Законодательство Российской Федерации в области языковой политики и международное право

Анисимов Игорь Олегович ORCID: 0000-0002-6575-6381 кандидат юридических наук кандидат юридических наук, заместитель декана факультета «Международные отношения и международное право», доцент кафедры международного права, Дипломатическая академия МИД России 119992, Россия, г. Москва, ул. Остоженка, 53/2, стр.1, оф. 453 Anisimov Igor Olegovich PhD in Law Candidate of Legal Sciences, Deputy Dean of the Faculty of International Relations and International Law, Associate Professor of the Department of International Law, Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119992, Russia, g. Moscow, ul. Ostozhenka, 53/2, str.1, of. 453 i-anisimov@mail.ru Другие публикации этого автора

Гуляева Елена Евгеньевна ORCID: 0000-0001-8376-7212 кандидат юридических наук доцент, кафедра международного права, Дипломатическая академия МИД России 119034, Россия, г. Москва, ул. Остоженка, 53/2, стр.1, оф. 423 Gulyaeva Elena Evgen'evna PhD in Law Associate Professor, Department of International Law, Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119034, Russia, g. Moscow, ul. Ostozhenka, 53/2, str.1, of. 423 gulya-eva@yandex.ru

Введение

Для России, как для многонационального государства, вопрос защиты и сохранения языков малочисленных и коренных народов всегда играл важную роль. Проблемами правовой защиты языков активно занимались советские ^{[4] [5] [7]}, а затем и российские ученые-правоведы ^{[1] [3] [6]}. В свете несправедливого исключения Российской Федерации из Совета Европы (СЕ) 16 марта 2022 г., указанный вопрос приобретает особую актуальность. В данной статье авторы предприняли попытку комплексного анализа языковой политики Российской Федерации в соответствии с нормативно-правовой базой и международно-правовыми нормами. Авторы провели систематизацию международно-правовых актов с участием Российской Федерации с учетом текущей внешнеполитической обстановки (имеется в виду денонсация Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в связи с ее исключением из Совета Европы), а также нормативно-правовых актов (НПА), направленных на защиту и сохранения языков России.

Современная языковая политика Российской Федерации

и международное право

30 декабря 2021 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ об установлении в 2022 г. Года культурного наследия народов России. Согласно документу, Год культурного наследия народов России проводится «в целях популяризации народного искусства, сохранения культурных традиций, памятников истории и культуры, этнокультурного многообразия, культурной самобытности всех народов и этнических общностей Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации «О проведении в Российской Федерации Года культурного наследия народов России», № 745 от 30 декабря 2021 г.).

Еще при подготовке в 2020 г. Мониторинговой комиссией Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) очередного доклада о выполнении Российской Федерацией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы, вновь актуализировала вопрос ратификации Россией Европейской хартии региональных языков или языков национальных меньшинств (Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств: принята 5 ноября 1992 г. ETS № 148 (Хартия) // URL: http://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007c098 (дата обращения: 29.03.2022)).

Здесь необходимо сделать ремарку о том, что Европейская Хартия была открыта для подписания 5 ноября 1992 г. и вступила в силу 1 марта 1998 г. На сегодняшний день ее ратифицировали следующие 25 государств: Армения, Австрия, Босния и Герцеговина, Хорватия, Кипр, Чехия, Дания, Финляндия, Германия, Венгрия, Лихтенштейн, Люксембург, Черногория, Нидерланды, Норвегия, Польша, Румыния, Сербия, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Украина и Соединенное Королевство. Восемь государств подписали Хартию. Шесть государств взяли на себя обязательство по ратификации при вступлении в Совет Европы, но не сделали этого (Албания, Азербайджан, Грузия, Республика Молдова, Российская Федерация и Северная Македония (Бывшая югославская Республика Македония).

Российская Федерация подписала Хартию 10 мая 2001 г. Однако она так и не была ратифицирована Россией, несмотря на Резолюцию ПАСЕ № 1896 (2012 г.) «О выполнении обязательств Российской Федерацией», в которой содержалось требование незамедлительно ратифицировать Европейскую хартию региональных языков или языков национальных меньшинств.

При этом Европейская хартия региональных языков или языков национальных меньшинств рассматривается как единственный юридически обязывающий международный договор, предоставляющий защиту и способствующий продвижению традиционно используемых региональных языков и языков меньшинств.

Вместе с тем Россия предпринимает усилия по совершенствованию государственной языковой политики и внутригосударственного права в данной сфере, которые в значительной степени превышают требования Хартии. Европейская хартия предписывает принятие неотложных мер для сохранения и развития языков, находящихся на грани исчезновения. Однако в России уже сейчас издается энциклопедический словарь-справочник «Красная книга языков народов России», представляющий собой аналог Красной книги ЮНЕСКО по исчезающим языкам. Безусловно, говорить о системе периодического мониторинга и анализа баланса государственного языка Российской Федерации и языков народов России преждевременно, вместе с тем банк данных, содержащий информацию о динамике функционирования русского языка, уже формируется.

Придавая особое внимание проблеме разработки наиболее оптимальной и эффективной модели языковой политики в Российской Федерации в целях сохранения и развития миноритарных и исчезающих языков, Президент Российской Федерации создал Фонд сохранения и изучения родных языков народов Российской Федерации. Согласно данным ЮНЕСКО, 136 языков России находятся в опасности. Из них 22 - в критическом состоянии, 29 - в серьезной опасности, 49 - под угрозой исчезновения (Названо число языков народов России, которым грозит исчезновение. // URL: https://www.moya-planeta.ru/news/view/nazvano_chislo_yazykov_narodov_rossii_kotorym_grozit_ischeznovenie_34097 (дата обращения: 29.03.2022)). Учитывая довольно сложную ситуацию, сложившуюся на настоящий момент в России относительно вопросов сохранения и развития миноритарных и исчезающих языков, было принято решение о проведении в 2019 г. мероприятий Международного года языков коренных народов. Основой для этого стало решение Организации Объединенных Наций об объявлении 2019 г. Международным годом языков коренных народов в целях поддержки, поощрения и активизации языков коренных народов.

В «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» термин «культурные ценности» рассмотрен как совокупность ряда составляющих, в частности: нравственные и эстетические идеалы; нормы и образцы поведения; языки, диалекты и говоры; национальные традиции и обычаи; художественные промыслы и ремесла; фольклор; произведения культуры и искусства; результаты научных исследований культурной деятельности; территории, здания и предметы, имеющие историко-культурную значимость и другие ^[8].

В связи с этим, основными целями государственной культурной политики обозначены:формирование гармонично развитой личности, укрепление гражданской̆ идентичности, обеспечение единства российской нации и российского общества, сохранение единства культурного и языкового пространства посредством приоритетного гуманитарного развития.

Языковая политика в рамках ООН и СЕ

Согласно Декларации принципов международного культурного сотрудничества 1966 г. (Декларация принципов международного культурного сотрудничества 1966 г., принята 4 ноября 1966 года Генеральной конференцией Организации Объединенных Нации по вопросам образования, науки и культуры на ее четырнадцатой сессии // https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/culture.shtml (дата обращения: 29.03.2022)) «культурное сотрудничество является правом и долгом всех народов и стран, поэтому они должны делиться друг с другом знаниями и опытом». Государства должны осознавать, что международное культурное сотрудничество, вне зависимости от того, осуществляется ли оно на двусторонней или многосторонней основе, неизбежно способствует делу мира, развитию мирных и дружественных отношений между государствами.

В Декларации ООН о принципах международного права 1970 г. (Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи от 24 октября 1970 г. // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/culture.shtml (дата обращения 29.03.2022)) подчеркивается, что каждое государство вправе определять национальную политику в области культуры самостоятельно без вмешательства извне определять свое культурное развитие.

Для правильного понимания содержания статей Устава ООН, необходимо иметь в виду, что «дружественные отношения между нациями» означает «дружественные отношения между государствами». Связано это с тем, что многозначное слово «nation» в англоязычном названии принципа равноправия и самоопределения народов п. 2 ст. 1 Устава ООН было переведено на русский язык как «нация», хотя уместнее было бы «государство», так как ООН – международная организация, членами которой являются именно государства. Точно так же, как «United Nations» (название ООН на англ. яз.) на самом деле в буквальном переводе на русский язык не «Организация Объединенных Наций», а «Организация Объединенных Государств» или «Объединенные Государства».

Эти положения Устава были в дальнейшем развиты в «Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам» 1960 г., согласно которой, «все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют своё экономическое, социальное и культурное развитие» (Резолюция ГА ООН 1514 (XV), принята 14 декабря 1960 г. // Международное право в документах: Учеб. Пособие / Сост.: Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. - М.: 2003. С.17.).

Согласно Уставу ООН, ее целью является развитие дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов. Таким образом, субъектом права на самоопределение является народ. На это же указывает в своем консультативном заключении о Западной Сахаре Международный Суд ООН (InternationalCourtofJusrice. Reports, 1975. P. 31.). Это уставное положение п. 2 ст. 1 (в силу не совсем верного перевода английского многозначного слова «nation» как «нация», хотя в данном случае оно, скорее, употреблено в смысле «государство») необходимо понимать так: одна из целей ООН – развитие дружественных отношений между государствами и народами, не имеющими самостоятельной государственности. Однако, ни Устав ООН, ни другие документы не содержат никаких объяснений по поводу того, что следует понимать под термином «народы» ^[7].

Возвращаясь к нациям, отметим, что права людей, составляющих ту или иную нацию, охраняются нормами о защите национальных меньшинств, в частности, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком» (Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 г. // Международное право в документах: Учеб. Пособие / Сост.: Н.Т. Блатова, Г.М. Мелков. - М.: 2003. С. 126.).

Под национальным меньшинством понимается отдельная группа лиц, существующая среди населения того или иного государства и имеющая устойчивые этнические, религиозные или языковые характеристики, значительно отличающиеся от характеристик остальной части населения. Национальным меньшинством могут быть признаны только граждане данного государства, и при этом должен учитываться субъективный критерий – стремление группы сохранить свои характеристики.

По словам председателя Комитета экспертов Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств Совета Европы Весны Црныч-Гротич, «…Хартия является единственным подобным документом в мире, который направлен на защиту и продвижение традиционных для страны региональных языков и языков национальных меньшинств. Авторы текста Хартии считали, что лучшим способом поддержки регионального языка или языка национального меньшинства в качестве живого языка является продвижение его повседневного использования в частной и публичной жизни. Хартия идет дальше Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 14 которой запрещает дискриминацию на основе языка или ассоциированности с национальным меньшинством: Хартия создает прямое обязательство для государств поощрять использование этих языков в общественной жизни, особенно в сфере образования, средств массовой информации, культуры и управления».

Следует отметить, что в соответствии с Декларацией принципов международного культурного сотрудничества 1966 г. международное сотрудничество должно препятствовать проявлениям враждебности в отношениях и выражении мнений, содействовать представлению и распространению достоверной информации. Кроме того, в соответствии с декларацией, «мир должен основываться на интеллектуальной и нравственной солидарности человечества», а все культуры являются «частью общего достояния человечества».

Правовое положение лиц, принадлежащих к меньшинствам, основывается на статье 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., запрещающей дискриминацию, в частности, по признаку расы, цвета кожи, языка, религии, национального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам. Общий запрет дискриминации также содержится в Протоколе № 12 к Конвенции (Россией не ратифицирован).

Концепция меньшинств получила развитие с принятием 1 октября 1990 г. Рекомендации ПАСЕ № 1134 (1990 г.) «Права меньшинств», в которой констатировалось, что меньшинства вносят существенный вклад в культурное многообразие государств - членов Совета Европы (Rights of Minorities: Recommendation of the Parliamentary Assembly of Council of Europe № 1134 (1990) // URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=15168&lang=en (дата обращения: 03.03.2022)).

В документе закреплялись «минимальные принципы прав меньшинств», в том числе право представителей меньшинств на доступ к суду и на защиту, в частности в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ), запрет дискриминации, право представителей меньшинств свободно поддерживать контакты с гражданами других государств, имеющими общее с ними происхождение. Также данным документом был установлен принцип «специальных мер», суть которого состоит в следующем: особенное положение того или иного меньшинства оправдывает применение в отношении его так называемых мер «позитивной дискриминации», направленных на его поддержку (п. 10.3).

Дополнительные правовые положения предусматривались в отношении национальных (п. 11) и языковых (п. 12) меньшинств. Так, национальные меньшинства имеют право быть признанными в качестве таковых государствами, в которых они проживают; они вправе сохранять и развивать свою культуру, сохранять образовательные, религиозные и культурные институты; должны иметь право эффективно участвовать в процессе принятия и реализации решений по вопросам, имеющим значение для сохранения и развития их идентичности.

В праве Совета Европы дано толкование понятия «национальных и языковых меньшинств». В соответствии с определением, содержащимся в п. 11 Рекомендации, национальные меньшинства - это отдельные (separate) или отличающиеся (distinct) группы людей, хорошо определяемые и образованные на территории государства, члены которых являются гражданами данного государства и которые имеют определенные религиозные, языковые, культурные или иные характеристики, отличающие их от большинства населения страны.

Определение национальных меньшинств было уточнено в Рекомендации ПАСЕ № 1201 (1993) (Additional protocol on the rights of minorities to the European Conventionon Human Rights: RecommendationoftheParliamentaryAssemblyofCouncilofEurope № 1201 (1993) // URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=15235&lang=en (дата обращения: 29.03.2022)), содержащей проект Дополнительного протокола о правах меньшинств к Европейской конвенции о правах человека (1950). Согласно данному определению, национальное меньшинство — это группа людей, которые:

• проживают в пределах территории данного государства и являются его гражданами;
• поддерживают длительные, устойчивые и продолжающиеся связи с указанным государством;
• демонстрируют отличительные этнические, религиозные или языковые характеристики;
• имеют достаточную численность, хотя и меньшую, чем остальное население государства или какого-либо его региона;
• заинтересованы в сохранении единства друг с другом, что образует их общую идентичность, включая культуру, традиции, религию или язык.

Как отметила Венецианская комиссия, в настоящее время общепризнано, что перечисленные критерии охватывают как объективные признаки (например, общность языка, традиций, культурного наследия, религии), так и субъективные (желание сохранять черты собственной идентичности) (Report of the Venice Commissionon Non-Citizens and Minority Rights. Adopted 15 - 16 December 2006. CDL-AD (2007) 001 // URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-MIN(2006)002-e. (дата обращения: 29.03.2022)).

Понятие «национальное меньшинство» в документах Совета Европы, как следует из определения, охватывает собой этнические, языковые и религиозные меньшинства (в Рекомендации ПАСЕ № 1177 (1992) можно также найти упоминание об «этнических и культурных» меньшинствах (Rights of Minorities: PACE Recommendation № 1177 (1992) // URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=15211&lang=en. (дата обращения: 29.03.2022)) и во многом повторяет признаки меньшинств, предложенные итальянским профессором Ф. Капоторти (специальный докладчик Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, 1979 г.).

Термин «национальное меньшинство» в документах Совета Европы, таким образом, не тождествен по содержанию аналогичному термину, используемому в документах ООН ^{[9, с. 184.]}. Имеются различия и в подходах к установлению критериев принадлежности к меньшинствам. В определении, сформулированном ПАСЕ, отсутствует такой признак, как недоминирующая позиция, тем самым сфера действия европейских актов по вопросам автономии меньшинств оказывается шире, чем сфера действия документов ООН. В то же время в Совете Европы юридически значимым признается критерий длительности связей представителей меньшинств с государством (сообщества мигрантов, таким образом, исключаются из понятия национальных меньшинств).

Значительный вклад в формирование европейских стандартов национальных меньшинств внесли два международных договора: Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств 1992 г. (Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств: принята 5 ноября 1992 г. ETS № 148 // URL: http://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007c098 (дата обращения: 29.03.2022)) и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. (Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств: принята 1 февраля 1995 г. ETS № 157 // URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016800cl316 (дата обращения: 29.03.2022)).

Под «региональным языком или языком меньшинств» в Хартии понимается язык, который традиционно используется на территории государства жителями этого государства (но не мигрантами), представляющими собой группу, численно меньшую, чем остальное население государства. Статьей 1 Хартии признается, что региональный язык может быть связан с тем или иным географическим районом, где он выступает средством общения определенной части населения, и данное обстоятельство служит «основанием для принятия различных мер по защите и развитию». Такие меры регламентированы, в частности, в ст. 8 - 13 Хартии. Согласно ст. 10 если на определенной территории или в административном округе число жителей, пользующихся региональными языками или языками меньшинств, оправдывает принятие специальных мер, то государства-участники должны обеспечивать использование таких языков органами региональной или местной власти, возможность подачи устных или письменных заявлений на этих языках и получения ответов на них, опубликование официальных документов на соответствующих языках; поощрять использование данных языков в ходе дебатов в представительных органах власти, а также употребление традиционных топонимов для обозначения географических объектов в пределах таких территорий. Помимо этого, в числе обязательств государств - обеспечивать доступность образования на региональных языках или языках меньшинств «в рамках территории, где такие языки используются», «без ущерба для преподавания государственного языка (языков)» (ст. 8), обеспечивать ведение судопроизводства на региональных языках или языках меньшинств в судебных округах со значительным числом жителей, пользующихся такими языками (ст. 9) и ряд других.

Хартия в ст. 1 определяет:

«a) «Региональные языки или языки меньшинств» означают языки, которые:

i) традиционно используются на данной территории государства жителями этого государства, представляющими собой группу, численно меньшую, чем остальное население государства; и

ii) отличаются от официального языка (языков) этого государства;

Они не включают ни диалекты официального языка (языков) этого государства, ни языки мигрантов;

b) «территория, на которой используется региональный язык или язык меньшинства», означает географический район, в котором упомянутый язык является средством общения части населения, что является основанием для принятия различных мер по защите и развитию, предусмотренных настоящей Хартией;

c) «нетерриториальные языки» означают языки, используемые жителями государства, которые отличаются от языка или языков остального населения государства, но которые, несмотря на традиционное использование на территории государства, не могут связываться с каким-либо его определенным районом».

Положения Хартии, как это следует из ст. 2, не применяются по отношению к диалектам. Это, по мнению экспертов, имеет вполне убедительное обоснование. Несмотря на то, что диалекты значительно распространены как в Российской Федерации, так и в иных государствах, их соотношение с языками до сих пор не определено в достаточной мере среди ученых-лингвистов, что не позволяет говорить о закреплении их правового статуса.

Статья 3 Рамочной конвенции провозглашает, что принадлежность к национальному меньшинству есть результат свободного волеизъявления лица, которое «имеет право свободного выбора, рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо». Рамочная конвенция предписывает ратифицировавшим ее государствам принимать «надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения». В связи с этим стороны должны «учитывать особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» (п. 2 ст. 4); «поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие» (п. 1 ст. 5).

В Резолюции ПАСЕ № 1866 (2012) (An additional protocol to the European Convention on Human Rights on national minorities: PACE Resolution № 1866 (2012) // URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-DocDetails-EN.asp?fileid=18074 (дата обращения: 29.03.2022)) были сформулированы пять принципов – «минимальных стандартов для национальных меньшинств и их членов»:

• право каждого человека свободно выражать свою принадлежность к национальному меньшинству;
• политические права (в частности, свобода ассоциаций, право создавать политические партии, участие в выборах, представительство в органах власти на национальном и региональном уровнях);
• культурные права, включая право на культурную автономию и сохранение национальной идентичности;
• право принимать решения по поводу различных форм автономии в соответствии с европейскими практиками, а также национальными или региональными традициями;
• право свободно использовать язык меньшинств в частной и общественной жизни, в особенности во взаимоотношениях с административными органами и при осуществлении судопроизводства на территориях традиционного проживания национальных меньшинств, либо где такие меньшинства составляют значительную часть регионального или местного населения.

Важно подчеркнуть, что термины «коренные народы» (англ. indigenous peoples, indigenous and tribal peoples, marginalized populations, исп. pueblos indígenas, pueblos originarios, pueblos tribales) и «местные общины/сообщества/население» (англ. indigenous, local communities, исп. comunidades campesinas) требуют более тщательной проработки со стороны специалистов в области международного права, поскольку в юридической литературе можно также встретить употребление терминов «этнические меньшинства» (англ. ethnical minorities; minority ethnic group, indigenous and other marginalized populations, исп. minorías) и «первые аборигены» (исконные нации, англ. first nations), что вносит дополнительную путаницу в правовом понимании ^{[2] [11]}.

Вместе с тем грань между «меньшинствами» и «народами» весьма условна и подвижна, и те группы, которые еще вчера рассматривались как этнические, языковые или религиозные меньшинства, сегодня вполне могут выдвинуть требования, основанные на праве на самоопределение.

Общим является и то, что в международном праве не выработано конвенционного определения национальных меньшинств, а критерии для их идентификации не устоялись. Окончательное решение вопросов о том, какие группы считать национальными меньшинствами, признавать ли за ними коллективные права и какие конкретные меры применять для защиты прав лиц, образующих меньшинства, отнесено к сфере внутреннего конституционного законодательства государств.

Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств является единственным юридически обязывающим стороны международным договором, представляющий гарантии защиты и способствующий продвижению традиционно используемых региональных языков и языков меньшинств. Для поддержания региональных языков и языков меньшинств необходимо, чтобы они использовались во всех сферах частной и общественной жизни. Основываясь на принципе «поощрения посредством использования», Хартия юридически обязывает подписавшие ее государства гарантировать и развивать эффективное использование региональных языков и языков меньшинств в сфере образования, правосудия, административных и государственных услуг, а также в средствах массовой информации, при проведении культурных мероприятий и в учреждениях культуры, в деловой и общественной жизни и в трансграничном сотрудничестве. Контроль за исполнением Хартии осуществляется независимым Комитетом экспертов.

Правовые основы языковой политики Российской Федерации

Правовую основу государственной языковой политики Российской Федерации составляют Конституция России, общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.

Являясь членом ООН и ряда региональных международных организаций, Россия ратифицировала:

1. Устав ООН 1945 г.;

2. Всеобщая декларация прав человека 1948 г.;

3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., включая 1, 4 и 7 Протоколы к ней (в марте 2022 г. Россией начата процедура денонсации данного международно-правового акта);

4. Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.;

5. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;

6. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.;

7. Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г.;

8. Конвенция о правах ребенка 1989 г.;

9. Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г.;

10. Рамочная Конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г.;

11. Европейская социальная хартия (пересмотренная) 1996 г.

При этом остаются нератифицированными Российской Федерацией следующие международные договоры:

1. Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств 1992 г.;
2. Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам 1994 г.;
3. Конвенция ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия 2003 г.;
4. Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения 2005 г.;
5. Декларация организации объединенных наций о правах коренных народов 2007 г.;

К региональным международным договорам (не все из них ратифицированы Россией) относятся:

1. Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование 1996 г.;

2. Ословские рекомендации по языковым правам национальных меньшинств 1998 г.;

3. Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни 1999 г.;

4. Рекомендация Комитета министров Совета Европы «О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах» 2005 г.;

5. Модельный закон СНГ о языках 2004 г.;

6. Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.;

7. Политические рекомендации Европейской Комиссии СЕ против расизма и нетерпимости 2015 г.

Все указанные документы так или иначе регламентируют вопросы языка и языковой политики государств. Несмотря на обилие международных правовых договоров, в том числе ратифицированных, следует отметить, что примат права принадлежит национальному законодательству каждого государства-участника. Указанные документы носят декларативный/рекомендательный характер, однако неисполнение их норм и требований напрямую связано с репутационными рисками государства-участника на мировой арене.

Особую обеспокоенность языковых активистов и социолингвистов вызывает тот факт, что Российская Федерация так и не ратифицировала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств. Это объясняется тем, что, что Хартия делает акцент не только на сохранении и поддержании региональных языков и языков меньшинств, но и на их развитии, что является особенно ценным в деле сохранения лингвистического и культурного разнообразия. Хартия регламентирует использование региональных языков или языков меньшинств в таких сферах, как: управление, экономика, культура, образование, СМИ и межгосударственное сотрудничество.

С исключением из СЕ, участие России в Хартии тем более невозможно. Вместе с тем, Россия имеет обширную нормативно-правовую базу в рассматриваемой сфере. Так, законодательство Российской Федерации в сфере регулирования языковых прав основывается на совокупности конституционных норм, а также федеральных и региональных нормативно-правовых актов, в частности:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
2. Федеральный закон РФ от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»;
3. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;
4. Закон от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»;
5. Закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. № 3612-1;
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2006 г. № 714 «О порядке утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации»;
7. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о языках и другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

Остановимся подробнее на основополагающих положениях некоторых вышеуказанных актов. Ч. 2 ст. 26 Конституции Российской Федерации (Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изменениями на 14 марта 2020 года) // Российская газета, №144, 04.07.2020) устанавливает, что «каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества». Вместе с тем, ч. 2. ст. 29 содержит положение о недопущении пропаганды или агитации, которые могут спровоцировать социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Более того, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Подтверждением важности сохранения региональных языков выступает право субъектов Российской Федерации устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик такие языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68). Также установлено, что Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч.3. ст. 68).

Необходимо отметить, что защита и сохранение языков в России происходит в рамках защиты прав коренных малочисленных народов. Так, в ст. 69 Конституции России устанавливается, что «Российская Федерация гарантирует права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ч. 1). Более того, Россия берет на себя обязательство по защите культурной самобытности всех народов и этнических общностей, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия (ч. 2.).

В Законе «О языках народов Российской Федерации» №1807-1 (Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» №1807-1 от 25 декабря 1991 г. (в редакции от 11 июня 2021) // Ведомости Съезда НД РСФСР и ВС РСФСР, №50, 12.12.91, ст.ст.1740, 1741, 1742) подтверждено право республик устанавливать свои языки (ч. 2 ст. 3). Более того, субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные НПА о защите прав граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 3 ст. 3).

С целью защиты и сохранения языков местных общин установлено, что «в местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности» (ч. 4 ст. 3). В п. 5 указанной статьи определено, что Россия признает равные права всех языков ее народов на их сохранение и развитие. Все языки народов Российской Федерации пользуются поддержкой государства. Это положение конкретизируется в ст. 4 рассматриваемого закона, которая содержит три вида гарантий защиты языков:

- социальная защита, которая предусматривает проведение научно обоснованной языковой политики, направленной на сохранение, развитие и изучение всех языков народов Российской Федерации на ее территории;

- экономическая защита,которая предполагает целевое бюджетное и иное финансовое обеспечение государственных и научных программ сохранения и развития языков народов Российской Федерации, и проведение в этих целях льготной налоговой политики;

- юридическая защита языков предполагает обеспечение ответственности юридических и физических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации.

Ст. 6 рассматриваемого закона устанавливает компетенцию Российской Федерации в сфере охраны, изучения и использования языков народов Российской Федерации.В частности, ведению Российской Федерации в лице высших органов государственной власти Республики в сфере охраны и использования языков народов Российской Федерации подлежат:

- установление общих принципов законодательства Российской Федерации о языках ее народов;

- обеспечение функционирования русского языка как государственного языка Российской Федерации;

- содействие развитию государственных языков республик;

- создание условий для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами;

- содействие изучению языков народов Российской Федерации за ее пределами.

В Федеральном законе РФ «Об образовании в Российской Федерации» №273-ФЗ (Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» №273-ФЗ от 2012 г. (с изменениями от 01.03.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации, №53 (ч. I), 31.12.2012, ст. 7598) гарантируется получение образования на государственном языке Российской Федерации, а также выбор языка обучения и воспитания в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ч. 1 ст. 14). Установлено, что граждане Российской Федерации имеют право на получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации (ч. 4 ст. 14).

Необходимо отметить, что языки пользуются защитой в качестве культурных ценностей. Так, например, под культурными ценностями, определение которых дается в Законе «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» №3612-I (Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» №3612-I от 9 октября 1992 г. (с изменениями на 30.04.2021) // Российская газета, №248, 17.11.1992), понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты (ст. 3). Таким образом, языки относятся к культурным ценностям и пользуются аналогичной защитой на территории Российской Федерации.

Особый интерес представляет собой положение о том, что Российская Федерация гарантирует право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию (ст. 21). При этом под культурно-национальной автономией понимается право этнических общностей на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств.

Для реализации своей культурно-национальной автономии, национальным культурным центрам, национальным обществам и землячествам предоставлено право:

- разрабатывать и представлять в соответствующие органы государственной власти и управления предложения о сохранении и развитии национальной культуры;

- проводить фестивали, выставки и другие аналогичные мероприятия;

- содействовать организации национального краеведения, охране национальных исторических и культурных памятников, созданию этнографических и иных музеев;

- создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка, общероссийские, региональные и иные ассоциации.

Таким образом, национальное законодательство Российской Федерации предусматривает эффективную и всеобъемлющую защиту как государственного языка, так и языков народов Российской Федерации.

Вместе с тем, в данной сфере присутствует ряд проблем, на которых необходимо остановиться отдельно. В частности, как отмечают Е.В. Головко, С.В. Соколовский и А.Б. Шлуинский ^[6], одним из недостатков существующей системы правового регулирования языковых отношений в Российской Федерации является терминологический разнобой в формулировании правовых норм в законодательстве федерального и регионального уровней, где используются термины «государственный язык», «титульный язык», «официальный язык», «язык межнационального общения и официального делопроизводства», «язык большинства», «региональный язык», «языки народов Российской Федерации», которые в различных законодательных актах имеют разные определения и толкования. В федеральном и республиканском законодательствах отсутствует разграничение понятий «государственный язык» и «родной язык», а понятие «родной язык» может подразумевать как собственно родной язык, так и этнический язык. В государственных образовательных стандартах недостаточно определен порядок изучения государственных языков республик в составе Российской Федерации. Неточность правовых определений порождает разногласия и ошибки в правоприменительной практике.

Как отмечет Сулейманов А.А., «сегодня следует признать, что в силу глобализационных и миграционных процессов языковая ситуация в РФ изменилась, структура и статус языковых общностей также изменились, что делает задачу мониторинга современной языковой ситуации актуальной» ^[10].

Таким образом, проблема защиты и сохранения языков представляет значительный научный интерес.

Выводы

Таким образом, актуальной задачей законодательных органов представляется четкое разграничение статусов языковых сообществ, компетенции органов управления федерального уровня и уровня субъектов федерации, а также уточнение терминологии в сфере языковой политики.

Государство должно создавать условия для сохранения, поддержания и развития миноритарных языков. Основным средством достижения оптимального баланса между языковыми группами с точки зрения лингвистической безопасности является проработанная система законодательства, дающая четкое представление о правилах использования языков.

Важно понимать, что российский исторический опыт и современная практика сохранения языков национальных меньшинств, а также предусмотренный Конституцией Российской Федерации и нормативно-правовыми актами правовой механизм защиты языков во многом превосходит механизм, предусмотренный Европейской хартией.