Проблемы отнесения информации в области сельского хозяйства к экологической информации

Игнатьева Инна Анатольевна доктор юридических наук профессор, кафедра кафедры экологического и земельного права юридического факультета, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова 119991, Россия, г. Москва, ул. Ленинские Горы, 1 Ignat'eva Inna Anatol'evna Doctor of Law Professor of the Department of Environmental and Land Law of the Law Faculty of Lomonosov Moscow State University, Doctor of Law 119991, Russia, Moscow, Leninskie Gory str., 1 land@law.msu.ru

Природоохранная деятельность и ведение сельского хозяйства – смежные сферы правового регулирования, тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные. Как отмечают исследователи, аграрному праву в целом присуща экологическая функция ^{[1, с. 54]}. В ряде законов, регулирующих отношения в области ведения сельского хозяйства, подчеркнута их природоохранная направленность. Так, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 27) одной из основных целей государственной аграрной политики обозначены сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов (ст. 5). Предусмотренная названным законом государственная поддержка мероприятий по повышению плодородия земель, охране сельскохозяйственных земель нормативно связана с реализацией государственной политики, ориентированной в числе прочих направлений на обеспечение экологического равновесия, охрану сельскохозяйственных земель (ст. 13 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

Экологическая обстановка должна быть учтена федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами при определении порядка применения указанных химических веществ согласно ст. 22 Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510).

Как следует из ст. 2 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. I). Ст. 5073), под органической продукцией понимается прежде всего экологически чистая сельскохозяйственная продукция (также как соответствующие сырье и продовольствие), при этом органическое сельское хозяйство связано с обеспечением благоприятного состояния окружающей среды, укреплением здоровья человека, сохранением и восстановлением плодородия почв. Согласно ст. 4 Федерального закона от 11 июня 2021 г. № 159-ФЗ «О сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии с улучшенными характеристиками» (СЗ РФ. 2021. № 24 (ч. 1). Ст. 4177), в сфере обращения с названной сельскохозяйственной продукцией важное место занимают правила по применению при ее производстве агропромышленных и иных технологий, которые соответствуют установленным экологическим и иным требованиям и оказывают минимальное негативное воздействие на окружающую среду.

В свою очередь в эколого-правовом регулировании определены сферы требований в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в сфере сельского хозяйства, при мелиорации земель, при использовании химических веществ в сельском хозяйстве (ст. 42, 43, 49 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). В экологическом праве также содержатся правила об охране окружающей среды от негативного биологического воздействия (ст. 50 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), касающиеся деятельности по выращиванию и разведению растений и животных, а также об охране зеленого фонда сельских населенных пунктов (ст. 61 того же закона).

Информация и информационное обеспечение находятся в ряду важнейших совместных вопросов в рассматриваемых сферах правового регулирования и соответствующей деятельности. Так, информация занимает существенное место в правовом регулировании отношений в сфере сельского хозяйства. Доступность информации о состоянии государственной аграрной политики составляет один из принципов этой политики, согласно ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства». Информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставление им консультационной помощи обозначено в качестве меры реализации государственной аграрной политики; информационное обеспечение также рассматривается как отдельное направление осуществления государственной поддержки развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий (ст. 6, 7 названного закона). В целом ст. 17 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» заложено создание системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства и предусмотрено обеспечение ее функционирования.

Вместе с тем часть информации в области сельского хозяйства по конкретным видам сведений и показателей относится к экологической информации. Полагаем, что вопрос о соотнесении информации, которая официально обозначена как экологическая, и смежных видов информации, в том числе значимой для ведения сельского хозяйства, напрямую связан с решением вопроса об открытости соответствующих сведений, об обеспечении свободы доступа к ним. Эти правила однозначно закреплены прежде всего в ст. 42 Конституции Российской Федерации (что ставит информацию о состоянии окружающей среды по значимости на самый высокий уровень), а также получили подробное развитие в ст. 4.3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133).

Согласно дефиниции, внесенной в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в 2021 г., информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) представляет собой определенные сведения об окружающей среде, и в частности о воздействии на окружающую среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности. При этом сельское хозяйство несомненно представляет собой один из видов деятельности, воздействующей на окружающую среду. Как следует из ст. 1 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», сельское хозяйство – это экономическая деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.

В связи с этим область сведений о воздействии на окружающую среду сельскохозяйственной деятельности как вида экологической информации пересекается с той сферой сведений, которые связаны с обеспечением ведения сельского хозяйства. В частности, отдельные группы сведений, составляющих экологическую информацию, одновременно могут представлять собой виды информации, предусмотренные в правовом регулировании ведения сельскохозяйственной деятельности. Это представляется вполне допустимым и обоснованным, если такие сведения по своему содержанию могут быть отнесены, в соответствии с п. 3 ст. 4.3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», к сведениям: о состоянии и загрязнении окружающей среды, включая состояние и загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных вод водных объектов, почв; о стационарных источниках, об уровне и (или) объеме или о массе выбросов, сбросов загрязняющих веществ; о мероприятиях по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Развитие аграрного законодательства свидетельствует о том, что значимость правового регулирования отношений в области обращения с информацией в этом законодательстве возрастает. Так, в аграрных законодательных актах обычно структурно выделяется статья или ряд статей, посвященных вопросам обращения с информацией в соответствующих сферах. Вступающий в силу с 1 сентября 2023 г. Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 454-ФЗ «О семеноводстве» (СЗ РФ. 2022. № 1 (ч. I). Ст. 23) содержит даже отдельную главу 3 «Информация, информационные ресурсы и информационные системы в области семеноводства сельскохозяйственных растений». Это обстоятельство, как полагаем, свидетельствует о все возрастающем внимании законодателя к информационной сфере, повышающемся значении информации в такой отрасли экономики, как сельское хозяйство.

Кроме того, часть действующих законодательных актов за короткий период времени дополнена положениями о создании и ведении учета по ряду показателей в сельском хозяйстве, что также предполагает сбор, обработку, обобщение, получение определенной информации. Так, в Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» в конце 2020 г. была внесена статья 15.2, в которой содержатся положения о Федеральной государственной информационной системе прослеживаемости пестицидов и агрохимикатов. Новая информационная система отнесена к числу федеральных информационных систем. Исключением из правила о необходимости внесения в указанную Федеральную государственную информационную систему пестицидов и агрохимикатов составляют лишь те из них, которые были реализованы физическим лицам для личного пользования.

К экологической информации по ее предметной направленности и содержанию следует, по нашему мнению, отнести такие виды информации, обозначенные ст. 5, 17 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», ст. 15, 15.1, 16 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (СЗ РФ. 1998. № 101-ФЗ) и других актах аграрного законодательства, как информация:

– о состоянии государственной аграрной политики – в части ее направленности на рациональное использование земель;

– о состоянии развития органического сельского хозяйства и производства органической продукции;

– о химизации и мелиорации земель в сельском хозяйстве;

– о государственном мониторинге земель сельскохозяйственного назначения – в части проведения наблюдений за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения (в соответствии с Порядком осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, утв. приказом Минсельхоза России от 24 декабря 2015 г. № 664);

– о фитосанитарном и эпизоотическом состоянии территории Российской Федерации и проводимых мероприятиях по выявлению, ликвидации и предупреждению распространения болезней животных и растений, возбудителей заразных болезней животных, вредителей растений;

– о состоянии охотничьих ресурсов, охотничьих угодий и об их использовании.

В то же время, если следовать концепции, которая сегодня реализована в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», чтобы точно определить, является ли та или иная информация экологической, на практике скорее всего потребуется соотнести ее со списком видов сведений в отдельном акте, именуемом «содержание информации о состоянии окружающей среды (экологической информации)», утверждаемом Правительством Российской Федерации. Такой акт принят в виде приложения к Правилам размещения и обновления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или с помощью государственных и муниципальных информационных систем, в том числе содержанию информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) и форме ее размещения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2021 г. № 2314, и называется Содержание информации о состоянии окружающей среды (экологической информации), размещаемой федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов российской федерации, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или с помощью государственных и муниципальных информационных систем, включая форму ее размещения (далее – Содержание информации).

Однако этот акт, полагаем, как и любые подобные перечни, объективно сужает (хотя и конкретизирует!) представление об определяемом предмете, в частности, в случаях, когда информация по существу должна относиться к экологической, но формально не нашла отражения в Содержании информации. Примечательно, что на основе опыта применения перечня сведений, относимых к экологической информации, в Республике Беларусь ученые сделали вывод о том, что для уточнения вопроса, является ли та или иная информация экологической, важен анализ дефиниции такой информации и критериев для ее определения ^[2]. Теоретические исследования приводили специалистов ранее к подобным же выводам ^[3].

В составе экологической информации согласно Содержанию информации выделяются данные мониторинга состояния земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга использования таких земель (п. 74 и 75). При этом источником данной информации, отнесенной к экологической, является единая федеральная информационная система о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, ведение которой обеспечивается Минсельхозом России.

В п. 22, 69, 73 Содержания информации перечислены соответственно: сведения об охотничьих ресурсах, об их использовании и сохранении, об охотничьих угодьях, об охотниках, о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства; информация о разрешениях на акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира; информация о разрешениях на переселение объектов животного мира в новые места обитания. Эти виды экологической информации также имеют некоторое содержательное пересечение с информацией, названной в аграрном законодательстве.

Частично совпадают между собой виды информации, связанной с оценкой состояния почв при ведении хозяйственной деятельности, при загрязнении почв различными веществами, включая пестициды, перечисленные и как информация в области сельского хозяйства, и как экологическая информация в сопоставляемых отраслях законодательства. В частности, п. 36, 40, 41 Содержания информации названы следующие виды экологической информации: сведения об уровнях содержания загрязняющих веществ и тенденциях многолетних изменений измеряемых веществ в почве; информация о состоянии загрязнения пестицидами объектов природной среды, включая оценку фактического загрязнения почв; уровень загрязнения почв в отдельных регионах Российской Федерации; состояние участков, прилегающих к местам хранения пестицидов; информация о загрязнении почв Российской Федерации токсикантами промышленного происхождения – металлами, мышьяком, фтором, нефтепродуктами, сульфатами, нитратами, бенз(а)пиреном, полихлорбифенилами.

При этом из ст. 15.2 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» следует, что в Федеральной государственной информационной системе прослеживаемости пестицидов и агрохимикатов должна отражаться информация, в том числе имеющая существенное значение для оценки состояния окружающей среды в процессе применения пестицидов и агрохимикатов в рамках определенной местности, конкретного земельного участка. Данные сведения можно почерпнуть, например, из такой документированной информации, которая отражается в названной Федеральной государственной информационной системе, как информация о применении пестицидов и агрохимикатов, в том числе о кадастровом номере земельного участка, где запланировано применение пестицидов и агрохимикатов, а также об обезвреживании, утилизации, уничтожении и захоронении пестицидов и агрохимикатов.

Таким образом, прямое и полное соответствие наименования видов информации о состоянии окружающей среды, ее компонентов в аграрном и экологическом законодательстве не наблюдается. Пожалуй, в наибольшей мере указанные виды информации сближены – с позиции используемой терминологии – только в части данных, полученных в результате мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. Есть отдельные смысловые пересечения между видами информации, обозначенной в Содержании информации в качестве экологической, и той информации, которая указана в аграрных законах. В большинстве таких случаев требуется специальное толкование для решения вопроса о том, является ли та или иная информация, предусмотренная в области ведения сельского хозяйства, экологической по своим характеристикам и содержанию. В некоторых аспектах информация, упоминающаяся в аграрных законах, не нашла отражения в Содержании информации, хотя по существу она таковой должна являться.