Legal regulation of the system of prosecutor’s response to violation of law by the bodies of inquiry and preliminary investigation

Baksalova Alina PhD in Law Docent, the department of Criminal Procedure and Criminalistics, National Research Tomsk State University, Novosibirsk Law Institute (branch); Docent, the department of Criminal Law, Criminal Procedure and Criminalistics, National Research Novosibirsk State University 630007, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Sovetskaya, 7 abaksalova@mail.ru Other publications by this author

Согласно статье 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее – УПК) прокурор призван осуществлять не только уголовное преследование, но и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования ^[1]. Уголовно-процессуальный закон предусматривает комплекс полномочий прокурора по реагированию на выявленные им нарушения закона со стороны указанных субъектов. В основном, они реализуются путем вынесения особых актов прокурорского надзора. Самым распространенным из них является постановление. Именно в этом документе формулируются решения прокурора об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя и следователя (в последнем случае мы говорим, конечно, только о тех постановлениях следователя, которые прокурор в принципе может отменить), о разрешении рассмотренных им жалоб, о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования и пр. Кроме того, прокурор также вправе вносить в органы предварительного следствия и дознания требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования. На практике также нередки случаи внесения прокурором представлений об устранении нарушений закона. Применение требований и представлений в указанной сфере прокурорской деятельности имеет определенные проблемы.

Во-первых, исходя из редакции пункта 3 части 2 статьи 37 УПК, требование об устранении нарушений федерального законодательства может выноситься только на стадии предварительного расследования. Получается, что до возбуждения уголовного дела прокурор не вправе применять это полномочие. При этом пункт 1 указанной части возлагает на него обязанность надзирать за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Однако никаких средств реагирования, кроме отмены постановлений о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела, закон прокурору не представляет. Выходит, что на этапе так называемой доследственной проверки у прокурора отсутствуют возможности каким-либо образом повлиять на выявленные нарушения закона, если только заинтересованные лица не обратились к нему с жалобой в порядке статей 123, 124 УПК. Данный правовой пробел привел к двум видам действий прокуроров на практике.

Первый вариант – внесение требований до возбуждения уголовного дела в нарушение пункта 3 части 2 статьи 37 УПК. К сожалению, эта практика была поддержана Генеральной прокуратурой РФ. Так, приказом Генпрокуратуры РФ от 28.12.2016 г. прокурорам предписано «пресекать необоснованное проведение процессуальных проверок по сообщениям, не содержащим признаков преступления, используя полномочия, предоставленные пунктом 3 части 2 статьи 37 УПК РФ» ^[2]. Можно, конечно, отметить несовершенство указанной нормы УПК. Действительно, почему бы не распространить право прокурора выносить требования на все досудебное производство? На данный момент на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится проект федерального закона, предполагающий такую возможность ^[3]. Однако до тех пор, показакон не принят, указанные действия прокуроров незаконны.

Второй вариант – внесение представлений об устранении нарушений закона, предусмотренных не УПК, а федеральным законом «О прокуратуре РФ» (далее – Закон о прокуратуре) ^[4]. Этот вариант, на первый взгляд, кажется более приемлемым, поскольку не вступает в прямое противоречие с нормами уголовно-процессуального закона. Анализ актов Генпрокуратуры РФ также приводит к выводу о том, что существуют ситуации, в которых прокуроры должны выносить именно представление, а не требование: при установлении неоднократных фактов игнорирования законных требований прокурора ^[2], при выявлении фактов передачи материалов по сообщениям о преступлениях по подследственности, в том числе территориальной, или в суд без достаточных на то оснований ^[5] и т. д.

Применяется представление и на стадии предварительного расследования. Как правило, это происходит в тех случаях, когда прокурор выявил нарушения по нескольким уголовным делам, однотипные нарушения носят систематический характер или к виновному в нарушении закона должностному лицу следует применить, по мнению прокурора, дисциплинарное взыскание. Статистика деятельности органов прокуратуры России показывает, что частота внесения прокурорами в органы предварительного расследования представлений и информаций в последние годы достаточно стабильна. В 2016 году их количество составило 85776 ^[6], в 2017 году – 85968 ^[7], а в 2018 году – 85790 ^[8].

В связи с этим возникает вопрос о правомерности использования в уголовно-процессуальной деятельности прокурора акта, не упомянутого в УПК. Представление об устранении нарушений закона предусмотрено Законом о прокуратуре и указано в числе актов прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (так называемого общего надзора). На практике именно статья 24 Закона ложится в обоснование соответствующих решений прокуроров. Между тем, статья 30 Закона, посвященная полномочиям прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания, о представлении не упоминает.

Поскольку все органы предварительного расследования являются одновременно и объектами общего надзора, крайне сложно разграничить полномочия прокурора в этих двух отраслях его надзорной деятельности, особенно если учесть «размытость» предмета надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, сформулированного в п. 1 ст. 21 ФЗ. Однако благодаря тому, что Следственный комитет Российской Федерации был включен в систему объектов общего надзора относительно недавно, Генеральному прокурору РФ пришлось издавать отдельный приказ о полномочиях прокурора в этой сфере. Если распространить его положения и на иные органы предварительного расследования, получается, что в рамках надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами предварительного расследования прокурор проверяет исполнение указанными органами бюджетного, трудового законодательства, законодательства о государственной службе, о противодействии коррупции, об оружии и т. д., но не уголовно-процессуального законодательства ^[9]. Следовательно, и представление прокурор может вносить только при выявлении нарушений закона в этих сферах. Само наименование Приказа указывает, что общий надзор и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования – разные отрасли прокурорского надзора.

Между тем, в науке высказана точка зрения, согласно которой общенадзорные полномочия прокурора вполне могут быть использованы в рамках надзора за уголовно-процессуальной деятельностью, если законы или акты Генпрокурора РФ прямо этого не запрещают ^[10]. С этой позицией сложно согласиться в силу того, что смысл выделения отраслейпрокурорского надзора как раз в том и состоит, чтобы разграничить полномочия прокурора. В противном случае отраслевой подход был бы не нужен, а все направления прокурорско-надзорной деятельности становились бы частью общего надзора. Но это не так. По нашему мнению, надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является одной из нескольких отраслей прокурорского надзора и соотносится с другими отраслями как общее и частное, то есть его правила должны применяться только в тех случаях, когда речь не идет о других отраслях надзора. Таким образом, по нашему мнению, на данный момент широкое распространение практикивнесения в органы предварительного расследования представлений об устранении нарушений уголовно-процессуального закона не имеет легального обоснования. Прокурор является должностным лицом государственного органа. Следовательно, он вправе использовать только те полномочия, которые ему прямо предоставлены законом. В сфере уголовного судопроизводства таким законом является Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Конституционный Суд РФ, согласившись с указанным в ст. 7 УПК правилом оприоритете УПК перед другими федеральными законами, указывал, что это вызвано высоким уровнем кодификации уголовного права и ограничено только предметом правового регулирования УПК, а это – досудебное и судебное производство по уголовному делу. При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «…другими федеральными законами, как относящимися к иным отраслям законодательства, не должно – исходя из закрепленного в уголовно-процессуальном праве принципа законности при производстве по уголовному делу и очерченного в самом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации предмета регулирования – осуществляться регулирование именно уголовно-процессуальных по своей правовой природе отношений» ^[11].

Таким образом, положения главы 1 раздела III Закона о прокуратуре не должны применяться при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, тем более что в указанном разделе имеется глава 3, которая непосредственно посвящена указанной отрасли надзора. Положения этой главы не содержат норм, дающих возможность применять правила общего надзора. Зато имеется прямое указание на то, что полномочия прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством (п. 1 статьи 30 Закона). Для сравнения: глава 2 раздела III Закона, посвященная прокурорскому надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предусматривает, что при осуществлении этого вида деятельности прокурор пользуется полномочиями, указанными в статье 22 Закона, а последняя устанавливает общенадзорные полномочия. Таким образом, если бы законодатель подразумевал возможность применения этих полномочий при осуществлении прокурором надзора в уголовно-процессуальной сфере, об этом было бы сказано в статье 30 (по аналогии с положениями статьи 27). Но этого не сделано. Следовательно, при осуществлении этого направления надзорной деятельности прокурор не может руководствоваться нормами главы 1, регулирующей общий надзор.

К аналогичному мнению приходят и другие авторы, правда, используя несколько иную аргументацию. Так, рассуждая о критериях выделения отраслей прокурорского надзора и их соотношении, О.В. Воронин справедливо утверждает, что каждая отрасль абсолютно самостоятельна и имеет собственные предмет, пределы и правовые средства, которые должны исчерпывающе устанавливаться законом ^[12]. А.Ю. Винокуров называет внесение представлений в органы предварительного расследования «мнимым полномочием» прокурора, поскольку оно не основано на законе, а сложившийся подход по поводу якобы универсальности средств прокурорского реагирования автор считает ненаучным и основанным на домыслах ^[13]. Отрицают возможность вынесения представлений в досудебном производстве и другие авторы ^[14].

Однако представление об устранении нарушений закона имеет некоторые преимущества по сравнению с требованием, указанным в УПК. Так, целями внесения требования не могут быть устранение причин и условий, способствующих правонарушению, привлечение виновного в нарушении должностного лица к ответственности (например, дисциплинарной), устранение группы нарушений процессуального закона, выявленных прокурором по различным делам, которые находятся в производстве одного органа предварительного следствия или дознания. Требование выносится по конкретному уголовному делу и может содержать лишь указание на необходимость устранения нарушений закона соответствующими должностными лицами. Иные правила не установлены уголовно-процессуальным законом. Между тем, на практике систематически возникает объективная необходимость поставить перед органами предварительного расследования указанные выше вопросы. Поэтому, говоря о целесообразности и даже необходимости внесения в ряде случаев представлений в органы предварительного расследования, нужно предусмотреть соответствующие правила в УПК. По этому поводу была высказана идея о том, что наряду с требованием, должно существовать и представление. То есть практике необходимы оба этих акта, поскольку требование всегда сугубо индивидуально, а представление носит обобщающий и комплексный характер. А.В. Спирин в обоснование этой позиции приводит следующий аргумент: осуществляя надзор за исполнением законов органами ОРД, прокурор тоже наделен правом вносить и представление, и требование ^[15]. Однако, как мы полагаем, право прокурора вносить требования в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, можно отнести, по терминологии А.Ю. Винокурова, к мнимым полномочиям. Связано это с тем, что оно предусмотрено только в приказе Генерального прокурора РФ ^[16] и не содержится ни в Законе о прокуратуре, ни в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» ^[17]. Поэтому данный аргумент вряд ли можно использовать.

По нашему мнению, предусмотренное на данный момент в УПК полномочие прокурора требовать устранения нарушений федерального законодательства вполне может быть реализовано и в форме представления, если это будет закреплено в УПК. Представление, применяемое в других направлениях надзорной деятельности прокуроров, – достаточно универсальное средство реагирования, которое может применяться как в комплексном ключе, на что указывалось ранее, так и для устранения единичных нарушений. Существование в уголовно-процессуальной сфере и требования, и представления только необоснованно усложняет деятельность как прокурора, так и органов предварительного расследования. На данный момент незаконная, но имеющаяся в объективной реальности практика внесения представлений связана, как нам кажется, исключительно с тем, что предусмотренное УПК требование является более узким, чем представление, по целям и содержанию актом, оно неуниверсально и не способно обеспечить эффективность прокурорского надзора. Отсюда и стремление практиков прибегать к незаконному в данном случае, но необходимому представлению. Если же в УПК будет предусмотрено право прокурора вносить представление, в требовании об устранении нарушений закона просто отпадет необходимость.

Однако легализация в досудебном производстве прокурорского представления связана с проблемой определения сроков реагирования на него. Действующий закон о прокуратуре предусматривает, что представление подлежит незамедлительному рассмотрению, а в течение месяца должны быть приняты меры по устранению тех нарушений закона, на которые указал прокурор. В досудебном производстве такой срок был бы абсолютно неприемлем, поскольку он равен сроку дознания и максимально возможному сроку проверки сообщений о преступлениях, больше срока дознания в сокращенной форме и составляет половину первоначального срока предварительного следствия. На данный момент статья 39 УПК предусматривает, что руководитель следственного органа обязан рассмотреть требование прокурора и письменные возражения следователя по ним в течение пяти суток. Установить аналогичный срок для реагирования на представление вряд ли возможно во всех случаях, поскольку оно может быть связано и с необходимостью проведения служебных проверок в отношении конкретных следователей или дознавателей, и с принятием иных организационных и процессуальных мер, связанных с устранением причин и условий, способствующих нарушению закона. Поэтому более уместен, на наш взгляд, дифференцированный подход. Следует установить различные сроки для устранения нарушений УПК по конкретному уголовному делу и для принятия иных мер, вытекающих из представления. Более того, возникает вопрос о том, насколько уместно существование в УПК норм, регулирующих не уголовно-процессуальные отношения, а связанные с ними (вытекающие из них) правоотношения иного характера? Думается, что нормы о прокурорском представлении должны содержаться и в УПК (в части уголовно-процессуальной деятельности), и в главе 3 раздела III Закона о прокуратуре (в полном объеме). Так, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ следует:

1. Изменить содержание пункта 3 части 2 статьи 37, указав в нем полномочие прокурора вносить представление о нарушении федерального законодательства, допущенных органами предварительного расследования в ходе досудебного производства.

2. Изменить редакцию части 4 статьи 39, предусмотрев в ней обязанность руководителя следственного органа рассмотреть представление прокурора и принять меры по устранению нарушений закона по конкретному уголовному делу или материалы проверки сообщения о преступлении в течение пяти суток. Вопрос о том, должны ли эти требования прокурора быть обязательными для следователя и руководителя следственного органа, не является предметом данной работы, неоднократно исследовался в науке и решается учеными по-разному. В зависимости от окончательного ответа на данный вопрос, который может дать только законодатель, должна быть изменена и часть 3 статьи 38.

3. Аналогичные правила требуется закрепить и в статьях 40.1, 40.2 и 41, регулирующих статус начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя.

Закон о прокуратуре следует дополнить статьей 30.1, которая должна устанавливать право прокурора вносить в органы предварительного следствия и дознания представление об устранении нарушений закона, допущенных в ходе досудебного производства, а также обязанность этих органов устранить данные нарушения по конкретному уголовному делу или материалу проверки сообщения о преступлении в течение пяти суток и обязанность принять иные соответствующие меры в течение месяца. Также в ней следует указать право прокурора ставить вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона, об устранении причин и условий, способствовавших их совершению.