Regulatory framework of state education policy in Russia: problems and prospects of development

Trofimov Konstantin Viktorovich Senior Educator, the department of Education Development Management, Omsk State Pedagogical University 644050, Russia, Omskaya oblast', g. Omsk, ul. Prospekt Mira, 32, aud. 210 ya.trofimov-k@yandex.ru Other publications by this author

Введение.

Целью данной статьи выступает комплексный анализ нормативно-правовой базы государственной  образовательной политики в России. Данная цель обусловлена содержанием, которое мы вкладываем в понятие «государственная образовательная политика России». Мы понимаем под данной категорией комплекс законодательных актов государства и их практическое претворение исполнительными органами власти в реальные управленческие решения и мероприятия в сфере образования с целью реализации потребностей личности, общества и государства. Как самостоятельное политическое  явление образовательная политика осуществляет социальную миссию государства,  в образовательной сфере ограничивая деятельность  институтов  рамками нормативно-правовых актов, как основных регуляторов общественных отношений. Процессы глобализации, побудившие Россию к международной интеграции в гуманитарной сфере жизни общества, обусловили поиск новых подходов к пониманию образования как общественного и личностного блага, к реализации государством прав граждан  на образование, и к институциализации этого права. Вступление России в Болонский процесс, и подписание в связи с этим нашей страной Болонской декларации, определили вектор развития  института отечественного образования обусловленный интеграционными процессами в Европе. В связи с этим, дальнейшая модернизация  образовательной сферы  сопровождалась системным реформированием  нормативно – правовой  базы образования с учётом современных мировых стандартов. И как следствие механизмами  образовательной политики России в контексте Болонского процесса  выступает пакет норм, принятых на различных уровнях власти и определивший ход реформирования российского образования^[1].

Характеристика нормативно-правовых и нормативно-политических актов. 

Государство, реагируя на внешние вызовы, конкретизирует положения Конституции РФ в сфере образования, образует следующий уровень  иерархии законодательства РФ в сфере образования – федеральные законы. Центральное положение в системе нормативных актов реализующих права акторов образовательного процесса занимает ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации». Закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее закон) конкретизирует положения Конституции РФ в сфере образования в соответствии с принципами гуманизма и расширения прав человека на образование. Реализуя тенденцию РФ к гармонизации системы высшего образования России с европейскими стандартами, закон окончательно закрепил переход российской образовательной системы на двухуровневое высшее образование. Это привело не только к изменению конфигурации образовательной политики России, но и наполнило её новыми смыслами. Кроме того, одной из ключевых категорий закона является «образовательная услуга», что отражает рыночный характер отношений в сфере образования. Исходя из подобного понимания образования как рыночной категории, государство частично слагает с себя миссию обеспечения прав личности на образование. Так в законе отсутствуют  гарантий бесплатности общего и среднего профессионального образования как базового принципа, закрепленного в статье 43 Конституции РФ.  Вместе с тем, нормативно-правовая база государственной политики, определяющая государственное целеполагание в определённой сфере жизни общества, наряду с нормативно-правовыми актами содержит нормы, которые носят концептуальный характер и существуют в виде политико-правовых документов (стратегий, доктрин, программ и т.д.).     Нормативно-политические акты  - это менее формализованные документы, но потенциально более мощные, эффективность действия которых основана на косвенных механизмах принуждения и мотивации и на понятии сакральности власти^[2]. Так, политическая и правовая концептуализация национальных интересов России в сфере образования наиболее ярко проявляется в Национальной доктрине образования в Российской Федерации на период до 2025 г.     Национальная доктрина образования в Российской Федерации – это государственный документ, выступающий идеологической основой образовательной политики России, и устанавливает приоритет образования в государственной политике и основные направления его развития. В документе особо отмечается положение о том, что «доктрина определяет направления совершенствования законодательства в области образования и является основой для разработки программ его развития»^[3].  Образование в этом документе рассматривается как фактор национальной безопасности страны, в качестве основы её научно-промышленного потенциала, способствующего сохранению статуса России как ведущего геополитического субъекта.   «Вместе с тем, доктрина не заняла предназначенного ей места в государственной образовательной политике.  Причина в том, что правовой статус этого уникального документа не отвечает его политико-правовому смыслу и назначению. Статус доктрины необоснованно занижен, поскольку она утверждена подзаконным актом – Постановлением Правительства Российской Федерации. А ведь Национальная доктрина должна иметь статус законодательного акта, что обеспечило бы решение многих злободневных вопросов, в том числе тех, которые связаны с чрезмерной и не всегда продуманной практикой внесения поправок в действующее образовательное законодательство,  с чем мы и столкнулись в последнее время» ^[4].    Надо отметить и факт  противоречия некоторых положений доктрины положениям Конституции РФ. Так,  в разделе доктрины «Доступность образования» сказано следующее: «бесплатное высшее и среднее профессиональное образование на  конкурсной основе». Вместе с тем, в ст.43 п.2 Конституции РФ отмечено: «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях». Таким образом, образовательная политика государства изначально предполагала противоречие с Конституцией РФ в части доступности образования. Затем, законодателем это положение было последовательно закреплено в законе «Об образовании в РФ».

 В 2008 году Правительство РФ утверждает своим распоряжением «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года» ^[5] (далее  концепция). Разработчики концепции предполагают осуществить переход от системы массового образования, характерной для индустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной, социально ориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех. На  втором этапе инновационного развития (2013 - 2020 годы) авторами концепции  предусмотрен рывок в повышении глобальной конкурентоспособности экономики на основе улучшения качества человеческого потенциала и социальной среды. Именно термин «рывок» демонстрирует приверженность разработчиков концепции к сценарию мобилизационного  типа развития общества. Как известно, мобилизационному типу развития общества соответствует утопический тип социального целеполагания, задающий не реальные, изначально не достижимые цели – идеалы. Стратегическая цель государственной политики в области образования определена в концепции как  повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. О.Н. Смолин критично подошёл к оценке концепции. Он выразил сомнение в адекватной оценке правительства благополучной социально-экономической ситуации в стране на базе,  которой чиновники ставят совершенно утопические, а, следовательно, заведомо недостижимые цели. Более того,  Олег Николаевич утверждает, что образовательная политика, проводимая правительством «отрезвляет педагогов, поверивших в недавние обещания защитить бюджетников»^[6].  Представляется, что в концепции присутствуют как позитивные, так и негативные положения. Например, в качестве позитивных мер нельзя не признать такие как: «развитие и поддержка программ академического обмена и стажировки российских студентов и преподавателей за рубежом и иностранных - в России, поддержка привлечения ученых мирового уровня для преподавательской деятельности в России» и т.д. С другой стороны серьёзным минусом концепции, не позволяющим относится к ней как к программному государственному документу, выступает отсутствие реальных механизмов институциализации. Так, заявление разработчиков о том, что «рост расходов на науку будет осуществляться преимущественно за счёт бизнеса» - представляется голословным. Потому, что из содержания документа не видно за счет, каких государственных механизмов бизнес будет мотивирован к этой социально-ответственной, а значит не прибыльной (в монетаристском формате)  деятельности. Не  имеет данное пожелание  и организационного воплощения, а значит, просто ни к чему не обязывает адресата.

     Свое продолжение основные положения Концепции получили в «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» (далее Стратегия)^[7]. Цель  Стратегии амбициозна и заключается в переводе к 2020 году экономики России на инновационный путь развития, причем этот ориентир характеризуется не только качественными, но и количественными показателями, в числе которых: увеличение количества российских вузов, входящих в число 200 ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов, до четырех к 2020 году.  Авторы Стратегии предполагают, что достижение  данных результатов будет осуществляться за счёт развития кадрового потенциала в сфере науки, образования, технологий и инноваций. В качестве приоритета в сфере образования Стратегией  предусмотрено   реструктуризация сектора высшего образования, ориентированная на развитие сегмента исследований и разработок в университетах. Обстоятельный анализ Стратегии осуществил А.И Подберёзкин, директор Центра военно-политических проблем, профессор МГИМО. Он отметил, в частности, что повторяется прежняя ошибка, когда, по сути, политическую стратегию готовят узкие эксперты одного ведомства – финансово-экономического.  Главным просчётом авторов документа, А.И. Подберезкин считает, что в Стратегии не определены наши национальные интересы и в соответствии с этими интересами, не сформулированы адекватные национальные цели ^[8]. В качестве примера определения национальных ценностей автор приводит  заключительный  документ  Лиссабонского саммита «Модернизировать Европейскую социальную модель через инвестиции в человеческий капитал и строительство активного социального государства».  «Граждане – это главный ресурс Европы, и именно на этом должна быть сконцентрирована вся политика Евросоюза»^[9].  Подводя итог, автор резюмирует, что неопределенность приоритетов и целей, противоречивая стратегия их достижения, отказ от перераспределения ресурсов в пользу человеческого капитала – все эти ошибки «Стратегии – 2020» привели к ее провалу. Представляется, что подобное целеполагание, предполагающее ультралиберальную модель отношений общество-государство, основанную на рыночном принципе «государство – ночной сторож», не является имманентным для России. Эта цель противоречит самой сути российской ментальности, основанной на идее соборности и ценностях коллективизма. Тому немало исторических примеров – неоднозначность итогов реформы П.А. Столыпина, по разрушению  общинного уклада; ликвидация совхозов в 90 – х. годах XX века, которая   способствовала исчезновению с карты России тысяч деревень и сёл; рыночные реформы Е.Т. Гайдара того же периода проходившие под лозунгами «рынок все отрегулирует», приведшие к значительной потере национального богатства, приватизированного на залоговых аукционах и как следствие к обнищанию основной массы российских граждан. Что касается непосредственно предмета нашего исследования, рассмотрим меры, которые разработчики предлагают принять  для решения проблем в сфере образования, которые, сформулированы достаточно объективно.  Например,  адекватно  сформулирована проблема, связанная со структурой профессионального образования в России.    За последние 10-15 лет  структура  профессионального образования подверглась значительной институциональной деформации и оказалась смещена в сторону высшего образования. Вследствие этого образовался   «навес людей с дипломом о высшем образовании». Как следствие реализации непродуманной образовательной политики, возникла и углубляется диспропорция на рынке труда. Квалифицированные рабочие стали дефицитом. В стратегии предлагается ряд мер, которые, помогут скорректировать образовательную политику. Оптимизировать структуры профессионального образования, что  снизит потребность экономики в импорте рабочей силы и благоприятно скажется на структуре рынка труда и социальном климате ^[10].  Однако разработчики  упускают негативные тенденции, сложившиеся в социально-экономической и политической сфере России начала третьего тысячелетия. Например, нельзя не отметить  диспропорцию, связанную с превалированием в Российской экономике финансовой сферы над сферой производства и как следствие разрастание института банка и угасание института промышленности, что и формирует определённую моду в обществе исключительно на высшее образование,  в сфере подготовки финансово-экономических и юридических специальностей. В связи с этим в российской  обществе профессии банкира и юриста стали самыми престижными и соответственно не сформирован запрос на специалистов в сфере реального производства.

 Оценка образовательной политики России зарубежными и отечественными  авторами.

Надо отметить большую ценность для нашего исследования работ зарубежных авторов, в которых анализируются сильные и слабые стороны образовательной политики России, в связи с её переходом в институциональную среду Болонского процесса.  Оценивая итоги российской образовательной политики, В.Гатов, научный сотрудник Университета Калифорнии  утверждает, что  устаревший организм советской школы воспринял перемены как очередной «провальный эксперимент» и только к середине 2000-х стал убеждаться в необходимости его адаптации. Вместе с тем, «реформы образования всегда идут со скрипом и большими издержками во всех странах и не отличаются – ни масштабом, ни поведением учёных, ни упёртостью педагогов»^[11].   Противоположного мнения о российской образовательной политике придерживаются С.Керр (США), Дж. Эллиот, Дж. Туджа (Великобритания).  Так, С.Керр, комментируя российскую образовательную политику, отмечает её несостоятельность.  В качестве причины исследователь выделяет неспособность на местном уровне адаптировать западные образовательные программы, способные вывести Россию на путь социально-экономического и политического развития ^[12]. Дж. Эллиот, Дж. Туджа объясняли данный феномен некомпетентностью российских педагогов в части декомпозиции инновационных идей в образовательную практику, оперируя устаревшими методиками^[13].Отечественные и западные авторы (А. Жоэль, Д. Робен, Ж. Прохоров и др.) пришли к единому мнению о том, что, несмотря на принятие в целом прогрессивного для России образовательного законодательства сам институт образования деградировал ^[14]. По утверждению С.Вебера  развал российской системы образования происходит в частности, потому что образовательная политика задаёт ей утопические, излишне амбициозные цели. Сам же институт образования оказался не адаптирован к новой образовательной политике ^[15].        Однако китайские специалисты убеждены, что российская образовательная политика характеризуется непоследовательностью  вследствие борьбы элит, отражающих различные группы интересов ^[16]. Главным просчётом российской образовательной политики, по мнению китайских исследователей, является полное отрицание  советского опыта. Несмотря на отмеченные просчеты, китайские авторы отмечают, что в XXI веке российская образовательная политика характеризуется более активным присутствием в ней государства, что позитивно сказывается на её содержании (патриотическое и нравственное воспитание) ^[17]. Положительным моментом Б.Эклоф считает, что, несмотря на недофинансирование и непоследовательную образовательную политику российские педагоги стремятся к занятию инновационной деятельностью. Однако курс на излишнюю децентрализацию, усиленную экономическим расслоением общества привело к тому, что институт образования лишь способствует социальному неравенству ^[18]. Итак, зарубежные авторы, характеризуя российскую образовательную политику  постсоветского периода,  отмечают следующее. Не способность  национальной институциональной среды адаптироваться к новым  цивилизационным вызовам;  серьёзное недофинансирование образовательной  отрасли и  её децентрализация;    дифференциация образовательных организаций на элитные и массовые и как негативный эффект – резкое социальное расслоение.

Вместе с тем отечественные правоведы, отмечают и определённые достижения в сфере правового регулирования  сферы образования.  «Положительным результатом стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования» ^[19]. Однако, практика перманентного внесения не всегда согласованных между собой поправок, по мнению исследователя, привела к «неустойчивости норм федерального законодательства, возникновению правовых коллизий, несоответствию системы подзаконных и локальных актов образовательных учреждений законодательным положениям»^[19]. В связи с этим,  актуальной задачей государственных институтов в современных политико-правовых и социально-экономических условиях, по      мнению авторов, является полноценное совершенствование действующего законодательства в сфере образования «обеспечивающего гармоничное сочетание в нем публичных и частных начал». Исследователи  единодушно признают,   что  для решения поставленных задач необходимо применять  системный подход. Это позволит  «сформировать на его основе адекватный механизм правового регулирования образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере»^[19].

Выводы.

Итак, осуществив анализ нормативно-правовой базы российской образовательной политики, мы пришли к следующим выводам. Государство, реализуя образовательную политику, декларирует в нормативных документах своё стремление согласовать её с мировыми (европейскими) стандартами и ценностями и реализовать конституционное право граждан на доступное качественное образование. Государственная образовательная политика, находится в состоянии перманентной трансформации. На государственном уровне принимается значительное количество нормативно-правовых и нормативно-политических актов, регулирующих отношения в сфере образования и определяющих образовательную политику. Наряду с тем, что во многих принимаемых государственных актах авторы  адекватно формулируют проблемы стоящие перед образовательной сферой, не всегда эти нормативно-политические акты принимаются в соответствии с принципами последовательности и обстоятельного анализа итогов реализации требований, заложенных в предыдущих документах. Ещё одной  характеристикой нормативно-правовой основы образовательной политики выступает не согласованность принятых документов. Отсутствует практика публичного подведения итогов реализации принятых ранее политико-правовых актов. В результате невозможно зафиксировать отправную точку для дальнейшего развития отношений в сфере образования. Поэтому «многие документы дублируют друг друга, являются по сути декларативными, не обладающими конкретными механизмами» ^{[2, с.51]} декомпозиции проблем и распределения функций по реализации образовательной политики между конкретными институтами. К тому же отсутствие санкций за неисполнение способствует разложению института ответственности в системе государственного управления РФ. Вместе с тем, сегодня усиливается разрыв между конституционными гарантиями граждан в области образования и уровнем доступности образовательных услуг, что способствует усилению социального неравенства в возможности получения доступного образования. Это задаёт определённую перспективу для модернизации законодательной базы государственной образовательной политики. В аспекте содержания образования более адекватным методологическим подходом в формировании ФГОС представляется интегративный, основанный на приоритете  гармонизации  традиционных российских ценностей, сформулированных в терминологии отечественной педагогики с ценностями общеевропейской культуры, сформулированных в терминологии Болонского процесса. В конечном счёте, именно от образовательной политики, её законодательной базы во многом зависит становление зрелой демократии, обеспечение социального покоя, устойчивого экономического развития и инвестиционной привлекательности страны.