлениями в деятельности многочисленных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В свою очередь, в рамках Международной антикоррупционной конференции проводится постоянный диалог между различными субъектами, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией, для обмена современными способами, формами, методами, принципами, видами мероприятий в рамках данного противодействия коррупции.

Однако, организация и осуществление российскими субъектами общественного контроля международного сотрудничества связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, весьма существенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению вышеназванного сотрудничества субъектов общественного контроля, выступает отсутствие формализации института общественного контроля в Конституции Российской Федерации, в связи с чем, его статус урегулирован исключительно на уровне действующего законодательства. Это обстоятельство снижает авторитет и значимость указанного института гражданского общества в глазах населения и должностных лиц органов власти. Кроме того, совершенно не ясно каковы формы, виды мероприятий, а также пределы взаимодействия и сотрудничества субъектов общественного контроля на международном уровне. В этой связи, представляется необходимым провести инкорпорирование института общественного контроля в Основной закон страны, детализировав понятие, принципы, формы и методы общественного контроля, а также механизм его взаимодействия с национальными, зарубежными и международными субъектами права.

Во-вторых, существенной проблемой, затрудняющей оптимизацию процессов международного взаимодействия и сотрудничества российских субъектов общественного контроля, является не закрепление в законодательстве об общественном контроле (в частности, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), правовых основ, регулирующих основания, пределы и формы вышеназванного сотрудничества.

При этом, анализ различных проектов вышеназванного Федерального закона, например, проекта, разработанного Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее также – Совет) совместно с Общественной палатой Российской Федерации (одобрен решением Совета 14.05.2013, версия от 07.02.2014), ^[20] показывает, что в них вопросам международного сотрудничества субъектов общественного контроля уделялось пристальное внимание.

В частности, в статье 13 «Международное сотрудничество» данного проекта указано, что субъекты общественного контроля не только имеют право на осуществление международного сотрудничества в области общественного контроля, но и органам государственной власти и органам местного самоуправления вменено было в обязанность оказывать содействие субъектам общественного контроля в организации международного сотрудничества в области общественного контроля в целях повышения его эффективности и обмена опытом. ^[20]

Более того, в данном проекте вышеназванного Федерального закона вопросы создания субъектами общественного контроля ассоциаций и союзов были отнесены к проблематике саморегулирования в сфере общественного контроля. В действующей же редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (статья 17) создание ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля актуировано, по сути, в качестве основной формы взаимодействия и сотрудничества. Про возможность международного сотрудничества не сказано в данном Федеральном законе вообще ничего! Данное обстоятельство, к тому же, противоречит сложившейся к моменту принятия в 2014 году вышеназванного Федерального закона, практике международного сотрудничества Общественной палаты Российской Федерации, которая активно сотрудничала в целях повышения эффективности общественного контроля с зарубежными институтами гражданского общества, чья деятельность была направлена на организацию и осуществление контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти, а также иными объектами, осуществляющими отдельные публичные полномочия.

В этой связи, представляется необходимым дополнить Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» статьей 17.1 «Международное сотрудничество» следующего содержания:

«1. Субъекты общественного контроля вправе осуществлять международное сотрудничество в области общественного контроля в целях повышения его эффективности и обмена опытом.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие субъектам общественного контроля в организации международного сотрудничества в области общественного контроля».

Кроме того, в законодательстве об общественном контроле следует разработать и закрепить основания, пределы и формы международного сотрудничества субъектов общественного контроля.

Например, в предлагаемой нами статье 17.1 «Международное сотрудничество» пункты 2-4 можно посвятить основаниям, пределам и формам международного сотрудничества субъектов общественного контроля:

«3. В качестве оснований международного сотрудничества субъектов общественного контроля могут выступать нормы международного права, нормы межгосударственных соглашений Российской Федерации в области защиты прав и свобод человека и гражданина, а также нормы договоров и соглашений, заключенных субъектами общественного контроля, в целях исполнения вышеназванных норм.

4. Вышеназванные договоры и соглашения, заключенные субъектами общественного контроля, а также практика их реализации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, создавать угроз национальной безопасности, а также механизму реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

5. В качестве форм международного сотрудничества субъектов общественного контроля могут выступать, в частности: участие в работе международных ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля; участие в работе ООН, а также создаваемых ей учреждений и организаций, чья деятельность направлена на развитие гражданского общества в целом, а также института общественного контроля в частности; организация и проведение международных научных, научно-практических конференций, симпозиумов, семинаров, направленных на обмен опытом организации и функционирования общественного контроля; иные формы международного сотрудничества субъектов общественного контроля, не противоречащие части 4 статьи 17.1 настоящего Федерального закона».

В-третьих, весьма существенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению вышеназванного сотрудничества субъектов общественного контроля, выступает, на наш взгляд, слабое использование положительного зарубежного опыта сотрудничества субъектов гражданского общества, чья деятельность направлена на организацию и осуществление контроля за аппаратом публичной власти. В этой связи, представляется необходимым поручить Общественной палате Российской Федерации совместно с министерствами юстиции и иностранных дел провести анализ зарубежного опыта международного сотрудничества институтов гражданского общества, чья деятельность направлена на организацию и осуществление контроля за аппаратом публичной власти (с последующей адаптацией и внедрением в практику деятельности российских субъектов общественного контроля соответствующих положительных форм, методов и видов указанного сотрудничества).

В-четвертых, существенной проблемой, затрудняющей оптимизацию процессов международного взаимодействия и сотрудничества российских субъектов общественного контроля, является слабое финансирование российских субъектов общественного контроля, затрудняющее подобное взаимодействие и сотрудничество. В этой связи, представляется необходимым, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[7, с. 196-200]} поручить Правительству Российской Федерации разработать и принять федеральные программы, посвященные развитию организационно-правовой, материально-технической базы субъектов общественного контроля.

В-пятых, весьма существенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению вышеназванного сотрудничества субъектов общественного контроля, выступает, на наш взгляд, риск использования международного сотрудничества российских субъектов общественного контроля для подрыва национальной безопасности Российской Федерации (о чем мы уже упомянули ранее в настоящей статье). В этой связи, помимо ранее предложенных изменений и дополнений в законодательство об общественном контроле, представляется необходимым закрепить в уголовном и административном законодательстве Российской Федерации меры повышенной уголовной и административно-правовой ответственности для представителей субъектов общественного контроля, если их деятельность в процессе организации и осуществления международного сотрудничества российских субъектов общественного контроля противоречила Конституции Российской Федерации, создавала угрозы национальной безопасности, а также механизму реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. Институт общественного контроля в Российской Федерации выступает в качестве важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан России в управлении делами государства.

2. Полноценное развитие указанного института гражданского общества, повышение эффективности механизма организации и реализации мероприятий общественного контроля невозможно без организации и проведения взаимодействия и сотрудничества субъектов общественного контроля с иными субъектами права, важнейшим из которых является международное сотрудничество субъектов общественного контроля.

3. При этом, в качестве форм подобного сотрудничества субъектов общественного контроля можно выделить, например: их участие в международных конференциях, симпозиумах; участие в международных ассоциациях и союзах субъектов общественного контроля; участие отдельных разновидностей общественных объединений в работе международных неправительственных организаций, чья деятельность направлена на развитие институтов гражданского общества и т.д.

4. Организация и осуществление российскими субъектами общественного контроля международного сотрудничества связаны с многочисленными проблемами, в числе основных из которых можно выделить: отсутствие формализации данного института гражданского общества в Конституции страны; не закрепление в законодательстве об общественном контроле правовых основ, регулирующих основания, пределы и формы вышеназванного сотрудничества; слабое использование положительного зарубежного опыта сотрудничества субъектов гражданского общества, чья деятельность направлена на организацию и осуществление контроля за аппаратом публичной власти; слабое финансирование российских субъектов общественного контроля; риск использования международного сотрудничества российских субъектов общественного контроля для подрыва национальной безопасности Российской Федерации.

5. Разрешение вышеназванных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, в том числе, и внесение изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, законодательство об общественном контроле, Уголовный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.