Референдумный законодательный процесс субъектов Российской Федерации

Анисимова Екатерина Александровна кандидат юридических наук доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 160000, Россия, Вологодская область, г. Вологда, ул. Марии Ульяновой, 18, оф. 312 Anisimova Ekaterina Aleksandrovna PhD in Law Docent, the department of State Legal Disciplines, Northwest Institute (Branch) of O. E. Kutafin Moscow State University of Law 160000, Russia, Vologodskaya oblast', g. Vologda, ul. Marii Ul'yanovoi, 18, of. 312 piskunyara@inbox.ru Другие публикации этого автора

Актуальность темы

Абсолютной ценностью любого демократического государства является законодательство, принятое с соблюдением всех требований законодательной процедуры. Основным субъектом законодательного процесса, совершенно справедливо, является парламент – орган государственной власти, сформированный посредством выборов. Выборный порядок формирования парламента априори является доказательством демократичности законодательных актов, им принимаемых. Однако российское законодательство предусматривает и еще более демократический способ принятия законов – проведение референдума.

Несмотря на стремящуюся к нулю практику проведения референдумов в России этот конституционный институт имеет большой нереализованный потенциал, в том числе, и как форма особенного законодательного процесса. Еще большую эффективность референдум может иметь в федеративных государствах, где при условии адекватного распределения компетенции между уровнями публичной власти субъекты федерации могут прибегать к самой демократической процедуре для решения вопросов своего региона.

Актуальной эту тему в современных российских реалиях делает перманентная потребность демократизации системы государственного управления с одной стороны, и повышение активности гражданского общества с другой. Более того, применение референдума для решения острых социальных вопросов, таких как борьба с пандемией коронавирусной инфекции, модернизация системы образования и другие, вызывающих активные обсуждения в обществе, могло бы снизить социальную напряженность.

Что касается степени изученности темы, то она не представляется достаточной. Большинство исследований посвящены либо классическому законодательному процессу федерального и регионального уровней, либо процедуре федерального или регионального референдумов. Например, В. В. Комарова «Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры)» ^[1], Воробьева Е. И. «Институт референдума в России: проблемы реализации» ^[2], Курячая М.М. «Референдум как социально-правовой институт: оценка эффективности» ^[3], Толстик В.А. Трусов Н.А. «Референдум в России: основы, опыт, критика» ^[4], Жанузакова Л. Т. «К вопросу о совершенствовании законодательства о референдуме» ^[5] Синцов Г.В. «Референдум субъекта Российской Федерации: тенденции и противоречия» ^[6], Сенякин И. Н. «Правотворчество и законотворчество» ^[7], Бекетова С.М. «Законодательный процесс в Российской Федерации» ^[8], Булаков О.Н. «Парламентское право Российской Федерации» ^[9], Васильева Т.А. «Как написать закон» ^[10], Васильев Р. Ф. «Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие» ^[11], Крашенинников П.В. «Федеральный законотворческий процесс» ^[12], Калугина Т.В. «Законодательный процесс в субъектах РФ: общее и особенное» ^[13], Пискунова Е.А. «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации» ^[14]. Авторы уделяли внимание анализу референдума в зарубежных странах – например, Маклаков В.В. «Референдум в зарубежных странах» ^[15].

Рассмотрение референдума как альтернативного законодательного механизма российских регионов и вовсе не осуществлялось.

Правовое регулирование референдумного законодательного процесса субъектов Российской Федерации

Российское законодательство лапидарно предполагает возможность принятия законов на референдуме в обход парламентского законодательного процесса, это утверждение справедливо как для федерального, так и регионального уровня. В подтверждение сказанного выше проведем краткий обзор законодательства России о региональных референдумах.

Общая схема регулирования референдумов в России представляет собой наличие рамочного федерального закона, закрепляющего понятийный аппарат, статус избирательных комиссий, основные принципы избирательного права, а также специальные законы о референдумах различного уровня, закрепляющих на основе рамочного закона конкретную процедуру референдума, а также вопросы, возможные к вынесению на референдум.

Так, рамочным законом является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ, закрепляющий понятие референдума, под которым подразумевается форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме . Данное понятие позволяет признать, что, являясь в любом случае, важным вопросом государственного значения закон может быть принят посредством голосования граждан.

Закон регулирует также требования к вопросам, которые могут быть вынесены на референдум региона. Во-первых, закон предполагает, что регионы могут решать только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Это уже вторая попытка законодателя ограничить возможные вопросы регионального референдума федеративной составляющей. Предыдущая версия закона оставляла субъектам только вопросы собственного ведения (Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (утратил силу)), однако после решения Конституционного Суда (Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 N 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") федеральный законодатель пересмотрел свою позицию.

В литературе неоднозначно оценивается современный подход к установлению предмета референдума, так, одни полагают, что суверенная воля народа дает основание избирателям самим решать, какие вопросы для рассмотрения они считают важными, другие полагают, что законодатель должен четко установить перечень вопросов, решение которых, возможно только на референдуме ^[16], законодатель же исходит из принципа «что не запрещено, то разрешено», устанавливая перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта. Среди них вопросы о о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Не вдаваясь в дискуссию о содержании вопросов, выносимых или невыносимых на региональный референдум обратимся к законодательному закреплению формы задаваемых вопросов. Прямо законодатель на этот вопрос не отвечает, но часть 6 статьи 73 указанного закона устанавливает, что в случае принятия на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Тем самым очевидна возможность нормотворчества на референдуме.

Непосредственное регулирование, как уже было отмечено выше осуществляют законы субъектов Российской Федерации о своих референдумах. Однако, следует отметить, что большинство региональных актов на эту тему копируют положения федерального закона, также прямо не затрагивая вопроса о возможности принятия законов субъекта на референдуме [см. например Закон Вологодской области от 06 июля 2006 года N 1467-ОЗ «О референдуме Вологодской области».

Практика проведения референдумов субъектов Российской Федерации

По официальным данным Центральной избирательной комиссии с начала 1993 года по настоящее время в России было проведено 14 референдумов субъектов, подавляющее большинство из которых (11) составляют обязательные референдумы, входящие в процедуру образования новых субъектов Российской Федерации в соответствии с законом (Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации").

Для настоящего исследования представляют интерес оставшиеся три референдума, проходившие в Чечне, Тыве и Волгоградской области. Каждый из указанных референдумов имел своей целью изменение действующего конституционного или текущего законодательства.

Так, 2 декабря 2007 года в Чеченской Республике был проведен референдум по внесению поправок и пересмотра отдельных положений Конституции Чеченской Республики и признания недействующим Закона Чеченской Республики «О выборах в Парламент Чеченской Республики», 11 апреля 2010 года состоялся референдум Республики Тыва по вопросу: «Согласны ли Вы внести изменения в Конституцию Республики Тыва, приняв прилагаемый проект конституционного закона Республики Тыва «О внесении изменений в Конституцию Республики Тыва» (Электронный ресурс: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom). Однако, следует заметить, что подобная активность по изменению конституционного законодательства республик исходит из предусмотренного этими регионами особого порядка изменения своих конституций.

18 марта 2018 года в Волгоградской области прошел референдум, на котором участникам предстояло ответить на следующий вопрос: 1. Считаете ли Вы необходимым внесение Волгоградской областной Думой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "Об исчислении времени", предусматривающего переход Волгоградской области из 2-ой часовой зоны (МСК, московское время, UTC+3) в 3-ю часовую зону (МСК+1, московское время плюс 1 час, UTC+4)? [22] Этот референдум уникален как пример «участия» избирателей Волгоградской области в федеральном законодательном процессе.

Достоинства и недостатки референдумного законодательного процесса в регионах

Как и любое другое правовое явление принятие законов на референдуме субъекта Федерации имеет свои достоинства и недостатки. Ключевым достоинством рефрендумного порядка представляется возможность проявить народную законодательную инициативу в отсутствие таковой в классическом региональном законодательном процессе.

Народная инициатива для Российской Федерации вопрос не новый и в определенном смысле наболевший. Российская Конституция не предусмотрела возможность народной инициативы на федеральном уровне, как и большинство региональных уставов и конституций. Но и в тех регионах, где такая возможность у граждан имеется, практика ее реализации минимальна.

Причин низкой активности населения несколько: сложность законодательной процедуры, а именно, использование регионами в качестве формы законодательной инициативы – законопроект, а не более приемлемое для таких непрофессиональных участников процесса законодательное предложение; сложное разграничение вопросов ведения между Федерацией и ее субъектами, соответственно ограниченная сфера для правового регулирования; низкий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, все еще свойственные российскому обществу. В таких условиях референдумная процедура может стать альтернативой более сложному парламентскому процессу. Следует согласиться с В. В. Маклаковым, который отмечал, что институты непосредственной демократии способны дополнить представительную форму правления. Значение парламента при этом может усиливаться, например в случае использования народной инициативы ^[15].

Более того, референдумы по отмене актов парламента (как известно, отмена законов также вид законодательного процесса), могут быть своеобразной формой народного контроля за решениями, принятыми народными избранниками.

Недостатком рассматриваемого процесса является его прямая зависимость от расстановки политических сил (хотя такая черта присуща и парламентскому процессу, но в меньшей степени). Процедура референдума, осуществляемая без предварительного обсуждения законопроекта в парламенте, предусматривающая только голосование, не позволяет политическим силам найти компромисс по конкретному закону, путем внесения в него поправок. Соответственно, несмотря на подлинную демократичность процедуры, она неспособна ни в коей мере учесть мнение меньшинства.

Кроме того, на референдуме, как и на других избирательных процедурах могут использоваться, так называемые, «грязные избирательный технологии». Для достижения успеха на референдуме прибегают и к техническим особенностям проведения этой процедуры: заблаговременно создаются нужные условия для проведения голосования, учитывая фактор времени и т.д. При постановке вопроса применяется прием блокирования, когда один вопрос подразумевает второй или когда два вопроса связаны между собой так, что предмет голосования теряет четкость. Сами вопросы часто бывают сложными. Например, в Италии в 1981 г. на голосовании по несколь ким законам – об отмене закона об абортах («народное вето»), предложенном радикальной партией, содержалось 420 слов ^[15].

Выводы

Подводя итоги, следует отметить, что сама идея осуществления законодательного процесса регионального уровня посредством референдума не противоречит действующему правовому регулированию и не требует своего непосредственного закрепления. В то же время практика принятия, изменения или отмены законов через референдум практически отсутствует.

Референдумный законодательный процесс при активном употреблении способен повысить доверие граждан к государственной власти, позволит избирателям реально влиять на законотворчество. При использовании этого института в качестве дополнения к парламентскому законодательному процессу возможно повышение качества законодательства, и как следствие признание гражданами ценности права, созданного с их участием.

Институт референдума, используемый как реальная форма демократии будет способствовать повышению качества российского гражданского общества, которое в свою очередь является признаком правового государства, к формированию которого стремится Российская Федерация.