Экономические и политические предпосылки трансформаций социальной политики в XX веке

Подольский Вадим Андреевич кандидат политических наук доцент факультета политологии, Государственный академический университет гуманитарных наук 119049, Россия, г. Москва, пер. Мароновский, 26 Podolskiy Vadim PhD in Politics Associate Professor, Department of Political Science, State Academic University for the Humanities 119049, Russia, Moscow, lane. Maronovsky, 26 deomniscibili@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при финансовой поддержке в рамках выполнения ГЗ (государственного задания) ГАУГН по теме «Современное информационное общество и цифровая наука: когнитивные, экономические, политические и правовые аспекты» (FZNF-2020-0014).

Acknowledgements: The article is prepared with financial support as part of fulfillment of the SA (State Assignment) for the State Academic University for the Humanities on the subject “Contemporary information society and digital science: cognitive, economic, political and legal aspects” (FZNF-2020-0014).

Значение и масштаб социальной политики существенно выросли в XX веке. Если в начале XX века социальные расходы составляли лишь незначительную долю в экономике, то в современных государствах на социальные нужды направляются – через механизмы страховых взносов или из бюджетов – суммы, составляющие в среднем порядка трети ВВП ^{[21, p. 541]}. В развитии социальной политики в XX веке можно выделить три периода. Первый период – преобладание корпоративных схем социального страхования и ограниченных программ помощи наиболее нуждающимся, до середины столетия. Второй период – становление государства всеобщего благосостояния, с 1940-х по 1970-е года, когда охват социальных программ стал включать всё население государств. Третий период – сокращение темпов роста социальных программ и усиление роли рыночных элементов, с 1980-х годов ^{[21, p. 113-160]}. Вопросы субсидирования и обеспечения устойчивости социальных расходов становятся предметом политического торга, а ограничение доступности и объёма социальных услуг, как и повышение налогов или сборов, ведёт к росту социальной напряжённости. Из-за старения населения в XX веке сложилась, а в XXI веке существенно обострилась проблема сохранения социальных расходов. Попытки снижения социальных расходов и изменения их логики в 1980-е лишь на некоторое время замедлили рост социальных расходов, но не привели к их снижению. Американский политолог Пол Пирсон обозначил проблему устойчивости социальных расходов как столкновение непреодолимой силы и недвижимого объекта: несмотря на вызовы, связанные с сохранением социальных расходов, их сокращение неприемлемо с политической точки зрения и трудноосуществимо с точки зрения институциональной инерции, «эффекта колеи» ^[19].

Сравнительное изучение социальной политики имеет ценность для анализа адаптации организационных принципов и логики в этой сфере в зависимости от экономических, демографических, политических и социальных вызовов. Содержание трансформаций социальной политики включает в себя масштабирование или введение новых программ социального обеспечения или страхования, льгот или пособий, или изменение административной архитектуры и организационных принципов в системе социальной политики. Термин «социальное государство» был введён в XIX веке немецким экономистом Лоренцом фон Штейном, а во второй половине XX века в литературе распространилось словосочетание «государство всеобщего благосостояния», обозначающее такую модель социальной политики, в которой государство берёт на себя ответственность за благосостояние граждан ^{[2, с. 171-172]}. Исследователи социальной политики сформировали множество подходов к её типологизации. По мнению Джулиано Боноли, подходы могут быть разделены на те, которые выделяют типы социальных государств в зависимости от объёмов перераспределения и те, которые различают принципы их организации ^{[2, с. 332]}. Наиболее распространённый подход, который развивали Виленски и Лебо, различает по объёму перераспределения «институционализированное» и «остаточное» социальное государство ^{[25, p. 138]}. С точки зрения источников финансирования социальных программ, социальное государство может быть выстроено по фискальным принципам или зависеть от занятости ^{[21, p. 289]}. В устоявшейся типологии Гёсты Эспинг-Андерсена выделяется три типа государства всеобщего благосостояния – консервативное, либеральное и социал-демократическое. В этих моделях воплощается три разных политико-философских принципа: корпоративной солидарности, свободного действия рыночных сил и равноправия. Эспинг-Андерсен различает типы по масштабу государственной интервенции, степени стратификации, уровню социальных прав и меры декоммодификации как защиты от действия рыночных сил. Цель консервативного типа – поддержание дохода, либерального – помощь бедным, социал-демократического – перераспределение ^[9].

Консервативная модель обычно ассоциируется с реформами канцлера Отто фон Бисмарка, который ввёл законы об обязательном страховании в 1880-х годах. Социальные реформы Бисмарка и похожие реформы в других государствах были связаны с рядом экономических и политических предпосылок. Во-первых, индустриализация в XIX и первой половине XX века привела к существенному увеличению зависимости участников экономической деятельности от рыночных колебаний по сравнению с доиндустриальной эпохой и, следовательно, обусловила необходимость создания механизмов амортизации негативных последствий сбоев рынка. Во-вторых, связанные с трансформациями экономики политические и правовые изменения привели к формированию демократических механизмов и увеличению числа избирателей. Одной из причин социальных реформ и последующего расширения программ социальной поддержки стала заинтересованность участников политического процесса в получении голосов на выборах, а также патерналистские и религиозные представления о заботе о нуждающихся ^{[5, p. 110]}. В-третьих, социалистическая идеология в XIX веке и коммунистическая в XX веке предполагала радикальный пересмотр принципов организации экономики и власти. Многие политики и теоретики указывали, что популярность социализма связана с тем, что рабочие рассчитывали на увеличение своего благосостояния вследствие обобществления средств производства. Страховые программы в этом контексте становились средством обеспечения социальной стабильности и защиты собственности от революционных потрясений ^{[17, p. 178]}.

Страховой, корпоративный подход, в котором уровень социального обеспечения зависел от места работы и предполагались выплаты для членов семьи работника, распространился в Европе в конце XIX-начале XX века, был перенят в России и в Японии. В таких системах были разделены программы корпоративного страхования, которые финансировались из взносов работников в страховые кассы в зависимости от региона или профессии, и механизмы социального вспомоществования, которые были наследниками благотворительных практик. Консервативный подход предполагает устойчивую занятость и поздний выход на пенсию: когда Бисмарк вводил законы о страховании, пенсионный возраст был установлен на уровне 70 лет ^{[17, p. 192]} при ожидаемой продолжительности жизни в 40 лет. Также консервативный подход предполагал участие множества субъектов, саморегулирование и горизонтальную коммуникацию между страховыми компаниями и поставщиками услуг в обеспечении социальной поддержки.

Создаваемые в конце XIX-начале XX века пенсионные схемы могли иметь вид обществ взаимопомощи или страховых касс на предприятиях, где взносы в кассы разделялись между работниками и работодателями. Как и в Германии, в других странах Европы вводилось обязательное пенсионное страхование, например, во Франции в 1910 году, хотя его распространение шло достаточно медленно из-за ограниченного числа профессий, на которые распространялись законы, недоверия рабочих и нежелания работодателей повышать расходы ^{[15, p. 202]}. В Британии в 1908 была введена пенсия для пожилых граждан, финансируемая из налогов ^{[14, p. 159-160]}. Распространялось обязательное страхование от несчастных случаев. В продолжение благотворительных практик, предлагались выплаты или льготы для граждан с низким уровнем дохода, обычно за счёт муниципальных бюджетов. Вводились пособия для семей с детьми, которые финансировались из страховых взносов работников ^{[6, p. 27-28]}. В 1911 году в Британии была введена первая в мире обязательная страховка от безработицы ^{[14, p. 163]}, в 1927 в Германии ^{[17, p. 202]}.

Либеральное социальное государство отличается от консервативного меньшим уровнем координации субъектов социальных услуг, более строгими требованиями программ социальной поддержки в виде проверки на нуждаемости и принципа «минимальной приемлемости», когда любая работа должна приносить больше дохода, чем получение пособий, а также преобладанием налоговых льгот как инструментов социальной политики. Либеральное социальное государство сформировалось в США и, отчасти, в Британии, но некоторые элементы воплощались и в других государствах. В рамках либерального подхода, смысл социальной политики – защита условий для функционирования рынка ^{[11, p. 29]}

Кризис 1930-х годов стал существенным стимулом для пересмотра социальной политики, особенно в Америке. В США действовали программы пенсионного и медицинского страхования и социальной поддержки на уровне отдельных штатов или предприятий, также формировались профессиональные объединения, как проекты «Синий щит», объединявший программы предоплаты услуг врачей, и «Синий крест», объединявший программы предоплаты больничного обслуживания ^{[22, p. 534]}. Из-за масштабного спада экономики в стране в 1930-е был принят ряд решений, на основании которых были созданы общефедеральные меры социальной защиты, наиболее известный из них – закон о социальном страховании 1935 года. С экономической точки зрения, смыслом программ социальной поддержки, пенсионного страхования, помощи семьям с детьми, а также программ увеличения государственных расходов и общественных работ, было стимулирование потребления. С социальной и политической – снижение напряженности из-за высокой безработицы, устранение угрозы распространения радикальных идеологий ^{[16, p. 38-40]}.

Опасения по поводу популярности коммунизма стали одной из причин расширения социальных программ и в Европе. Самые масштабные реформы прошли в Британии, где была введена система всеобщего здравоохранения и всеобщего пенсионного обеспечения. Хотя некоторые элементы универсалистского подхода применялись в Британии и ранее, система не зависящих от занятости всеобщих социальных программ стала известна по имени автора доклада для парламента Британии, экономиста Уильяма Бевериджа, и обычно противопоставляется «системе Бисмарка» ^{[7, p. 522-523]}. Помимо введения социального страхования, в 1940-е в Британии было начато массовое жилищное строительство, были учреждены пособия по инвалидности и пособия для малоимущих, была отменена плата за образование в старших классах. Общая логика реформ была связана с реализацией кейнсианской парадигмы стимулирования спроса с помощью наращивания государственного перераспределения, также предполагалось обеспечение всеобщей занятости ^{[10, p. 245-286]}.

Несмотря на общие тенденции по расширению социальных программ во второй половине XX века, страновые особенности сохранялись. В ФРГ перезапуск социального государства продолжал заложенные в конце XIX-начале XX века тенденции, в первую очередь, социальные программы выполняли функцию замещения дохода, а не перераспределения, то есть выплаты и услуги скорее зарабатывались гражданами, нежели предоставлялись государством. Сохранялось сосуществование множества участников социальных программ, местных властей, благотворительных организаций и церкви. В ФРГ воспроизводился характерный для Германии коллегиальный принцип управления. Например, в сфере здравоохранения ключевой регулирующий орган – это Объединённый комитет, включающий представителей страховых компаний, врачей и больниц. Трансформации экономики во второй половине XX века в Германии проходили согласно принципам ордолиберализма и рыночного социального хозяйства, в котором государство защищало действие рыночных механизмов и стремилось, согласно формуле Л.Эрхарда, обеспечить «благосостояние для всех» ^[4]. Менялась роль пенсий –вместо пособий для пожилых они получили функцию замещения дохода. Расширение социальных программ, например, восстановление отменённых в 1945 детских пособий в 1950-е и увеличение пенсий в 1957 ^{[17, p. 193-194]}, было направлено на усиление доверия населения государству, также существенным фактором была конкуренция с ГДР ^{[20, p. 203]}.

Во Франции основные механизмы социального государства были созданы в конце XIX-начале XX века, но распространение пенсионного и медицинского страхования и семейных пособий происходило сравнительно медленно, и ускорилось во второй половине XX века, когда Франция быстро догнала и превысила показатели Британии и Германии. Считалось, что социальные расходы способствуют экономическому росту, а занятость и перераспределение с помощью социального страхования поддерживает солидарность и общественный мир. Франция ставила универсалистские цели, как в системе Бевериджа, используя методы Бисмарка, то есть связь социального обеспечения с занятостью. С одной стороны, объединение схем было политически затруднительно из-за веса профсоюзов, защищавших механизмы социального страхования в своих отраслях. С другой стороны, важной задачей было недопущение революционных настроений на фоне роста популярности коммунистической партии в 1940-е. Происходила постепенная консолидация чрезвычайно раздробленной системы пенсионного и медицинского страхования, распространение социальных программ на всё новые профессии со включением в систему управления представителей работников и работодателей. ^{[15, p. 203-204]}. В 90-е эксперты и госслужащие критиковали представителей работодателей и работников за то, что они повышали социальные расходы. Возник вопрос о снижении социальных взносов для сохранения конкурентоспособности, особенно для низкооплачиваемых работников. Решением стало создание общего социального взноса в 90-е, который взимался не с зарплаты, как остальные взносы, а со всех видов дохода. Чтобы снизить темпы роста социальных расходов, с 1996 года парламент был обязан голосовать за утверждение социального бюджета ^{[15, p. 208]}.

На фоне развития социального государства в Европе и в СССР, в США в 1960-е в рамках серии реформ, объединённых под именем «Великое общество», были введены государственные программы медицинского страхования. Программа Medicare была рассчитана на предоставление страховки гражданам старше 65 лет, если они выплачивали взносы. Программа Medicaid была предназначена для обеспечения страхования нуждающихся граждан и финансировалась за счёт средств штатов. Инициаторы расширения социальных программ в США указывали, что несмотря на экономический рост, многие граждане по-прежнему терпели материальную нужду. Предполагалось, что увеличение доступности страховых механизмов будет способствовать социальной стабильности. Но во второй половине 1960-х протестное поведение в стране лишь выросло. В 1959 году в США стали измерять федеральный уровень бедности, который впоследствии стал использоваться для оценки благосостояния граждан и предоставления им социальной поддержки. Этот уровень постепенно повышался. Многие политики и теоретики были недовольны тем, что увеличение расходов на социальные программы не устранило бедность и не снизило протестное поведение ^{[23, p. 328-373]}. Это привело к росту популярности рыночного подхода при решении социальных проблем. В США в 1970-е-1990-е был проведён ряд реформ, направленных на снижение расходов государства на социальные нужды. Были введены налоговые льготы, в том числе для участников частных пенсионных фондов, и налоговых зачётов как стимулов для поддержания занятости. Налоговые зачёты предоставлялись работающим гражданам и позволяли снизить налогооблагаемую базу вплоть до отрицательных величин, то есть гражданин с уровнем дохода ниже определённого уровня не платил налоги, но получал деньги от налоговой службы. Место помощи семьям с детьми, существовавшей с 1930-х годов, заняла временная помощь нуждающимся семьям ^{[16, p. 40-42]}. Британия в конце XX века провела похожие преобразования, пытаясь повысить эффективность экономики и снизить расходы на социальные нужды после кризиса 1970-х. В стране были внедрены рыночные элементы в работе системы здравоохранения, налоговые льготы, снижены темпы индексации государственных пенсий ^{[7, p. 532]}. Как в Британии, так и во Франции для увеличения наполнения бюджета использовалась приватизация государственной собственности, а для сохранения функциональности социальных программ задачи делегировались местным властям и частным организациям ^[8].

Если во многих странах конец XX века стал периодом, когда правительства предпринимали попытки оптимизировать расходы на социальные нужды, выросшие в середине столетия, то в некоторых государствах на 1980-е и 1990-е пришлось время сильных политических трансформаций и социальные программы скорее расширялись, но подходы и логика иногда заимствовались из либеральных решений.

В Испании социальная политика в XX веке складывалась по консервативным принципам и включала в себя субсидирование социальной защиты на предприятиях государством, метод, перенятый из Бельгии, Италии и Франции ^{[6, p. 25-26]}. С улучшением экономической ситуации во второй половине XX века государство существенно увеличило масштаб социальных программ – пенсионного обеспечения, медицинского страхования, семейные пособия, но корпоративистская логика сохранялась, поскольку пособия зависели от места работы и уровня дохода. Смыслом реформ было укрепление лояльности населения и демонстрация способностей политической системы успешно функционировать в новых экономических условиях. В ходе реформ 1980-х годов страна внедрила универсалистские принципы в здравоохранении и пенсионном обеспечении по примеру Британии. Изменение социальной политики было призвано укрепить популярность нового устройства страны на фоне сильной политической нестабильности. Либеральные решения были реализованы в Испании лишь в ограниченной мере, например, в виде налоговых льгот для пенсионных фондов ^{[18, p. 60-80]}. «Толедский пакт» 1995 года увязывал пенсионные выплаты с экономической ситуацией, создавая гибкий инструмент для адаптации социальных расходов ^{[12, p. 196]}.

В Советском союзе в первые десятилетия его существования развитие социальной политики некоторое время происходило по корпоративному принципу, как и в имперский период. Объем социальной поддержки зависел от места работы, для разных профессий постепенно вводились пенсии. В 1920-е была создана первая в мире система всеобщего бесплатного здравоохранения ^[1]. В 1950-е-1960-е годы были проведены реформы пенсионных программ, в результате которых пенсии стали всеобщими, и зависимость объёмов социальной поддержки от занятости была снижена, хотя уровень пенсионного обеспечения для сотрудников колхозов ещё длительное время оставался более низким. Была запущена крупнейшая на тот момент в мире программа жилищного строительства ^{[3, с. 18-20]}. В постсоветский период произошли заметные изменения в социальной политике, но попытки внедрения рыночных элементов не привели к росту их роли, а преобладание универсалистской логики сохранилось. Финансирование социальных расходов было перенаправлено от профсоюзных организаций во внебюджетные фонды, которые стали получать субсидии из бюджетов. Также сформировалась раздробленная система региональных льгот, общим смыслом которых было частичное возмещение доступности благ и услуг населению, снизившейся из-за ухода от планового ценообразования ^[1].

В Китае масштабные трансформации социальной политики осуществлялись в XX веке дважды. В 1950-е была создана система, отчасти повторявшая раннесоветскую. С помощью взносов, которые собирали профсоюзы, финансировалось медицинское и пенсионное обеспечение, страхование при производственных травмах и страховка для рожениц. Для сельских жителей действовали кооперативные кассы, которые обеспечивали финансирование медицинских услуг, а также вспомоществование для малоимущих бездетных граждан и инвалидов ^{[13, p. 10]}. Благодаря программе «босоногих докторов», то есть массовой подготовке врачей, которые прошли базовое обучение и часто продолжали работать на рисовых полях, стране удалось повысить ожидаемую продолжительность жизни вдвое, с 30 до 60 лет ^{[24, p. 4]}. Вследствие экономической либерализации кооперативные схемы в 1980-е постепенно исчезли, и в конце века в Китае началось пересоздание системы социального обеспечения, которая имела черты скорее либерального, нежели корпоративистского режима ^{[13, p. 217]}. Различие между городскими и сельскими жителями сохранилось при создании новых систем медицинского и пенсионного страхования, которые начали внедряться в конце XX века ^{[13, p. 10]}. Также в конце XX века в Китае была введена страховка от безработицы и страхование для рожениц ^{[24, p. 7-14]}.

Общие для всех стран факторы, которые определили формирование социальной политики – урбанизация, атомизация общества и утрата традиционных сетей социальной взаимопомощи из-за увеличения мобильности населения. В Китае этот процесс происходил медленнее, поэтому и методы социальной защиты стали внедряться позднее. Создание или изменение механизмов социальной защиты особенно интенсивно происходило в периоды политических трансформаций, например, в Испании, Китае и России в конце XX века.

Основные предпосылки трансформаций социальной политики связаны с политической целесообразностью и экономическими вызовами. К числу политических факторов могут быть отнесены распространение социализма и коммунизма, пример других государств, переход в XX веке ко всеобщему избирательному праву и сила профсоюзного движения. Все эти факторы побуждали расширять социальные программы для сохранения социальной стабильности и успехов на выборах, лояльности населения и социальной солидарности. К числу экономических факторов относится проблема спроса, который стимулировался с помощью перераспределяющего эффекта социальных программ и налоговых льгот, и проблема рынка труда, в отношении которого в социальной политике XX века сложилось два подхода: в одном случае стимулировалась занятость, в том числе с помощью ужесточения правил предоставления социальной помощи, как в Британии и США, в другом случае поддерживалась устойчивость трудовых отношений, как в континентальной Европе. В XX веке некоторые страны – Британия, СССР, Испания – внедрили либо элементы универсалистских систем, либо перестроили свою социальную политику по универсалистскому принципу. Также в конце XX века во многих странах были приняты некоторые схемы из либерального подхода, а именно налоговые льготы, ужесточение условий предоставления пособий, льготы для частных пенсионных фондов. Ограничения в реализации реформ связаны с «эффектом колеи» и институциональной инерцией. Несмотря на заимствования организационных принципов и определённую конвергенцию подходов, а также похожие вызовы, связанные со старением населения, в странах сохраняются черты моделей социальной политики, сложившихся в XX веке.