Инструментарий управления всемирным культурным наследием: Heritage Impact Assessment. Особенности и перспективы использования в России

Марушина Наталья Владимировна ORCID: 0000-0001-9923-6918 старший научный сотрудник, Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия имени Д. С. Лихачева; ведущий научный сотрудник отдела градостроительных исследований, ООО "НИиПИ Спецреставрация" 191023, Россия, г. Санкт-Петебург, пер. Банковский, 3, оф. 3 Marushina Natalia Vladimirovna Senior Research Associate, Likhachev Russian Research Institute for Cultural and Natural Heritage; Leading Research Associate of the Urban Research Department, Scientific Research & Project Institute "Spetsrestavratsia" 191023, Russia, St. Peteburg, Bank lane, 3, of. 3 rvm_0307@mail.ru

Введение

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принятая в 1972 г. на 17-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО (далее – Конвенция, Конвенция об охране всемирного наследия) ^[1], стала поворотной точкой в формировании транснациональной системы охраны наследия. Она оказалась тем документом, который впервые в международном поле объединил требования к охране памятников культуры и природы ^[2]. На протяжении последних 50 лет утвержденные Конвенцией подходы к охране наследия постоянно эволюционируют, дополняясь новыми механизмами и инструментами, но не меняя при этом общую ориентацию на комплексное понимание окружающей человека среды, в которой культурные и природные элементы одинаково значимы.

Инструментарий охраны всемирного наследия начал формироваться и развиваться сразу после принятия Конвенции. Уже на первой сессии Комитета всемирного наследия (Париж, Штаб-квартира ЮНЕСКО, 1977) был определен формат для подготовки номинационной документации по объектам, которые предлагаются для включения в Список ЮНЕСКО, а также закреплены критерии отбора самих объектов, сформулированные на экспертном заседании в 1976 г. ^{[3, 4]}. При этом следует отметить, что единственным основанием для включения в этот международный перечень памятников является наличие у объекта выдающейся универсальной ценности (далее также – ВУЦ), а предложенные Комитетом всемирного наследия критерии представляют собой определенную матрицу, которая позволяет «расшифровать» содержание ВУЦ применительно к конкретному объекту. И поскольку ВУЦ как совокупность ценных свойств и характеристик объекта является центральным элементом в системе всемирного наследия, то ее сохранение неизбежно находится в фокусе всех процедур и процессов, предусмотренных Конвенцией и Руководством по ее выполнению ^[5].

Одним из инструментов, направленных на поддержание ВУЦ охраняемых ЮНЕСКО объектов, сегодня является оценка воздействия на наследие (Heritage Impact Assessment, в связи с отсутствием устоявшейся русскоязычной аббревиатуры в настоящей статье для обозначения оценки воздействия на наследие будет использоваться употребляемое в международной литературе сокращение HIA). С 2011-2012 гг. в отношении культурного и природного наследия применялись самостоятельные методические рекомендации по осуществлению оценок воздействия. Однако на протяжении последних нескольких лет Международным исследовательским центром по сохранению и реставрации культурных ценностей (ИККРОМ), Международным советом по охране памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС), Международным союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП) и Центром всемирного наследия (ЦВН) велась подготовка комплексной методики, которая охватывала бы все разнообразие общего наследия человечества. Разработка нового руководства осуществлялась с участием широкого круга экспертов по всему миру, в том числе и с привлечением российских специалистов. Опубликование этого документа было анонсировано на web-сайте ИККРОМ и планировалось на конец 2021 г., однако окончательная редакция была представлена лишь в июле 2022 года ^[6].

Более десяти лет практики проведения HIA позволили специалистам проанализировать самые частые и наиболее существенные угрозы, которым подвергается всемирное наследие ^[7-8]. Осмысление накопленного опыта в свою очередь стало основанием для размышления об эффективности этого инструмента и об общих проблемах, связанных с его применением ^[9-19].

С 2011 г. в России, как и в других странах мира, число выполненных HIA постепенно увеличивается. В этот процесс вовлекаются различные специалисты: и если на ранних этапах HIA проводились в основном теми, кто непосредственно связан с управлением объектами всемирного наследия, то в последние годы в связи с ростом запроса на проведение HIA (в том числе со стороны Министерства культуры) в эту работу вовлекается достаточно широкий круг исследователей.

Вместе с тем полноценное применение такого инструмента, как HIA, требует введения соответствующих норм в национальное законодательство. В августе 2018 г. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии утвержден национальный стандарт, определяющий порядок проведения HIA. Разработчиком стандарта выступило ФГУП «Центральные научно-реставрационные проектные мастерские» ^[20].

Кроме того, с начала 2010-х годов ведется подготовка законопроекта, регулирующего выполнение международных обязательств Российской Федерации как одной из сторон Конвенции об охране всемирного наследия (далее – Законопроект). Последняя редакция проекта соответствующих поправок в Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» содержит положения, регламентирующие осуществление HIA ^[21].

Несмотря на то, что за последние годы HIA получила в России достаточно широкое распространение, принципы ее проведения в нашей стране в действительности достаточно далеки от первоначальных идей, заложенных сторонниками выделения HIA в самостоятельный инструмент работы с наследием в целом и всемирным наследием в частности. В отечественной научной литературе до настоящего времени отсутствуют исследования и работы, посвященные обобщающему осмыслению целей и задач оценки воздействия в системе охраны культурного наследия.

Вместе с тем сам этот инструмент имеет особое значение для комплексного и сбалансированного управления городскими территориями вне зависимости от того, идет ли речь об историческом центре города как самостоятельном объекте всемирного наследия либо о памятниках и ансамблях, расположенных в городской среде и охраняемых в соответствии с Конвенцией.

Упомянутыми выше обстоятельствами обусловлено обращение к этой теме в рамках данной публикации.

Методы

Настоящее исследование направлено, с одной стороны, на проработку понятийного аппарата научной системы охраны наследия в связи с такой категорией, как всемирное наследие. С другой стороны, оно ставит целью оценку эффективности HIA как инструмента сохранения ВУЦ объектов всемирного наследия в национальном контексте. Исходя из этого, статья включает небольшой экскурс в историю появления HIA и описание ее основных задач, а также сосредоточивается на рассмотрении особенностей, проблем и перспектив осуществления HIA в Российской Федерации применительно к объектам всемирного культурного наследия.

Учитывая поставленные цели, в ходе исследования использовались методы контент-анализа и систематизации в отношении научных публикаций, посвященных вопросам оценки воздействия на различные аспекты окружающей человека среды, а также нормативных и методических документов, подготовленных ЮНЕСКО и ее консультативными органами. Сопоставление положений этих документов и анализ практики осуществления HIA стал основанием для выводов об особенностях использования данного инструмента охраны всемирного наследия в России, а также о его актуальности для управления изменениями, происходящими в городской среде.

Основная часть

Появление HIA в качестве самостоятельного инструмента

Оценка воздействия как одно из проявлений осознанного взаимодействия человека со средой обитания появилась в рамках движения в защиту окружающей среды еще в 60-х гг. XX столетия. И, таким образом, первой в линейке инструментов под общим названием «оценка воздействия» стала именно оценка воздействия на окружающую среду (Environment Impact Assessment, далее – ОВОС). Успешность применения ОВОС в контексте дискуссии об устойчивом развитии ^{[12, 22]} привела к тому, что в настоящее время спектр инструментов, берущих от нее свое начало, существенно расширился и включает также появившуюся в 1980-е гг. оценку воздействия на общество (Social Impact Assessment), введенную в 1990-е гг. стратегическую оценку воздействия на окружающую среду (Strategic Environmental Assessment, далее – СЭО), уже упоминавшуюся HIA и, начиная со второй половины 2010-х гг., расширенный формат ОВОС под названием «оценка воздействия на окружающую среду и общество» (Environmental and Social Impact Assessment) ^{[12, 16]}.

Каждый из этих инструментов изначально был направлен на изучение потенциального влияния предлагаемых изменений на определенную область человеческой жизни и различные составляющие окружающей человека среды. Кроме того, отличие инструментов определяется не только самим объектом оценки, но и характером угрозы. Так, СЭО применяется для оценки общей политики, системы планирования и долгосрочных сценариев и представляет собой работу с потенциальной угрозой, в то время как ОВОС и HIA используются в отношении конкретных проектов и предложений о развитии и направлена на предотвращение или минимизацию уже установленной угрозы (в случае с HIA речь идет о проектах, которые способны негативно повлиять на ресурсы, имеющие культурное значение) ^[6].

Таким образом, оценка воздействия в широком смысле представляет собой инструмент определения степени или масштаба влияния, вызванного различными процессами и проектами на среду обитания человека и отдельные ее составляющие.

HIA долгое время использовалась в качестве составной части ОВОС, когда в контексте влияния на окружающую среду во внимание принималось лишь воздействие на отдельные свойства и элементы охраняемых памятников. Постепенно пришло понимание того, что ценность объектов наследия многомерна и не ограничивается физическими характеристиками или визуальными связями ^[23]: она включает материальные и нематериальные составляющие, может рассматриваться на разных уровнях (от международного до местного) и учитывать самые разные аспекты (культурный, исторический, социальный, экономический и т. п.). В этот период одним из главных подходов в области управления наследием стал именно ценностный подход, делавший акцент на том значении, которое приписывается наследию человеком и обществом ^[24-26].

Постепенно трансформировалась не только идеологическая, но и процедурная сторона охраны наследия, готовившая основу для осуществления HIA. В 1992 г. в Руководстве по выполнению Конвенции в дополнение к требованию информировать Секретариат ЮНЕСКО о значительном повреждении объекта, включенного в Список всемирного наследия, появилось предложение уведомлять Комитет всемирного наследия о намерениях разрешить на территории, охраняемой в соответствии с Конвенцией, проведение масштабных реставрационных или новых строительных работ, которые могут привести к изменению ценности объекта (Руководство по выполнению Конвенции, 1992, § 47; Руководство по выполнению Конвенции, 2019, § 172) ^[5].

2005 г. стал во многом поворотным для введения HIA в качестве одного из инструментов системы всемирного наследия. Во-первых, существенно изменилось содержание Руководства по выполнению Конвенции: среди прочего положение или заявление о ценности объекта, которое в российской практике чаще всего называют формулировкой выдающейся универсальной ценности, впервые получило статус документа, утверждаемого Комитетом всемирного наследия. С этого времени формулировка ВУЦ стала основополагающим для любого объекта всемирного наследия источником информации о его выдающейся универсальной ценности. Во-вторых, признание значения, которое имеет окружение памятника (в данном случае понимаемого достаточно широко), было закреплено в принятой ИКОМОС Сианьской декларации. Эта декларация развивала идеи множества других документов, начиная от Венецианской хартии 1964 г. (Charte internationale sur la conservation et la restauration des monuments et des sites) и заканчивая Венским меморандумом 2005 г. (Vienna Memorandum on «World Heritage and Contemporary Architecture – Managing the Historic Urban Landscape»). Однако именно в Сианьской декларации появилось однозначное указание на необходимость осуществления HIA «для любого строительного проекта, затрагивающего значимость сооружений, достопримечательных мест, зон наследия и их окружения» ^[27].

Необходимость рассмотрения Комитетом всемирного наследия проектов застройки в границах буферной зоны также с 2005 г. получила дополнительное закрепление в Руководстве по выполнению Конвенции: «любые изменения буферной зоны после включения объекта в Список всемирного наследия должны быть одобрены Комитетом всемирного наследия» (Руководство по выполнению Конвенции, 2005, § 107) ^[5]. Эта фраза всегда понималась, как указание на обязательность согласования с Комитетом всемирного наследия любого изменения границ буферной зоны, однако, по мнению ИКОМОС, упомянутое положение свидетельствует «о четком и ясном признании того, что застройка в границах буферной зоны подлежит утверждению Комитетом всемирного наследия» ^[28].

В 2011 г. ИКОМОС выпустил Руководство по осуществлению оценок воздействия на наследие, которое представляло собой изложение подходов к оценке потенциального влияния на ВУЦ объектов всемирного культурного наследия ^[18]. Одновременно в Руководстве по выполнению Конвенции положения, касающиеся управления объектами, дополнились указанием на необходимость проведения оценок воздействия (ОВОС и HIA), которые назывались элементами эффективной системы управления ^[29].

В 2015 г. решением 39 СОМ 7 Комитет всемирного наследия напомнил государствам-сторонам Конвенции о рекомендации интегрировать ОВОС и HIA в национальное законодательство и механизмы планирования. Наконец, в 2019 г. в Руководство по выполнению Конвенции был введен новый параграф 118bis, значительно расширивший территориальный охват исследований в рамках HIA: с этого момента во внимание должны приниматься не только сам объект и его буферная зона, охраняемые в соответствии с Конвенцией, но и более широкое окружение, т. е. территория, которая в силу топографических, природных, пространственных, визуальных, экономических, культурных и социальных особенностей каким-либо образом соотносится с объектом ^[5-6],[30].

Безусловно, упомянутые выше документы и сформулированные в них положения не исчерпывают всего многообразия идей и источников, послуживших методической основой HIA, однако они маркируют некоторые ключевые моменты, которые во многом определяют сегодняшнее отношение к HIA и принципы ее проведения.

Основные принципы проведения HIA

Оценку воздействия часто называют инструментом планирования, управления изменениями ^{[14, 15, 19]}, принятия решений, разрешения конфликтов и достижения общественного согласия ^[12]. Это обусловлено теми задачами, которые она позволяет решать. Одновременно эти характеристики указывают на базовые принципы осуществления HIA, благодаря которым она значительно отличается от любых других экспертных заключений, а также историко-культурных, историко-градостроительных и пр. исследований.

Одним из таких принципов является социальная ориентированность. В основе этого лежит мысль о том, что «культурное наследие создавалось людьми и для людей» ^[31]. И поскольку в такой системе координат человек по-прежнему является мерой всех вещей, ценность наследия как частный случай ценности объектов окружающего мира оказывается не их собственной характеристикой, а отражением того значения, которое приписывает наследию человек и общество ^[32]. Это предполагает проведение в ходе HIA консультаций с самыми разными сторонами – как непосредственно вовлеченными в процесс управления объектом и принятие решений, так и заинтересованными в сохранении и развитии территории, связанной с объектом наследия.

Учитывая, что далеко не все аспекты потенциального влияния легко поддаются измерению, изначальная договоренность всех участников процедуры оценки о методах исследования и его исходных положениях может стать основой по-настоящему объективного анализа и позволит учесть «конкретные и часто противоречащие друг другу интересы различных вовлеченных сторон» ^[33]. Такой подход, кроме того, обеспечит доверие к выводам оценки воздействия и снизит часто вызываемую проектами развития напряженность в обществе.

Не менее важное значение имеет проактивный, т. е. упреждающий характер HIA, который напрямую связан с понятием «устойчивое развитие» и, таким образом, с отсутствием ущерба как наследию и его окружению, так и обществу в настоящем и будущем. Этим определяется задача специалистов по HIA – «найти приемлемый подход, который сохранит ценности наследия, удовлетворит как можно больше заинтересованных сторон и будет финансово жизнеспособным и осуществимым с точки зрения сохранения» ^[16]. В основе проактивного подхода, кроме того, лежит обязательность участия в проведении оценки тех, кто несет ответственность за принятие решений о реализации проектов и стратегий развития, затрагивающих наследие. Конечной целью HIA является обеспечение «лиц, принимающих решения, информацией о последствиях предлагаемой деятельности и содействие устойчивому развитию» ^[34]. Неслучайно идеальное представление об HIA базируется на предположении: «если мы предоставим лицам, принимающим решения, более качественную и обширную информацию, они неизбежно примут лучшие и более рациональные решения» ^[16].

Еще один принцип – полнота и объективность оценки – обеспечивается, прежде всего, междисциплинарным характером исследования ^{[18, 22, 23]}, когда HIA проводится не одним специалистом, а целой командой, в состав которой включаются не только эксперты в области всемирного наследия, но также те, кто способен оценить воздействие на специфические особенности ресурсов наследия конкретной территории (с учетом их возможного разнообразия), и те, кто обладает необходимой квалификацией для рассмотрения проектных решений и разработки альтернативных вариантов. Кроме того, на объективность и полноту HIA также работает вовлечение в процесс оценки различных заинтересованных сторон.

И, наконец, соблюдение трех первых принципов позволит обеспечить непредвзятость и независимость выводов HIA, что одновременно будет способствовать сохранению наследия, созданию условий для устойчивого развития и достижению общественного согласия, укрепляя значение наследия в жизни общества.

Особенности осуществления HIA в России

Особенности проведения HIA в России вызваны двумя основными причинами: во-первых, отсутствием в федеральном законодательстве положений, регламентирующих порядок выполнения международных обязательств по охране всемирного наследия, во-вторых, не всегда достаточной подготовкой специалистов, вовлекаемых в процесс осуществления HIA. Зачастую проблемы также создает неверная трактовка отдельных положений международных методических и нормативных документов, хотя обусловлено это, как правило, одной из упомянутых причин.

Если вернуться к перечисленным выше ключевым принципам проведения HIA, то ни один из них не реализуется в нашей стране в полной мере. По крайней мере, в том виде, в котором они сформулированы руководствами 2011 и 2022 гг.

Проактивный подход

В процедуре осуществления HIA большая роль отводится государству-стороне Конвенции и национальным органам охраны наследия: они определяют, необходимо ли проводить оценку воздействия в каждом конкретном случае, и формируют соответствующее техническое задание. И если в Руководстве ИКОМОС 2011 г. недостаточно четко прослеживалась связь между процессом проведения HIA и участием в нем органов власти, то новое руководство 2022 г. прямо говорит об осуществлении начальных (скрининг и определение объема работ) и завершающих этапов HIA (рассмотрение отчета, принятие решения о возможности реализации проекта, последующий мониторинг) именно государственными ведомствами и учреждениями. Указание на то, что подготовка технического задания для проведения HIA и согласование итогового отчета осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере охраны объектов культурного наследия, содержится также в ГОСТ Р 58203-2018 «Оценка воздействия на универсальную ценность объектов всемирного наследия» (далее – ГОСТ Р 58203-2018) ^[20].

Отведение такой роли в процедуре оценки органам власти, в частности, связано с тем, что в рамках системы охраны всемирного наследия именно государство-сторона Конвенции принимает на себя «обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия», расположенного на его территории (статья 4) ^[1]. С этой целью должны учреждаться службы управления всемирными наследием, располагающие необходимыми персоналом и средствами, и приниматься адекватные юридические, административные и финансовые меры (статья 5) ^[1]. В действующем законодательстве нашей страны до настоящего времени отсутствуют нормы, регулирующие выполнение упомянутых обязательств Российской Федерации, а также не установлены соответствующие полномочия конкретных органов государственной власти, что делает фактически невозможным их полноценное вовлечение в процесс HIA.

На практике в России только один орган государственной власти – Минкультуры России – участвует в деятельности, связанной с HIA. Однако и его роль ограничивается информированием о необходимости проведения оценки воздействия, подготовкой замечаний к отчету об HIA, которые касаются главным образом формальной, а не содержательной стороны работы, и направлением результатов исследования на рассмотрение в Национальный комитет ИКОМОС, а затем в ЦВН. На региональном уровне органы охраны наследия не имеют полномочий в отношении объектов всемирного наследия, как следствие, у них отсутствует возможность финансирования работ и исследований, связанных с управлением такими объектами. Все мероприятия реализуются в рамках деятельности по государственной охране, сохранению, популяризации объектов культурного наследия, предусмотренной федеральным законодательством. При этом далеко не всегда существует прямая связь между охраной памятников в национальном плане и реализацией требований Конвенции об охране всемирного наследия. Особые проблемы это создает для комплексных градостроительных и серийных объектов, а также для памятников, расположенных в городской среде (в частности, для таких объектов, как «Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников», «Храмы Псковской архитектурной школы», «Исторические памятники Великого Новгорода и окрестностей»). Связано это с тем, что принятие решений о реализации того или иного проекта происходит вне связи с международным культурным статусом территории, а соблюдение всех требований законодательства, действующих на момент выдачи согласования, далеко не всегда гарантирует отсутствие воздействия на выдающуюся универсальную ценность. Вследствие этого HIA из инструмента планирования превращается в инструмент оправдания уже принятых решений.

Особого внимания в связи с этим заслуживает процесс внесения изменений в нормативные правовые акты в области охраны наследия, которые вызваны необходимостью реализации какого-либо проекта, не соответствующего по своим параметрам установленным ограничениям. Изменение регулирования в связи с разработкой очередного локального проекта нового строительства способно поставить под сомнение как достаточность конкретных мер охраны наследия, так и саму систему охраны.

Вместе с тем одним из объектов оценки воздействия являются крупномасштабные проекты нового строительства, часть из которых может иметь важное значение для развития региона. Рассмотрение таких проектов в рамках СЭО еще на этапе планирования и до включения в программы социально-экономического развития или в градостроительную документацию позволит заблаговременно учесть все возможные негативные последствия реализации таких проектов, рассмотреть возможные альтернативные варианты и предложить адекватные меры смягчения воздействия на наследие.

Вовлечение местных сообществ

Вовлечение сообществ в обсуждение перспектив развития территории, имеющей историко-культурную ценность, главным образом реализуется путем проведения общественных обсуждений, публичных слушаний или в рамках работы советов по сохранению культурного наследия. В 2015 г. по итогам заседания Совета по культуре и искусству при Президенте Российской Федерации такие общественные советы было рекомендовано образовать уполномоченным органам исполнительной власти всех регионов ^[35]. Действие подобных советов, с одной стороны, безусловно, создает основу для информирования заинтересованной общественности, с другой стороны, совещательный характер таких советов делает факультативным учет их мнения при принятии окончательных решений, а принцип участия местных сообществ реализуется формально. Таким образом, подобный подход в действительности исключает из процесса оценки сообщества, непосредственно связанные с территорией проектирования, и те ценности, которые они ей приписывают, учитывая, что эти ценности зачастую не связаны со статусом объектов наследия и не охраняются государством.

Здесь уместно будет вспомнить определение понятия «устойчивое развитие», под которым понимается развитие, позволяющее нынешним поколениям удовлетворять свои потребности, не лишая будущие поколения возможности удовлетворять их потребности ^[36]. Такая трактовка устойчивости нашла отражение и в трансформации парадигмы охраны наследия: на смену физическому сохранению памятников пришло управление изменениями, при котором «благополучие наследия неотделимо от благополучия общества» ^[37].

ГОСТ Р 58203-2018, единственный на сегодняшний день документ в национальном правовом поле, описывающий процедуру и принципы осуществления оценки воздействия на ВУЦ объектов всемирного наследия, говорит о необходимости проведения заблаговременных консультаций с организациями и экспертами, перечень которых должен быть определен в техническом задании на проведение HIA. В связи с этим обращает на себя внимание противоречие между пунктом 4.1 самого ГОСТ Р 58203-2018 и Приложением Б к этому документу, первый из которых указывает на роль федерального органа охраны наследия при разработке технического задания, а второе называет ответственным за подготовку такого задания заказчика, не устанавливая при этом нигде по тексту соответствия между заказчиком и органом власти.

Междисциплинарный подход

Принцип междисциплинарности также не всегда становится основой проведения HIA в национальном контексте. Более того, в последней редакции уже упоминавшегося законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон № 73-ФЗ впрямую предлагается приравнять HIA к государственной историко-культурной экспертизе (далее – ГИКЭ). Вводимая Законопроектом статья 36.1 «Меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, при проведении крупномасштабных работ» устанавливает необходимость осуществления оценки воздействия лицами, аттестованными на проведение ГИКЭ документации, обосновывающей меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия и документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. Учитывая, что в соответствии с Положением о государственной историко-культурной экспертизе (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569) ГИКЭ может проводиться одним экспертом либо экспертной комиссией из 3 и более экспертов, законодательно предлагается закрепить в том числе возможность проведения HIA одним специалистом. Кроме того, ГИКЭ рассматривает влияние на объект культурного наследия и утвержденный предмет охраны и не исследует воздействие на градостроительный или природный контекст, если его элементы не охраняются действующим законодательством. В силу этого окружение объекта всемирного наследия (а иногда и сам объект, если речь идет о крупной градостроительной структуре) оказывается вне поля зрения экспертизы. Одновременно это ставит вопрос об утверждении предмета охраны комплексных градостроительных и серийных объектов всемирного наследия.

HIA и выдающаяся универсальная ценность

Одним из самых сложных этапов при проведении HIA зачастую становится выявление ценных характеристик, воздействие на которые должно оцениваться. Принципиально важным оказывается адекватное понимание ВУЦ и выделение из общего перечня ценных особенностей конкретного объекта культурного наследия тех его свойств и характеристик (атрибутов), которые служат выражением собственно выдающейся универсальной ценности. Это связано с тем, что структурированный анализ ценностей наследия в сочетании с понятиями целостности и подлинности является основой всей системы всемирного наследия ^[38].

Учитывая, что существует большой соблазн отнести все ценные характеристики и свойства территории или объекта к атрибутам ВУЦ, следует помнить, что исходная информация о ВУЦ содержится в формулировке выдающейся универсальной ценности. Как следствие, перечень атрибутов ВУЦ формируется на основе анализа текста этого документа. Ценности национального, регионального и местного значения могут быть не связаны с ВУЦ, но, составляя особую категорию «иные ценности наследия / ценности, подлежащие сохранению», тем не менее, также должны быть рассмотрены в ходе оценки воздействия.

Вопрос выбора конкретных проектов, которые в обязательном порядке должны становится объектом оценки воздействия, также самым непосредственным образом связан с выдающейся универсальной ценностью. Попытки формирования обобщенных перечней подобных проектов уже неоднократно предпринимались. Так, Руководство ИКОМОС 2011 г. относит к ним строительство дорог, мостов, высотных зданий, различных торговых центров; инфраструктурные проекты, а также проекты реконструкции и сноса, изменение политики в области землепользования и крупные градостроительные преобразования ^[23]. Несмотря на абсолютно объяснимое стремление определить общие правила, следует иметь в виду, что одним из принципов формирования Списка всемирного наследия является уникальность или, по меньшей мере, исключительность включенных в него объектов наследия. Соответственно и ценность каждого объекта, охраняемого ЮНЕСКО, неповторима по своей природе. Согласно Руководству по выполнению Конвенции, оцениваться должны проекты, которые могут оказать воздействие на ВУЦ. Это позволяет предполагать, что обобщенные перечни должны рассматриваться лишь в качестве отправной точки – списка, который следует уточнять и адаптировать при работе с конкретным объектом.

HIA и изменения, происходящие в городской среде

Учитывая особенности и современное состояние национальной системы охраны всемирного наследия, наиболее уязвимыми для различных изменений оказываются крупные градостроительные объекты, а также памятники и ансамбли, расположенные в городской среде. Это обусловлено самой природой урбанизированных территорий, в основе которой лежит стремление к развитию и улучшению качества жизни, что делает изменяемость неотъемлемой характеристикой любого города ^[39].

Эти особенности ставят сразу несколько вопросов: во-первых, вопрос об управляемости и пределах допустимых изменений, во-вторых, о признании необходимости учитывать совокупное воздействие различных проектов развития, в-третьих, о возможности подлинного баланса между сохранением наследия и развитием территории и о готовности всех участников, связанных с этими процессами, двигаться в сторону устойчивости принимаемых ими решений. И именно в таких условиях ориентация исключительно на закрепленный национальным законодательством инструментарий охраны наследия оказывается недостаточной. В то же время именно HIA позволяет найти «приемлемый подход, который сохранит ценности наследия, удовлетворит как можно больше заинтересованных сторон и будет финансово жизнеспособным и осуществимым с точки зрения сохранения» ^[16].

Выводы

Практический опыт проведения оценок воздействия на наследие позволяет утверждать, что HIA представляет собой эффективный инструмент управления изменениями, способными оказать воздействие на наследие, и может применяться не только в отношении всемирного наследия, но и в национальном плане. Вместе с тем в настоящее время результаты HIA в большинстве случаев становятся лишь обоснованием уже выданных согласований, а сам процесс оценки воздействия на наследие не ведет к принятию решений, которые, с одной стороны, обеспечивают безусловное сохранение ценности всемирного наследия и, с другой стороны, являются одинаково приемлемыми для всех вовлеченных сторон.

Учитывая принципы и цели проведения оценки воздействия, можно говорить о том, что как инструмент она содержательно представляет собой своеобразную сумму ГИКЭ, государственной экспертизы проектной документации, а также мероприятий по вовлечению общественности в обсуждение процессов сохранения и развития территорий, обладающих историко-культурной ценностью. Главное отличие заключается в том, что фокус HIA направлен прежде всего на выдающуюся универсальную ценность объектов всемирного наследия. Именно поэтому, несмотря на то, что ГИКЭ, экспертиза проектной документации, общественные обсуждения, публичные слушания и работа общественных советов по сохранению наследия давно используются для решения определенных законодательством задач, ни один из этих элементов в отдельности, ни последовательное их использование не дают того результата, на который в действительности нацелена оценка воздействия – сохранение и поддержание выдающейся универсальной ценности. Стремление использовать любой из этих элементов в качестве альтернативы HIA представляет собой попытку вместить ее в «прокрустово ложе» существующих понятий и сценариев работы с наследием.

Проведенный анализ теоретических положений, лежащих в основе HIA, и практики ее осуществления в России и других странах, позволяет сделать ряд выводов и сформулировать некоторые рекомендации.

Эффективность оценки воздействия определяется далеко не в последнюю очередь ее упреждающим характером: проведение HIA в момент, когда все решения уже приняты и проектная документация де-факто согласована, в большинстве случаев превращается в простую формальность.

Обязательный предварительный отбор проектов, которые должны становиться объектами оценки воздействия, позволит проводить HIA только в тех случаях, когда реализация того или иного проекта действительно представляет потенциальную угрозу для всемирного наследия, и, следовательно, избежать необоснованной траты сил и средств. Такой отбор должен проводиться уполномоченным органом государственной власти на самом раннем этапе планирования, а сама процедура отбора должна включать анализ потенциальных аспектов влияния и прогнозирование их возможного значения для конкретного объекта наследия. Это, кроме того, будет способствовать более корректному выполнению требований параграфа 172 Руководства по выполнению Конвенции об информировании Комитета всемирного наследия, которое не предполагает в каждом случае проведение полноценной оценки воздействия на наследие. Подобная практика довольно успешно используется рядом стран, внедривших оценку воздействия на наследие в свое национальное законодательство и разработавших специальную форму-опросник для проведения процедуры отбора проектов.

Решением, которое значительно упростило бы работу с всемирным наследием, могло бы стать формирование отдельных перечней проектов, способных оказать воздействие на конкретный объект. При этом в качестве основания для включения определенного типа проектов в такой перечень должна служить не площадь объекта всемирного наследия (как это предусмотрено уже упоминавшимся Законопроектом), а его выдающаяся универсальная ценность, т. е. совокупность всех его ценных особенностей и их уязвимость перед конкретным типом угроз.

Составление технического задания на проведение оценки воздействия уполномоченным органом охраны наследия, с одной стороны, будет способствовать унификации подходов к осуществлению HIA на национальном уровне, с другой, обеспечит необходимый технический и содержательный контроль.

Принимая во внимание междисциплинарный характер HIA, целесообразно ориентироваться на разработку самостоятельного положения об оценке воздействия вне связи с ГИКЭ (подобно тому, как проведение оценки воздействия на окружающую среду регламентируется Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе») и предусмотреть возможность привлечения к проведению исследования экспертов различных специальностей.

Процедура рассмотрения отчетов об оценках воздействия на наследие на национальном уровне также требует доработки. Чтобы обеспечить подлинную эффективность HIA, результатом рассмотрения материалов исследования должна становиться не только доработка самих отчетов, но прежде всего пересмотр проектных решений, если они способны повлиять на ценностные характеристики наследия. В Центр всемирного наследия должны направляться отчеты, содержание и выводы которых не вызывают сомнения ни у экспертного сообщества, ни у органов государственной власти, ни у местных сообществ. Согласованные таким образом рекомендации HIA должны становиться основной для принятия региональными органами государственной власти решений, в частности, о допустимых изменениях в структуре исторической городской среды. Это будет способствовать совершенствованию национальной системы охраны наследия, достижению общественного согласия, и, главное, усилению роли наследия в обществе и укреплению культурной идентичности.

Все сказанное выше свидетельствует о том, что практика осуществления HIA в Российской Федерации требует одинаково внимательного подхода как к процедурной, так и к содержательной стороне оценки воздействия и, как следствие, к разработке нормативных и методических основ использования этого инструмента в России.