Субъект нецелевого расходования бюджетных средств: отдельные проблемные аспекты

Пастушенко Артем Александрович старший преподаватель кафедры публичного и частного права факультета юриспруденции и социальной сферы Дальневосточного института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 680000, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 33 Pastushenko Artem Aleksandrovich Senior Lecturer of the Department of Public and Private Law of the Faculty of Jurisprudence and Social Sphere of the Far Eastern Institute of Management – Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 680000, Russia, Khabarovsk Krai, Khabarovsk, Muravyov-Amursky str., 33 Gotthard89@rambler.ru Другие публикации этого автора

Достижение и сохранение состояния защищённости отдельного взятого индивида, общества в целом, в том числе публично-властных институтов, является важнейшей задачей существования государства. Причём эта защищенность может выражаться как в буквальном смысле в защите от физического посягательства, так и в обеспечении необходимых мер безопасности, направленных на поддержку и развитие общества. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400, к числу стратегических национальных приоритетов отнесено сбережение народа России и развитие человеческого потенциала. В контексте чего, как указано в стратегии, уделяется внимание поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, воспитанию детей, их всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию.

Наравне с этим национальным приоритетом выделены такие, как государственная и экономическая безопасность, которые сопряжены, в том числе, со стабильным функционированием органов власти и надлежащим использованием ими бюджетных ресурсов.

Многообразный характер общественных отношений позволяет говорить о ситуациях, при которых потенциальный ущерб может быть причинён сразу двум вышеуказанным национальным приоритетам. Например, речь идет о правоотношениях, связанных с расходованием бюджетных средств в сферах социальной направленности, а точнее о возможном уголовно-правовом аспекте таких правоотношений.

Принимая во внимание признанную значимость этих правоотношений также обратим внимание на объем бюджетных средств, который в них фигурирует.

Так, по данным Министерства финансов РФ общий объем расходов федерального бюджета РФ за 2021 год составлял 24 762.1 млрд. рублей из них расходы социальной направленности составляли 9 431.7 млрд. рублей (38% от общего объема средств) ^[1].

Два указанных фактора (значимость правоотношений социальной направленности и объем задействованных бюджетных средств) указывают на актуальность изучения степени уголовно-правовой защищённости в данной области. Поскольку ключевым элементом правовых отношений является их субъект и отсутствие субъекта будет свидетельством отсутствия этих отношений, важно рассмотреть вопрос защищенности названных правоотношений именно с позиции их субъектного состава.

Говоря о конкретной цели изучения данного вопроса отметим, что такой будет анализ норм уголовного, бюджетного и иного законодательства РФ и их практического применения на предмет их достаточности для привлечения к уголовной ответственности участников правоотношений по расходованию бюджетных средств.

Для достижения поставленной цели использованы общенаучные методы (диалектики, формальной логики, системного анализа), междисциплинарные методы (статистический, лексический, моделирования) и специальные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой).

Отметим, что вопросы субъектного состава расходования бюджетных средства, в свете уголовного законодательства, ранее рассматривались К.С. Арутюняном, А.Я. Аснисом, Т.Б Басовой, Д.Н. Борковым, Д.А. Бойковым, А.Я. Казаковым, А.Г. Карповым, А.М. Марзагановой, В.А. Минеевым, А.В. Офицеровым, Р.Р. Фазыловым.

Указанные ученные внесли неоценимый вклад в развитие уголовно-правовой мысли по вопросу защиты бюджетных средств и в частности вопросам, связанным с субъектами правоотношений в данной области. Однако в рамках их научных изысканий не проводился сопоставительный анализ подходов правоприменителей к относимости конкретных участников бюджетных правоотношений к числу субъектов, которых можно привлечь к уголовной ответственности за неправомерные действия при расходовании бюджетных средств. Кроме того, в период проводимых ими исследований категория получатель бюджетных средств не была представлена новыми участниками, о которых идет речь в настоящей работе, что в итоге и обусловливает научную новизну проведенной научно-исследовательской работы.

Как уже было отмечено ключевым элементом правоотношений, интересующим нас в контексте исследования, является субъект. Форма выражения признаков субъекта правоотношений будет зависеть от специфики самих отношений. Так индикатором наличия или отсутствия уголовно-правовых отношений является такая правовая категория как состав преступления. Одним из элементов которой является субъект преступления. Роль субъекта в данной конструкции ёмко и содержательно отметил Наумов А.В. – «субъект преступления – это один из элементов состава преступления, без которого уголовная ответственность невозможна» ^{[2, с. 107]}.

Базовая триада признаков субъекта преступления не носит в абсолютном значении исчерпывающий характер, являясь безусловно универсальными характеризующими показателями относимости участника отношений к категории «субъект состава преступления», они не учитывают специфический характер отдельных групп правоотношений, что требует установления дополнительных критериев.

Наличие таких дополнительных критериев, наряду с общими, позволяет говорить об особом статусе субъекта состава преступления, который получил наименование «специальный субъект состава преступления». Такой статус включает в себя, в том числе, «специфические права и обязанности, необходимые для осуществления им функций в сфере данных специальных отношений» ^{[3, с. 188]}.

Видовое многообразие этих дополнительных критериев позволило представителям уголовно-правовой науки провести их классификацию ^{[4, с. 174-175]}. К числу выделяемых, позволяющих идентифицировать субъект состава преступления как специальный, относится признак должностного положения, содержание которого заключается в служебно-профессиональном статусе лица.

В рамках данной разновидности специальных субъектов, также можно условно выделить субъектов, обладающих еще более специфичными характеристиками, имеющими уголовно-правовое значение.

Приведем пример такой специфичности.

Субъект такого состава преступления, как злоупотребление должностными полномочиями (должностное лицо), безусловно является специальным, как раз по служебно-профессиональному критерию.

Однако в одной главе со статьей 285 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) размещена статья, признаки субъекта которой, включают в себя отличный от должностного лица показатель. Речь идет о статье 2851 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств». Субъектом состава преступления, образующего данную статью, является должностное лицо получателя бюджетных средств ^{[5, с. 51; 6, с. 92-93; 7, с. 93; 8, с. 133; 9, с. 187; 10, с. 107-108; 11, с. 115; 12, с. 121; 13, с. 88]}.

Для применения статьи 2851 УК РФ требуется совокупное соответствие лица двум названным критериям («должностное лицо» - «получатель бюджетных средств»).

Из сказанного следует, что субъектом нецелевого расходования бюджетных средств является не просто должностное лицо, а должностное лицо, имеющее служебно-трудовую связь с такой финансово-бюджетной категорией как получатель бюджетных средств. Соответствие критерию «получатель бюджетных средств» для уголовно-правовой реализации статьи 2851 УК РФ имеет ключевое значение, чистое соответствие потенциального субъекта нецелевого расходования бюджетных средств признакам должностного лица не будет иметь уголовно-правового значения.

Исходя из сказанного напрашивается вывод о том, что субъект нецелевого расходования бюджетных средств должен полностью отвечать критериям должностного лица и при этом соответствовать дополнительному критерию, сопряженному со статусом получателя бюджетных средств.

Однако, проведя системный анализ понятия «должностное лицо», закреплённого в примечании к статье 285 УК РФ, и понятия «получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета)», закреплённого в статье 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), можно прийти к однозначному выводу, что не каждое должностное лицо, в понимании уголовного закона, может быть должностным лицом получателя бюджетных средств.

Так, непосредственно из понятия «получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета)» следует, что к данной категории относятся имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ:

– орган государственной власти (государственный орган);

– орган управления государственным внебюджетным фондом;

– орган местного самоуправления;

– орган местной администрации;

– находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение.

При этом из иных норм БК РФ следует, что субъектное содержание получателя бюджетных средств не исчерпывается только перечисленными в абзаце 38 статье 6 БК РФ.

Полномочия получателей бюджетных средств также осуществляют:

– органы военного управления, объединения, соединения и воинские части (пункт 7 статьи 241 БК РФ);

– государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (пункт 8 статьи 241 БК РФ);

– государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (пункт 8 статьи 241 БК РФ);

– публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства» (пункт 8.1 статьи 241 БК РФ);

– общероссийское общественно-государственное движение детей и молодежи (пункт 8.2 статьи 241 БК РФ).

В свою очередь изучение категории «должностное лицо» с привязкой к объективной стороне нецелевого расходования бюджетных средств, которая в самом обобщенном виде представляет собой неправомерные действия по направлению бюджетных средств на цели, которые не определены в качестве исходных, иными словами на цели, на которые эти средства вообще не выделялись, показало, что для реализации статьи 2851 УК РФ имеет значение «второй блок» понятия «должностное лицо», описанного в примечании к статье 285 УК РФ.

Речь идет о выполнении лицом административно-хозяйственных функций (полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием) в конкретных органах или организациях.

Соответственно если сопоставить две ключевые для субъекта нецелевого расходования бюджетных средств категории («должностное лицо» и «получатель бюджетных средств»), то видно, что органы или организации в которых лицо, должно осуществлять административно-хозяйственные функции не полностью соответствуют вышеуказанному перечню получателей бюджетных средств, так в стороне остались автономные и бюджетные учреждения, унитарные предприятия, хозяйственные общества, отвечающие признакам, которые описаны в примечании к статье 285 УК РФ, государственные компании. Также отметим, что не все государственные корпорации и публично-правовые компании, как отмечено выше, имеют статус получателя бюджетных средств.

Таким образом, при выполнении действий, подпадающих под объективную сторону нецелевого расходования бюджетных средств, например, лицом, осуществляющим административно-хозяйственные функции в автономном или бюджетном учреждении, такое лицо не может понести ответственность в соответствии со статьей 2851 УК РФ ^[14]. Аналогичным образом, должностное лицо любой другой организации, не имеющей статуса получателя бюджетных средств, не может понести наказание по указанной норме уголовного закона.

Однако, такой очевидный на первый взгляд вывод, не является безусловным в практической среде.

Например, в письме Министерства финансов РФ от 21.11.2018 № 02-09-09/84082 ^[15] содержатся два взаимосвязанных тезиса:

– бюджетное учреждение получателем бюджетных средств не является;

– должностное лицо бюджетного учреждения не может быть привлечено к ответственности, предусмотренной статьей 2851 УК РФ.

Одновременно другим федеральным органом – Федеральным казначейством, занята противоположная позиция.

Так, из Приказа Казначейства России от 22 августа 2018 г. № 231 ^[16] следует, что на основании информации, полученной по результатам проведенных контрольно-надзорных мероприятий, формируется соответствующий информационно-справочный документ – Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере (далее – Классификатор).

Классификатором, утвержденным руководителем Федерального казначейства 19 декабря 2017 г. (в редакции от 24.07.2023) ^[17], в качестве одной из подгрупп нарушений, выявляемых казначеями, определено «нецелевое использование субсидий бюджетными и автономными учреждениями, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания».

В эту подгруппу входит такое нарушение как «Расходование средств субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оплату товаров (работ, услуг), не предусмотренных государственным (муниципальным) заданием», за которое, по мнению Казначейства России, предусмотрена ответственность, определенная ст. 2851 УК РФ.

Аналогичным образом, суды при рассмотрении уголовных дел по обвинению в совершении нецелевого расходования бюджетных средств, придерживаются противоположных взглядов.

Так, в Апелляционном постановлении Московского областного суда от 02 марта 2017 г. суд, опираясь лишь на ч. 2 ст. 3061 БК РФ, регулирующую общие вопросы ответственности лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, пришел к выводу о возможности привлечения должностных лиц государственных автономных учреждений к уголовной ответственности по ст. 2851 УК РФ ^[18].

В другом же случае, судом был проведен сопоставительный анализ категории «нецелевое использование бюджетных средств» в рамках статьи 3064 БК РФ и содержания бюджетного статуса бюджетного учреждения, по результатам которого обвиняемое в совершении преступления, предусмотренного п. «б» ч.2 ст. 2851 УК РФ, лицо было оправдано, так как было отмечено судом: «расходы бюджетных учреждений осуществляются за рамками бюджетного процесса» ^[19].

По нашему мнению сложившееся правовое регулирование в бюджетной сфере позволяет прийти к выводу о невозможности наделения должностных лиц бюджетных и автономных учреждений статусом «должностное лицо получателя бюджетных средств» и соответственно не позволяет привлекать их к ответственности по ст. 2851 УК РФ в качестве исполнителей.

Данное правило распространяется и на другие, ранее указанные организации, не попавшие в перечень получателей бюджетных средств.

Если соотношение категорий «должностное лицо» и «должностное лицо получателя» позволило прийти к вышеназванным результатам, то можно задать и другой вопрос, на первый взгляд, противоречивый: каждое ли лицо, отнесенное к получателям бюджетных средств, отвечает признакам должностного лица?

Для ответа на поставленный вопрос, рассмотрим последнего из получивших полномочия получателя бюджетных средств – общероссийское общественно-государственное движение детей и молодежи.

Из содержания норм Федерального закона от 14.07.2022 № 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи» и Устава Общероссийского общественно-государственного движения детей и молодежи «Движение первых» ^[20] (далее – Устав, Движение) следует, что к его органам относится ­­­­­­­­­­­­­­­– Съезд Движения, Наблюдательный совет Движения, Координационный совет Движения, Правление Движения, Председатель Правления Движения.

Кроме того, учитывая структуру Движения, формируются иные - «территориальные» органы управления. Например, на уровне регионального отделения формируются: конференция регионального отделения, совет регионального отделения, председатель совета регионального отделения.

Исходя из ранее уже упоминаемого примечания к статье 285 УК РФ, лицо, для отнесения его к должностному, должно отвечать одному из следующих «функциональных» критериев ^[21]:

– осуществление функции представителя власти;

– выполнение организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций в органах, организациях, указанных в примечании, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Характер полномочий, которыми наделены органы управления Движения, дает возможность прийти к выводу о том, что для разрешения поставленного нами вопроса интерес представляют именно единоличные исполнительные органы Движения. Так, из положений Устава следует, что полномочиями по распоряжению денежными средствами наделены именно они (например, подпункты 8.31.1 и 8.31.4 пункта 8.31 Устава Движения). Эти же органы с уверенностью можно отнести к числу осуществляющих организационно-распорядительные функции (например, подпункты 8.31.2 и 8.31.3 пункта 8.31 Устава Движения).

В чисто функциональном плане, именно лица, замещающие данные должности, ближе всего к категории «должностное лицо» в ее уголовно-правовом понимании.

Однако, как уже обращалось внимание, выполнение организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций должно осуществлять в строго определенных органах или организациях, к числу которых Движение не относится, поскольку создано в организационно-правовой форме общественного движения (пункт 1.2 Устава Движения).

Соответственно по этой причине лица, замещающие соответствующие должности в Движении, не могут быть должностными лицами.

Исходя из разъяснений, данных в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» ^[22] представителями власти они также не являются.

Обособлено от других единоличных исполнительных органов Движения необходимо рассмотреть председателя Правления Движения, который кроме того, что наделен упомянутыми функциями, является лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации (часть 2 статьи 20 Федерального закона от 14.07.2022 № 261-ФЗ «О российском движении детей и молодежи»).

При этом сопоставительный анализ категории «лицо, осуществляющее функцию представителя власти», исходя из вышеназванных разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, фактического функционала председателя Правления Движения, определенного Уставом Движения, и содержания правового статуса Движения, даже при наличии статуса государственной должности Российской Федерации, не позволяет однозначно отнести председателя Правления Движения к числу должностных лиц, а значит, по нашему мнению, председатель Правления Движения не может быть субъектом нецелевого расходования бюджетных средств. Однако, может привлекаться к ответственности по части 2 статьи 285 УК РФ, что не решает вопроса с нецелевым расходованием бюджетных средств.

Обобщая результаты проведенного исследования, приходим к следующим выводам:

1) Должностные лица бюджетных и автономных учреждений, также как и должностные лица других организаций, не имеющих статуса «получатель бюджетных средств», не могут рассматриваться в качестве должностных лиц получателя бюджетных средств, а значит не являются субъектами нецелевого расходования бюджетных средств, предусмотренного ст. 2851 УК РФ.

2) Лица, осуществляющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в Движении, не могут быть отнесены к категории «должностное лицо», в связи с тем, что понятие «должностное лицо» не включает в себя общественные движения.

Выявленные недостатки могут быть купированы двумя самостоятельными способами. Так для ликвидации первого (ограниченность категории «должностное лицо получателя бюджетных средств»), с учетом иных грубых недостатков ст. 2851 УК РФ, по нашему мнению, целесообразен переход на использование ст. 285 УК РФ в целях противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств (при ее надлежащей корректировке) и одновременным признанием утратившей силу ст. 2851 УК РФ.

Например, диспозиция ч. 1 ст. 285 УК РФ могла быть изложена в следующем виде: «1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав, законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, либо использование бюджетных средств в значительном размере».

Второй же недостаток может быть устранен путем модернизации понятийного аппарата, а именно включения в понятие «должностное лицо» (примечание 1 к статье 285 УК РФ) общественных движений, что будет соответствовать сформировавшейся тенденции по расширению данного понятия ^[23].

В результате такой доработки примечание 1 к статье 285 УК РФ может быть представлено в следующем виде - «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных внебюджетных фондах, государственных корпорациях, государственных компаниях, публично-правовых компаниях, общественных движениях, на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в хозяйственных обществах, в высшем органе управления которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право прямо или косвенно (через подконтрольных им лиц) распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами голосов либо в которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и (или) более пятидесяти процентов состава коллегиального органа управления, в акционерных обществах, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении такими акционерными обществами («золотая акция»), а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».