Гражданская правосубъектность органов местного самоуправления

Дондоков Жаргал Дармаевич аспирант кафедры гражданского права Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Dondokov Zhargal Darmaevich Postgraduate student of the Department of Civil Law of the Ural State Law University named after V.F. Yakovlev 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 dondokovzhargal@mail.ru Другие публикации этого автора

С переходом российской экономической системы на новую модель функционирования и формированием свободного рынка начало XXI века для Российской Федерации одновременно ознаменовано новым правовым оформлением данных процессов. Самым очевидным решением, направленным на «приватизацию» общественных материальных благ, стало уравнивание всех субъектов гражданского права. Так, в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация, ее субъекты, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Такое равенство, безусловно, является формальным, соотносимым с принципами гражданского права.

Именно публично-правовые образования, которые в своей сущности составляют систему органов и организаций, реализующих публично-властные полномочия, направленные на выполнение общественно-значимых функций, являются субъектами гражданского права. Статья 125 ГК РФ, конкретизируя данное положение, устанавливает, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В отдельных случаях последние могут облекаться в корпус юридического лица, тем самым становясь самостоятельными субъектами права наряду с муниципальным образованием. Однако является ли это отвечающим основам гражданского права в условиях свободного оборота? Попытаемся разобраться в этом, начав свое исследование с вопроса о том, что собственно относится к органам местного самоуправления.

Согласно статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. За указанными органами признаются права юридического лица. Так, в соответствии с частью 2 статьи 41 данного закона органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. С одной стороны, законодатель, разделяя категории «наделение правами юридического лица» и «юридическое лицо», с другой стороны, фактически отождествляет их, по крайней мере, в рамках анализируемых норм. Таким образом, с точки зрения основ юридической техники данные нормы являются взаимопоглощающими (idem per idem), поскольку юридические лица не могут наделяться правами юридического лица, они их уже имеют ввиду своего правового статуса.

Итак, органы местного самоуправления, которые признаются таковыми законом или уставом, являются юридическими лицами в организационно-правовой форме казенного учреждения. Указанное, думается, является основанием для вывода об их двойственной правовой природе, как это доказывают отдельные авторы. Например, Артемов В. двойную правовую природу видит в том, что орган местного самоуправления одновременно является и субъектом властных правоотношений, и равноправным участником гражданского оборота, что, видимо, предопределяет специфику его правового статуса как юридического лица ^{[1, с. 32]}. Кондрашов Ю.В. утверждает, что органам местного самоуправления характерен дуализм правовой природы, который заключается в двух основных модусах. Первый из них состоит в том, что орган местного самоуправления, когда выступает в гражданском обороте от имени и в интересах всего муниципального образования, рассматривается как его неотъемлемая часть, тогда как второй модус заключается в рассмотрении органа местного самоуправления в качестве самостоятельного субъекта гражданских правоотношений – юридического лица ^{[2, с. 26-27]}.

Ценность данных рассуждений заключается не собственно в особой двойственной природе органов местного самоуправления, а в их прагматичной стороне – влиянии такого дуализма на их участие в гражданском обороте. Несмотря на то, что внутри гражданских правоотношений органы местного самоуправления выступают равноправными субъектами – юридическими лицами, и не реализуют свои публично-властные полномочия, тем не менее такая «публичность» диктует необходимость особых правил при таком участии: конкурентная система закупок товаров, работ и услуг, особые правила действительности сделок, невозможность банкротства и т.д.

В отличие от правового регулирования государственных органов – бюджетных учреждений, регулирование органов местного самоуправления – казенных учреждений, не построено на стремлении ограничить гражданско-правовую ответственность муниципального образования за действия своих органов. Дело в том, что формально учредитель сохраняет за собой субсидиарную ответственность по долгам учреждения ^{[3, с. 134]}. В соответствии с пунктом 4 статьи 123.22 ГК РФ казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. И лишь при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества. Несмотря на сохранение ответственности за муниципальным образованием, данное положение влечет за собой множество других практических проблем. Одна из них заключается в неопределенности в том, в каких случаях орган публичной власти действует от своего имени и в своих интересах как самостоятельное юридическое лицо, а в каких от имени и в интересах всего муниципального образования. Эту проблему, которая наиболее остро встала еще в период становления гражданского законодательства, описывал Суханов Е.А. ^{[4, с. 291]}. Действительно, признание за органом местного самоуправления статуса юридического лица означает его олицетворение, а значит и признание за ним всех прав юридического лица, в том числе на вступление в гражданские правоотношения от собственного имени и в своих интересах. Рассмотрение органа власти с позиции его двойственного характера не решает проблему, поскольку оно не дает нам критерии разграничения. Таким образом, проблема переходит на уровень правоприменения и становится казуальной, ее разрешение зависит от конкретных обстоятельств дела. А разве может в континентальной правовой системе один случай стать правом?

Предполагается, ответ на вопрос, поставленный в начале настоящего исследования, состоит гораздо в более глубоком аспекте участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, а также в выборе модели управления публичной собственностью. Другими словами, является ли обязательным наделение органов власти статусом юридического лица для их участия в гражданском обороте? Отрицательный ответ на вопрос находится в существе учреждения как юридического лица. Признание за органами публичной власти правового статуса юридического лица не соответствует принципам формирования свободной экономики. Изначально конструкция юридического лица, независимо от того, понимаем ли мы под ней реальное или абстрактное лицо, формировалась под требованием времени и в связи с объективными потребностями в сложении совместных усилий и материальных средств для эффективного участия в гражданском обороте.

Учреждение в современной своей модели, генезис которого общеизвестно находится в праве советском, строго говоря, не подпадает под конструкцию и сущность юридического лица, а также, как подтверждает Суханов Е.А., под требования рыночного оборота ^{[5, с. 9-13]}. Коробец Б.Н., критикуя это утверждение, одновременно пишет: «Организационно-правовая форма юридического лица – учреждения, призвана обеспечивать общественно-полезные цели…представляет собой один из способов развития социально-экономических сфер государства» ^{[6, с. 246]}. Это, несомненно, не соответствует действующему гражданскому законодательству и предмету гражданского права, ограниченного имущественными (в данном контексте) отношениями. Гражданское право и порождаемые им конструкции не могут являться инструментом для развития социальных некоммерческих сфер общества. Они могут являться лишь средством удовлетворения материальных потребностей в деятельности публично-правовых образований и их органов, что объективно необходимо для наиболее полной и эффективной реализации своих властных полномочий. Думается, что отсутствие статуса юридического лица у органов публичной власти не мешает им осуществлять непосредственные функции.

В советском праве выделение организационно-правовой формы учреждения было обусловлено не только необходимостью правового обособления государственного имущества в условиях абсолютного права собственности государства на общественные блага, но и одновременным сохранением условий товарно-денежных отношений ^{[7, с. 141]}. В отношении учреждений такое обособление выражается в сметно-расчетном (непроизводственном) строго целевом финансировании, а в имущественном отношении в закреплении имущества на праве оперативного управления. Братусь С.Н. утверждает, что признание за органами государства, под которыми понимается чрезвычайно широкий пласт организаций – предприятий и учреждений, статуса юридического лица является отражением процесса «отделения управления от собственности» ^{[8, с. 99]}. Аскназий С.И. совершенно справедливо отмечает, что в период революции принцип единства экономической системы выражается в строгом и исключительном праве собственности за Советским государством, в условиях которых его органы рассматриваются как неотъемлемая часть всего государственного механизма, и только с наступлением новой экономической политики происходит «разгосударствление хозяйства» ^{[9, с. 34]}. Данная тенденция легко объясняется тем, что в условиях советской экономической системы объективная необходимость в правовом оформлении отношений между органами власти и иными организациями исходила из отсутствия иных равноправных субъектов, с которыми органы власти могут вступать в правоотношения на принципах равенства сторон, автономии воли и имущественной самостоятельности. В современных экономических реалиях сохранение данного подхода представляется архаичным.

Основанием для такого вывода и доказательством такого тезиса служит отсутствие у учреждений полноты права собственности на закрепленное за ними имущество. Именно право собственности, выраженное в свободе распоряжения и определения юридической судьбы вещи, является определяющим самостоятельность субъекта гражданского права. В данном случае создается некая искусственная и гибридная модель, не соответствующая существу конструкции юридического лица. Отдельные авторы называют их усеченными или «несовершенными» юридическими лицами ^{[10, с. 94]}.

С нашей точки зрения, орган местного самоуправления, даже наделенный статусом юридического лица, действует от имени и в интересах муниципального образования всегда, так как у него не может быть интереса, отличного от интереса своего прародителя. С конституционно-правовой и административно-правовой точки зрения органы местного самоуправления являются органической частью всего муниципального образования ^{[11, с. 23-24]}. В действительности, разве можем ли мы говорить о том, что печень или сердце человека имеют самостоятельную субъектность и действуют от своего имени и только в своих интересах – интересах очищения крови или ее перекачки по всему телу? Не абсурдно ли это? В связи с изложенным, категорически нельзя согласиться с мнением Канаева Ю.Н., утверждающим, что при действии муниципальных образований посредством своих органов – юридических лиц, последние имеют свой специфический интерес. Основываясь на этом, автор доказывает гражданско-правовые отношения не только между самими органами, но и между органами и муниципальным образованием ^{[12, с. 68]}.

Анализ общероссийской практики показывает, что правовым статусом юридического наделяются не только органы местного самоуправления, но и их отдельные подразделения (комитеты, отделы, управления и департаменты). Так, решением Совета муниципального района «Ононский район» от 29.04.2019 г. № 15 утверждено Положение о комитете образования администрации муниципального района, согласно пункту 1.3 которого комитет является самостоятельным юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс и лицевые счета. Одновременно пунктом 1.1 положения подтверждается, что комитет входит в структуру администрации и является его отраслевым (функционирующим) органом (Положение о комитете образования администрации муниципального района «Ононский район»: решение Совета мун. района «Ононский район» Заб. края от 29 апр. 2019 г. № 15 [Электронный ресурс] // Комитет обр-я адм. мун. района «Ононский район»: [сайт]. ^[2022]. URL: http://mouo.onns.zabedu.ru/ (дата обращения: 15.05.2022)). Комитет в качестве такового зарегистрирован и в Едином государственном реестре юридических лиц. Аналогичные примеры выявлены повсеместно: Новгородская область (например, комитет образования Любытинского муниципального района), Ханты-Мансийская автономная область (например, комитет образования Березовского района), Иркутская область (например, комитет по образованию администрации Зиминского городского муниципального образования), Московская область (например, управление образования администрации городского округа «Зарайск»), Приморский край (например, муниципальное казенное учреждение «Управление образования Хасанского муниципального района»). Примечательным является и то, что большая часть указанных подразделений расположена по месту нахождения местной администрации, а о наличии у них обособленного имущества приходится только догадываться.

Данная практика, по нашему мнению, объясняется законодательной возможностью обособления частей органов местного самоуправления. Проблема обсуждалась задолго до принятия закона о местном самоуправлении, и, в целом, авторы высказывались против практики наделения статусом юридического лица таких органов и их подразделений ^{[13, с. 3]}. В соответствии с пунктом 1 статьи 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления не только социально-культурных (образовательных, медицинских, научных, культурных), но и управленческих функций некоммерческого характера. Под последними и понимается деятельность органов местного самоуправления и их частей по управлению. Вместе с тем указанная практика противоречит статье 50 ГК РФ, поскольку они не обладают обособленным имуществом, а также статье 24 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», так как они не выполняют функции некоммерческого характера, отличные от функций самой администрации. И та, и другая деятельность относится к сфере управления.

Отмеченная тенденция нарушает также правила формальной логики, поскольку образование, не имеющее административной правосубъектности ввиду отсутствия особой компетенции, при этом реализующее властные полномочия, наделяется гражданской правосубъектностью. Отметим, что публично-правовые начала, в том числе наличие самостоятельных лицевых счетов и финансирование с бюджета в сметном порядке, не могут влиять на правосубъектность в частных правоотношениях. Развивая суждения, в конце концов, мы приходим к положению, когда в отечественном гражданском праве могут быть признаны правоотношения не только между публично-правовым образованием и его органами, но и между отдельными подразделениями органа между собой и с самим органом. Это закономерным образом наталкивает на мысли о возрождении идеи «хозяйственных правоотношений».

Нельзя сказать, что поднятая проблема обусловлена исторически, как это обыкновенно бывает с проблемами цивилистической науки. Дело в том, что ни в дореволюционном, ни в советском гражданском праве органы власти не рассматриваются в качестве самостоятельных субъектов права. Их олицетворение характерно для современного переходного этапа и, полагается, обусловлено попыткой применения советских правовых конструкций к условиям свободной рыночной экономики. Это, несомненно, влечет за собой фундаментальные идеологические противоречия, грозящие проблемами прикладного характера. Одной из них является проблема правомочности сделок, совершенных органами местного самоуправления, влекущих обязательства для муниципального образования, учитывая неопределенность разграничения компетенций между представительным органом и местной администрацией, а также между последней и ее подразделениями, наделенными статусом юридического лица ^[14]. Не может являться выходом из проблемы предлагаемая и активно пропагандируемая многими авторами идея юридического лица публичного права, поскольку является простой сменой названия ^{[15, с. 20, 16]}.

Для разрешения проанализированной проблемы необходимым является реформирование гражданского законодательства таким образом, чтобы органы местного самоуправления рассматривались в качестве неотрывной части муниципального образования, а их действия признавались действиями последнего. Для этого предлагается ограничить сферы деятельности учреждений в норме статьи 123.22 ГК РФ функциями социально-культурного характера, закрыв перечень таких сфер и исключив функцию «управленческого характера». Это повлечет невозможность обособления органов местного самоуправления от тела муниципального образования, а отказ от облечения органов местного самоуправления и их частей в корпус юридического лица не воспрепятствует им участвовать в обороте от имени и в интересах всего муниципального образования – собственника имущества. Указанная модель будет соответствовать не только действующему гражданскому законодательству в его сущностном выражении, но и условиям развивающейся экономики свободных и равноправных участников оборота. Одновременно предлагаемая модель решит проблему неадекватно огромного, во многом искусственно помноженного, количества юридических лиц – несобственников имущества.