Деятельность Международной морской организации в сфере обеспечения безопасности морского судоходства

Кове Омар Валерьевич аспирант, кафедра Международного права, Дипломатическая академия МИД России 119021, Россия, г. Москва, ул. Остоженка, 53/2 строение 1 Kove Omar Postgraduate student, Department of International Law, Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119021, Russia, g. Moscow, ul. Ostozhenka, 53/2 stroenie 1 omarkove@gmail.com Другие публикации этого автора

ИМО является важнейшей организацией, обеспечивающей безопасность мореплавания в XXI веке. Подтверждению существенного вклада в увеличение уровня безопасности судоходства служит способствование Организацией принятию около 50 конвенций и протоколов, регламентирующих широкий круг вопросов, в числе которых и безопасность морского судоходства. Деятельность Организации характеризуется активной работой и в настоящее время, что в свою очередь формирует запрос, как у отечественных, так и у зарубежных авторов, на изучение различных вопросов, связанных: с проблемой противодействия пиратству ^[1], подготовкой моряков ^[2], расследованием аварий произошедших с судном ^[3], навигацией ^{[4, 5, 6, 7]}, правовым регулированием морских автономных судов ^[8], охраной морской среды от загрязнения ^[9], безопасностью судоходства ^{[10, 11, 12, 13]}, и иных вопросов связанных с Организацией ^[14]. В связи с активной деятельностью и широкой признанностью Организации, изучение ИМО является составной частью изучения международного морского права ^{[15, 16, 17]}.

Работ отечественных авторов, посвященных структуре и функционированию ИМО немало. В особенности, стоит выделить учебное пособие, под авторством Гуреева С.А., Зенкина И.В., Иванова Г.Г. ^[18], в котором Глава X связана с подробным описанием структуры ИМО, а также монографию Скаридова А.А. ^{[19, с. 323-342]}, где автор поднимает вопрос недемократического характера принятия стандартов ИМО.

Фундаментальным научным исследованием, посвященным нормотворческой функции ИМО является работа Ганюшкиной Е.Б. ^[20]. Об особенностях правосубъектности Организации писал Зейналов Садияр РЗА-оглы ^[21]. Также хотелось бы выделить работу Мишальченко Ю.В. и Васильева В.Я. ^[22] так как в ней затрагивается вопрос специфичности большинства международно-правовых актов, принятых под эгидой Организации. Во многом данные работы сформулировали взгляд автора на понимание различных проблем, связанных с деятельностью ИМО, а теоретический анализ лег в основу написания научной статьи, и определил необходимость решения следующих задач:

- проанализировать структуру ИМО;

- определить полномочия органа, регламентирующего вопросы безопасного судоходства;

- рассмотреть международно-правовые акты, принятые Организацией в сфере безопасности морского судоходства.

История появления Международной морской организации связана с принятием 6 марта 1948 г. на Конференции ООН по морскому праву, проходившей в г. Женева, Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации (далее Конвенция об ИМКО/ИМО), в соответствии с которой в 1958 г. Организация начала функционировать. Важным этапом для ИМКО, стало подписание Соглашения между ООН и ИМКО от 18 ноября 1948 г., которое вступило в силу 13 января 1959 г. В соответствии с данным договором, Организация становилась специализированным учреждением ООН. А 14 ноября 1975 г. на IX сессии Ассамблеи ИМКО были приняты поправки к Конвенции о Межправительственной морской консультативной организации (Резолюция А. 358(IX) ИМО от 14. 11. 1975), которые изменили название организации и привели к тому, что с 22 мая 1982 г. она стала именоваться Международной морской организацией.

С момента учреждения ИМО, штаб-квартира Организации находится в Лондоне. В настоящее время 175 государств являются полноценными членами ИМО. Имеются также три ассоциированных члена, в число которых входят Фарерские острова, и Специальные административные районы Китая - Гонконг и Макао, что по факту придает широкое признание её деятельности. Организация в соответствии с Частью III Конвенции об ИМО остается открытой для вступления. А ст. 71 устанавливает способы приобретения статуса участника Конвенции.

В качестве основных органов ст. 11 Конвенция об ИМО устанавливает Ассамблею, Совет, Комитет по безопасности, Юридический комитет, Комитет по защите морской среды, Комитет по техническому сотрудничеству и Комитет по упрощению формальностей, также имеется Секретариат. Организация обладает правом создания вспомогательных органов, которые она сочтет необходимыми. В настоящее время в ИМО функционирует семь подкомитетов, входящих в состав Комитета по безопасности на море и Комитета по защите морской среды, в их числе: Подкомитет по человеческому фактору, подготовке и несению вахты, Подкомитет по осуществлению документов ИМО, Подкомитет по навигации, связи поиску и спасению, Подкомитет по предотвращению загрязнения и реагированию, Подкомитет по проектированию и конструкции судна, Подкомитет по судовым системам и оборудованию, Подкомитет по перевозке грузов и контейнеров.

В состав Ассамблеи, которая является высшим руководящим / «основным политическим» ^{[18, с. 398]} органом и созывается два раза в год, входят все члены ИМО. Полномочия Ассамблеи, закрепленные в ст. 15, довольно обширны. В частности, к ним относятся:

- избрание председателя Ассамблеи;

- выбор членов Организации в Совет;

- рекомендация для принятия членами Организации правил и руководящих указаний, касающихся безопасности на море, предотвращения загрязнения моря с судов и борьбы с ними и других вопросов, касающихся воздействия судоходства на морскую среду;

- принятие решений относительно созыва какой-либо международной конференции или применения любой другой надлежащей процедуры для международных конвенций или поправок к любым международным конвенциям, которые были разработаны основными Комитетами.

Совет является главным исполнительным органом Организации. Он формируется Ассамблеей сроком на два года и выполняет между сессиями практически все её функции. В качестве отдельных функций Совета можно обозначить:

- разработку программ работы и бюджета организации, с учетом общих интересов и приоритетов Организации (Пункт a) ст. 21 Конвенции об ИМО), а также представление финансовых отчетов Ассамблее со своими замечаниями и рекомендациями (ст. 24. Там же.);

- получение отчетов, предложений и рекомендаций от всех органов Организации с целью предоставления их Ассамблее вместе со своими замечаниями и рекомендациями (Пункт b) ст. 21. Там же.);

- назначение Генерального секретаря с одобрения Ассамблеи (ст. 22. Там же.);

- заключение договоров и соглашений, регламентирующих взаимоотношения ИМО с другими организациями с одобрения Ассамблеи (ст. 25. Там же);

- координация деятельности органов ИМО.

Членство в Совете регламентируется ст. 17 Конвенции об ИМО, в соответствии с которой определены три категории государств. К первой категории относятся государства, наиболее заинтересованные в предоставлении услуг в области международного судоходства, в эту группу входит и Российская Федерация. Ко второй – государства, наиболее заинтересованные в международной морской торговле. К третьей – государства, не избранные в соответствии с пунктами «а)» и «b)», которые имеют особую заинтересованность в морских перевозках или судоходстве и избрание которых в Совет обеспечит в нем представительство всех членов основных географических районов мира.

В настоящее время в отношении первых двух категорий предусмотрены по 10 мест, а в отношении третьей – 20. При этом необходимо отметить, что на проходившей в декабре 2021 г. 32 сессии Ассамблеи были приняты поправки к Конвенции об ИМО (Резолюция А. 1152(32) ИМО от 08. 12. 2021), в соответствии с которыми число государств в Совете, в случае вступления поправок в силу, увеличится на 12 государств, что приведет к тому, что государств, относящихся к первой и второй категории будет по 12, а к третьей – 28.

Изначально Совет состоял из 16 государств. Увеличение численности Совета, которое происходит не в первый раз, обусловлено тем, что за последнее время увеличилось количество государств, ставших членами ИМО. Ассамблеей была также принята резолюция, призывающая государства - члены ИМО принять поправки для их вступления в силу уже к 2025 г. (Резолюция А. 1172(32) ИМО от 08.12.2021).

В вопросе взаимодействия органов ИМО стоит уделить внимание проблеме широких полномочий Совета. Во-первых, данный орган при его ограниченном членском составе обладает более существенными возможностями влияния на формирование содержания подготовительных документов, нежели основные комитеты в состав которых входят представители всех государств-членов Организации. Во-вторых, в соответствии со ст. 15 Конвенции об ИМО, Ассамблея обладает правом возврата документов с целью их доработки, которые были одобрены и представлены ей Советом, но не обладает правом отклонения. Данный факт, по мнению Ковалева А.А. свидетельствует о недемократичном характере процедуры принятия стандартов ИМО и едва ли может считаться оправданным ^{[19, с. 334-335]}. В соответствии с вышеизложенными фактами, можно сделать вывод о необходимости не только расширения членского состава Совета, но и внесения изменений в некоторые статьи Конвенции об ИМО, в частности в ст. 15, с целью создания возможности для Ассамблеи права отклонения документов представленных Советом, а не только их возврата на доработку.

Полномочия и направления работы Комитетов Организации довольно обширны. Так, деятельность Комитета по защите морской среды, учрежденного в 1973 г., связана с предотвращением загрязнения морей и Мирового океана с судов. Юридический комитет, изначально созданный с целью разбирательства аварии, произошедшей с танкером Торри Каньон в 1967 г., а затем ставший постоянным комитетом, занимается в соответствии со ст. 33 рассмотрением правовых вопросов Организации. Комитет по техническому сотрудничеству, впервые учрежденный в 1965 г. в качестве вспомогательного органа, а в 1984 г. определенный в качестве постоянного института Организации, в соответствии со ст. 43 Конвенции об ИМО, занимается вопросами, входящими в компетенцию ИМО и имеющими отношение к осуществлению проектов технического сотрудничества. Комитет по упрощению формальностей, созданный в качестве вспомогательного органа в 1972 г. и институционализированный в 2008 г., осуществляет деятельность, направленную на облегчение международного морского движения посредством устранения ненужных формальностей и лишней бюрократии.

Одним из основных комитетов Организации является ранее упомянутый Комитет по безопасности на море. Данный комитет существует с самого начала создания ИМО и в соответствии со ст. 27 Конвенции об ИМО, состоит из всех ее членов. Круг его полномочий достаточно широк. В соответствии со ст. 28 Конвенции об ИМО, Комитет рассматривает вопросы, имеющие отношение «к навигационным средствам, конструкции, оборудованию и снабжению судов, укомплектованию судов экипажами с точки зрения безопасности, правилам предупреждения столкновения судов, обращению с опасными грузами, регламентации безопасности на море, гидрографической информации, судовым журналам и штурманской документации, расследованиям аварий на море, поиску и спасанию имущества и людей на море и любым другим вопросам, непосредственно затрагивающим безопасность на море».

Взаимодействие Комитета с Советом определены также в ст. 29 Конвенции об ИМО, в соответствии с которой он представляет Совету:

- предложения в отношении правил или поправок к правилам безопасности;

- рекомендации и руководящие указания;

- отчет о работе Комитета за период после предыдущей сессии Совета. Особое внимание стоит уделить тому факту, что в соответствии с пунктом «b)» ст. 28 Конвенции об ИМО, Комитет также обязан выполнять функции, которые были возложены на него иными международно-правовыми актами. Это, в свою очередь, существенно расширяет полномочия Комитета по безопасности на море.

Одна из основных причин появления ИМО была связана с необходимостью регулирования вопросов безопасности морского судоходства на универсальном уровне. Проблема безопасности нашла свое отражение как в девизе Организации «безопасное, защищенное и эффективное судоходство в условиях чистых океанов», так и в её целях. Об этом факте свидетельствует пункт «a)» ст. 1 Конвенции об ИМО, в котором сказано, что целями Организации являются «обеспечение механизма для сотрудничества правительств в области правительственного регулирования и мероприятий, относящихся ко всякого рода техническим вопросам, затрагивающим международное торговое судоходство: поощрение и содействие принятию всеми странами самых высоких практически возможных норм в вопросах, касающихся безопасности на море, эффективности судоходства, предотвращения загрязнения с судов морской среды и борьбы с ним, и рассмотрение административных и правовых вопросов, связанных с целями, изложенными в настоящей статье». Хотя термин «безопасность» в широком понимании может включать в себя такой аспект, как противодействие угрозе загрязнения моря, Организация все же разделяет эти направления.

При акцентировании внимания на вопросах безопасности морского судоходства и морской среды Организация также не упускает из виду такие вопросы, как:

- устранение «дискриминационных мер и излишних ограничений со стороны правительств» в сфере международного торгового судоходства;

- несправедливые ограничения со стороны судоходных компаний;

- «воздействие судоходства на морскую среду»;

- «обмен информацией между правительствами, по вопросам находящимися на рассмотрении Организации» (Пункты b), c), d), e), ст. 1. Конвенции об ИМО).

Как и было упомянуто, вопрос безопасности всегда находился и находится в центре внимания ИМО. По мнению Ганюшкиной Е.Б. нормотворческая функция Организации осуществляется в трех основных формах:

«1) участие во вспомогательных процессах создания норм международного права;

2) разработка рекомендательных норм, составляющих часть международной юридической системы;

3) непосредственное создание юридически обязательных норм» ^{[20, с. 14]}.

Реализация же деятельности по разработке стандартов безопасности, по мнению Зейналова Садияра РЗА-оглы происходит по трем направлениям:

- разработка международных конвенции и поправок к ним;

- разработка международных кодексов и дополнений к ним;

- контроль за их выполнением ^{[21, с. 117]}.

С момента создания, Организацией были приняты множество конвенций и иных международно-правовых актов, регламентирующих широкий круг вопросов в сфере безопасности. Существенную деятельность Организации в части осуществления безопасности судоходства можно понять, определив предмет регулирования некоторых из них.

Первая - Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (далее - СОЛАС-74), регламентирующая вопросы, относящиеся к конструкции и оборудованию судов. В поле регулирования данной Конвенции, в частности, входят такие вопросы, как: деление на отсеки, остойчивость, противопожарная защита, специальные средства и устройства, радиосвязь. Отдельными главами СОЛАС-74 устанавливаются требования к различным категориям судов (главы VIII, X, XII, XIV), а также работе различных служб.

Мишальченко Ю.В. и Васильев В.Я. отмечают, что «многие ключевые вопросы международного мореплавания охвачены положениями международного права, имеющими обязательный характер». В качестве примера первой реализации данного подхода, авторы приводят ст. 1.3 Протокола 1978 г. к СОЛАС-74, в которой утверждается, что «В отношении судов, имеющих право плавать под флагом государства, которое не является Стороной Конвенции и настоящего Протокола, применяются требования Конвенции и настоящего Протокола – насколько это необходимо, чтобы таким судам не предоставлялся более благоприятный режим» ^{[22, с. 379-380]}.

Необходимость обязательного соблюдения стандартов ИМО можно попытаться объяснить тремя факторами. Во-первых, 175 государств являются членами Организации, и все они также состоят в членстве Комитета по безопасности на море, который напрямую связан с созданием и внесением изменений в международно-правовые акты, в которых закреплены обязательные стандарты, обеспечивающие безопасность морского судоходства. То есть, представители государств напрямую участвуют в разработке и внесений изменений в обязательные стандарты ИМО.

Во-вторых, в случае исключения обязанности соблюдения стандартов ИМО всеми государствами, сформируются неравные условия между ними, что отражено в ст. 13 Протокола 1978 г. к СОЛАС-74 и чем объясняется применение требований Конвенции и Протокола ко всем судам. В-третьих, создание неравных условий может спровоцировать нежелание исполнения требований, установленных обязательными стандартами ИМО, что негативным образом повлияет на уровень безопасности морского судоходства. Все эти факты, способствуют пониманию необходимости существования обязательных стандартов ИМО.

Вторая - Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты от 7 июля 1978 г. (далее – Конвенция ПДНВ), впервые на международном уровне установившая минимальные требования к подготовке и дипломированию моряков. Существенный пересмотр Конвенции ПДНВ происходил дважды. Поправки 1995 г. ознаменовались разделением технического приложения на правила и принятием Кодекса по подготовке и дипломированию моряков и несению вахты (далее – Кодекс ПДНВ), а «Манильские поправки» 2010 г. повысили стандарты и требования, предъявляемые в отношении моряков.

Кодекс ПДНВ состоит из двух частей по восемь глав. Первая часть вводит обязательные стандарты в отношении положений приложения к Конвенции ПДНВ. В частности, стандарты в отношении: общих положений; капитана и палубной команды; машинной команды; радиоспециалистов; требований к специальной подготовке персонала определенных типов судов; функций, касающихся аварийных ситуаций, охраны труда, охраны, медицинского ухода и выживания; альтернативного дипломирования; несения вахты. Вторая часть носит рекомендательный характер и вводит руководство, связанное с восемью перечисленными направлениями. Необходимо отметить, что Конвенции СОЛАС, ПДНВ вместе с Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. принято выделять в качестве «Основных Конвенций», что безусловно является верным, в связи с регулированием ими широкого круга вопросов морского судоходства.

Третья – Конвенция о международных правилах предотвращения столкновения судов на море от 20 октября 1972 г. (далее – МППСС-72), устанавливающая правила плавания судов при различных условиях видимости, в частности, плавание судов, находящихся на виду друг у друга, и плавание судов в условиях ограниченной видимости. Требования, установленные Конвенцией, в соответствии с Пунктом (а) Правила 1 Части А, «распространяются на все суда в открытых морях и соединенных с ними водах, по которым могут плавать морские суда». Часть С и D МППСС-72 определяют правила размещения на судне огней и знаков, а также использования различных световых и звуковых сигналов.

Четвертая – Международная конвенция по поиску и спасанию на море от 22 марта 1979 г. (далее – Конвенция САР) направлена на создание международной системы, которая регламентирует вопросы поиска и спасания людей, терпящих бедствие на море, посредством координации деятельности государств в определенных морских районах. Особое внимание стоит уделить Приложению к Конвенции САР, состоящему из пяти глав. Так, в Главе 1 Приложения даются термины и определения с целью единообразного применения положении Конвенции. В Главе 2 перечислены обязанности государств-членов. Так, подпункт 2.1.2 устанавливает, что «Стороны должны самостоятельно или, в необходимых случаях, в сотрудничестве с другими государствами, организовать следующие основные элементы службы поиска и спасания:

1 правовую основу;

2 назначение ответственной власти;

3 организацию имеющихся средств;

4 средства связи;

5 координационные и исполнительные функции; и

6 процессы, обеспечивающие совершенствование службы, включая планирование; взаимоотношения, возникающие при сотрудничестве на национальном и международном уровне; а также подготовку персонала».

В подпункте 3.1.2 Главы 3 закреплены обязанности Сторон «разрешать, при условии соблюдения применимых национальных законов и правил, немедленный допуск в свое территориальное море или на свою территорию, либо в воздушное пространство над ними спасательных единиц других Сторон, исключительно для целей поиска местоположения происшествий на море для спасания людей». А главы 4 и 5 посвящены эксплуатационным процедурам и системе судовых сообщений.

Внесением поправок во все перечисленные конвенции занимается Комитет по безопасности на море. В связи с тем, что указанные международно-правовые акты не раз претерпевали изменения, в числе которых были и существенные, плодотворность работы Международной морской организации и её структурного органа – Комитета по безопасности на море, в части кодификации и прогрессивном развитии международного морского права, не вызывает сомнений. В связи с чем, изучение деятельности данной Организации является неотъемлемой частью изучения всего международного морского права ^{[23, 24, 25]}.

Заключение

В связи с увеличением численности членов Организации, а также обширными полномочиями Совета, автор отмечает необходимость принятия государствами поправок, утвержденных Резолюцией А.1152 (32) от 8 января 2021 г., направленных на увеличение численности Совета к 2025 г. Автор также обращает внимание на необходимость пересмотра некоторых статей Конвенции об ИМО, в частности ст. 15 с целью создания возможности для Ассамблеи права отклонения документов представленных Советом.

Основным органом ИМО, деятельность которого связана с вопросами безопасности морского судоходства, в соответствии со ст. 28 Конвенции об ИМО, является Комитет по безопасности на море, в состав которого входят все члены Организации. Комитет по безопасности также выполняет обязанности, делегированные ему любым международно-правовым актом и признанные ИМО, что существенно расширяет работу комитета, в связи с возможностью формулирования предложений по внесению поправок в различные международно-правовые акты, связанные с безопасностью морского судоходства.

Примером деятельности Организации по обеспечению безопасности морского судоходства являются международно-правовые акты, в числе которых конвенции СОЛАС-74, ПДНВ, САР, МППСС-72. Данные конвенции регламентируют широкий круг вопросов связанные с: конструкцией и устройством судов, подготовкой и дипломированием моряков, правилами плавания судов при различных условиях видимости, поиском и спасанием людей, терпящих бедствие на море.

Особенность некоторых стандартов по безопасности морского судоходства, закрепленных в конвенциях и иных международно-правовых актах принятых под эгидой Организации, заключается в обязательности их соблюдения всеми государствами. Это объясняется тремя факторами. Во-первых, все государства-члены ИМО участвуют в создании и внесении изменений в международно-правовые акты, в которых закреплены стандарты такого рода, так как они входят в состав Комитета по безопасности на море. Во-вторых, в случае закрепления обязанности соблюдения стандартов ИМО лишь государствами, являющимися участниками международного договора, возникнут неравные условия между государствами в части исполнения требовании по обеспечению безопасности морского судоходства. В-третьих, данный подход нацелен на уменьшение числа государств нежелающих придерживаться требований, установленных стандартами по безопасности морского судоходства.