Программа «Земский учитель» и региональные особенности ее реализации

Жуковская Наталия Юрьевна ORCID: 0000-0003-3144-7000 кандидат исторических наук доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Липецкий государственный педагогический университет имени П. П. Семенова-Тян-Шанского 398020, Россия, Липецкая область, г. Липецк, ул. Ленина, 42 Zhukovskaya Nataliia PhD in History Docent, the department of State Legal Disciplines, Lipetsk State Pedagogical University named after P. P. Semenov-Tyan-Shansky 398020, Russia, Lipetskaya oblast', g. Lipetsk, ul. Lenina, 42 lgpu322@gmail.com Другие публикации этого автора

Тонких Анна Геннадьевна студент, кафедра государственно-правовых дисциплин, Липецкий государственный педагогический университет имени П. П. Семенова-Тян-Шанского 398020, Россия, Липецкая область, г. Липецк, ул. Ленина, 42 Tonkikh Anna Gennad'evna student, Department of State and Legal Disciplines, Lipetsk State Pedagogical University named after P. P. Semenov-Tyan-Shansky 398020, Russia, Lipetskaya oblast', g. Lipetsk, ul. Lenina, 42 annatonkikh@mail.ru

На протяжении длительного периода времени в российском образовании наблюдалась печальная тенденция: многие школы, расположенные в маленьких или удаленных населенных пунктах, испытывали острую нехватку квалифицированных педагогических кадров. Большое число учителей сельских школ трудоустраивались на полторы или две ставки, что было обусловлено не только низким уровнем заработной платы, но и полным отсутствием преподавателей некоторых дисциплин. Невысокий в сравнении с городским уровень жизни в сельской местности, удаленность населенных пунктов от крупных городских центров, непривлекательная по размеру оплата труда учителей, устаревшее школьное оборудование – все эти обстоятельства в совокупности делали работу в сельских школах непривлекательной для молодых выпускников педагогических вузов и с неизбежностью вели к сокращению численности учительского состава в них. Как следствие, по оценкам Правительства РФ, в сельских школах возник дефицит в 12 тыс. рабочих мест ^[1]. А численность самих таких школ достаточно велика. Например, в Курской области, по подсчетам экспертов, в небольших населенных пунктах расположено свыше половины общеобразовательных учебных заведений (более 300 школ из 525).

Побочным эффектом сложившейся ситуации стало и значительное снижение общего уровня образования в небольших населенных пунктах.

Городские школы имеют существенно меньшую потребность в учителях, нежели сельские. Однако складывается ситуация, в которой выпускники педагогических ВУЗов отдают предпочтение работе в городе, хотя зачастую трудятся не по профилю. Причинами тому являются более привлекательная для молодых людей городская среда, а также невысокий доход педагогов.

Для решения проблем, связанных с острой нехваткой педагогических кадров на селе, в 2020 году по поручению Президента РФ в России была запущена национальная программа «Земский учитель». Проект, который преследовал цель привлечения педагогов в сельскую местность, оказания помощи молодым специалистам при трудоустройстве, а также получение на всей территории страны равного доступа к качественному образованию, был назван по аналогии с уже успешно реализуемой программой «Земский доктор».

Для более точного понимания природы программы «Земский учитель» следует рассмотреть исторические аспекты ее появления и, в частности, обратиться к происхождению терминов «земский учитель» и «земские школы». Более полутора веков назад, 1 января 1864 года, в соответствии с Положением о земских учреждениях в 34 российских губерниях были созданы органы общественного самоуправления – земства. Их появление привело к тому, что на территории губерний, в сельской местности, начали работу земские школы, деятельность которых регулировалась «Положениями о начальных народных училищах» 1864 и 1874 годов ^[2]. В компетенцию земств входило открытие и финансовое содержание школ, но без права вмешиваться в учебно-воспитательную работу. Земские школы сыграли большую прогрессивную роль в развитии системы отечественного образования. Идеи великих русских педагогов, инновационные методы их преподавания, гуманистические педагогические традиции ^[3] в основной массе были воплощены именно в учебных заведениях такого рода.

В советское время в стране достаточно широкое распространение получила программа «Сельский учитель», в рамках которой были реализованы меры, направленные на привлечение выпускников педагогических специальностей в сельские школы с последующим обустройством их проживания. Сельским учителям выплачивались «подъемные», устанавливались льготы за проживание, различного рода надбавки. В 1960–1980-х годах педагоги-мужчины, воспользовавшиеся программой «Сельский учитель», имели право получить отсрочку от службы в армии и некоторые другие привилегии.

Таким образом, идея привлечения педагогических кадров в сельскую местность с предоставлением им льготных режимов работы и проживания не являлась новой для государственной образовательной политики. Положительный опыт реализации соответствующих программ в России уже имелся.

В настоящее время основу механизма реализации программы «Земский учитель» составляют единовременные компенсационные выплаты учителям, пожелавшим отправиться на работу в сельскую местность, либо в города с населением менее 50 тысяч человек. Предусматривается, в частности, что на Дальнем Востоке участникам программы предоставляются денежные выплаты в размере 2 млн. рублей, а в других регионах России − 1 млн. рублей ^[4]. Субсидии выделяются на основании соглашения между Министерством Просвещения России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящий момент в федеральном бюджете предусмотрены средства для финансирования данной программы до конца 2023 года в размере около 4 млрд. рублей ^[5].

Основанием для получения субсидий является договор о предоставлении выплаты и трудовой договор, заключаемый между педагогом и образовательной организацией. Предполагается, что избранные кандидаты выезжают на место работы, где и осуществляется заключение трудового договора, оформление работника и получение компенсационных выплат.

Правовую основу реализации программы «Земский учитель» образуют: 1) Постановление Правительства РФ от 9 ноября 2019 года № 1430 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие образования» ^[6]; 2) Методические рекомендации Министерства Просвещения РФ «Об актах субъектов Российской Федерации», содержащие модельные правила и условия реализации Программы в регионах ^[4]. В соответствии с названными актами в каждом регионе России разработана собственная нормативная база по реализации проекта, которая включает в себя в целом схожий пакет документов (Положение о конкурсном отборе претендентов на право получения единовременных компенсационных выплат учителям, прибывшим (переехавшим) на работу в сельские населенные пункты, либо рабочие поселки городского типа, либо города с населением до 50 тысяч человек, расположенные на территории области; Положение о конкурсной комиссии по отбору претендентов; Порядок предоставления единовременных компенсационных выплат).

Перечень вакантных должностей по регионам формируется на основании информации, которая предоставляется органами местного самоуправления. В такой перечень входят вакансии, по которым количество часов учебной нагрузки составляет не менее 18-ти в неделю. Региональные перечни вакантных должностей и информация о нахождении образовательных организаций обнародуются на федеральном портале «Земский учитель» ^[7].

Очевидно, что программа предусматривает ряд обязательных условий, которым должны соответствовать ее потенциальные участники. Так, педагогам, проживающим и работающим в определенном муниципальном образовании, следует планировать переезд и свое будущее место работы таким образом, чтобы их удаленность от прежнего места работы и жительства составляла определенный, установленный регионом, километраж. Предполагаемая учебная нагрузка педагога должна предусматривать, согласно единым требованиям, не менее 18 часов в неделю на ставку.

Помимо этого, претендентам, желающим занять вакантную должность, следует учитывать, что принимать участие в конкурсе могут только учителя, которые имеют среднее либо высшее профессиональное образование, отвечают квалификационным требованиям и профессиональным стандартам, находятся в возрасте до 55 лет.

Чтобы стать участником программы, педагогу необходимо в электронной или бумажной форме отправить заявку на сайте уполномоченного органа или предоставить свое заявление региональному оператору. Заявки, по общему правилу, подаются до 15 апреля. Победители среди заявителей определяются в течение летних месяцев в результате конкурсного отбора. С этой целью рассматриваются предоставленные участниками документы, происходит оценка заявок, выставляются соответствующие баллы и составляются рейтинговые таблицы. Немаловажными критериями для победы в проекте являются наличие квалификационной категории, ученой степени по профильному предмету, педагогике или психологии, способность учителя преподавать смежные, либо другие учебные предметы, стаж педагогической деятельности, а также непрерывность работы в конкретной общеобразовательной организации не менее пяти лет. Так, в Курской области, по данным Курского института развития образования, который является региональным оператором проекта, победителями конкурсного отбора в 2021 году стали шесть педагогов: учителя русского языка и литературы, иностранных языков, физики, математики и информатики (четыре женщины и двое мужчин) ^[7].

Важным условием данного проекта является также то, что для получения компенсационных выплат педагогу необходимо отработать на новом месте не менее пяти лет. В случае прекращения трудового договора до окончания срока его действия учителю в течение тридцати дней придется возвратить единовременную компенсационную выплату в бюджет субъекта России. В противном случае взыскание средств будет производиться в судебном порядке.

С 2020 года федеральный проект «Земский учитель» начал реализовываться на территории всех субъектов России. Однако эффективность первых его этапов не везде оказалась одинаковой. На успех проекта повлияли характерные для того или иного региона качество образования, состояние материально-технической базы школ, численность населения (а именно обучающихся и педагогических работников), заработная плата учителей, уровень жизни. В связи с этим, оценивая успешность реализации проекта на территории страны в целом, стоит обратить внимание на отдельные аспекты его осуществления.

Рассмотрим более подробно особенности и ход реализации программы «Земский учитель» в отдельных регионах Российской Федерации.

Специфика реализации Программы в Курской области проявилась, например, в том, что ее участниками, желающими воспользоваться предоставленной возможностью, стали жители других субъектов Российской Федерации. Так, в 2021 году заявки поступили от граждан, проживающих в Рязанской и Воронежской областях, из Забайкальского края, республики Башкортостан, Тыва ^[8]. В области участникам проекта выделяется жилье. При этом учитываются нормы Закона Курской области от 9 декабря 2013 г. № 121 «Об образовании в Курской области», в котором закреплены меры социальной поддержки, направленные на привлечение учителей в сельскую местность. К таким мерам относятся возврат жилищно-коммунальных платежей и ряд других преимуществ. По аналогии со многими российскими регионами в Курской области действует система целевого обучения, гарантирующая выпускникам высших учебных заведений будущее трудоустройство (в том числе в сельской местности) ^[9].

В Липецкой области правовую основу реализации Программы образуют постановление Администрации области от 4 февраля 2021 г. № 27 «О предоставлении единовременных компенсационных выплат учителям, прибывшим (переехавшим) на работу в сельские населенные пункты, либо рабочие поселки, либо поселки городского типа, либо города с населением до 50 тысяч человек» и принятый в соответствии с данным актом пакет приказов Управления образования и науки, обеспечивающих проведение отбора вакантных должностей, конкурс претендентов, утверждение списка победителей конкурсного отбора. Важным дополнением к предусмотренным льготам является выделение победителям жилых помещений (дома, либо квартиры) в том населенном пункте, где педагогу предстоит работать ^[10].

В аналогичных актах зафиксированы и особенности реализации Программы на территории Воронежской области.

Липецкая область в текущем году в соответствии с региональной квотой предоставила три вакансии (в Воловском, Добровском и Лебедянском муниципальных районах). Согласно информации, размещенной на электронном портале УОиН Липецкой области, наиболее востребованными в сельской местности оказались учителя химии, биологии и младших классов.

В Воронежской области в 2020 году заявки на участие в программе принимались до середины апреля. Всего регион предоставил 44 вакансии в 27 школах. Согласно официальным данным, сельские школы области больше всего испытывают потребность в учителях иностранных языков, математики, физики. Во многих школах ждут учителей русского языка и литературы, а также начальных классов. Однако, в соответствии с условиями Программы, действующими в этом регионе, кроме необходимого образования и квалификации педагог должен переехать для работы в школе, расположенной не ближе 80 км от своего места жительства. А в случае, если учитель уезжает более чем на 200 км, ему начисляют дополнительные баллы ^[11]. По словам чиновников, педагоги, не вошедшие в число победителей конкурсного отбора, могут рассчитывать на региональную поддержку.

Программа «Земский учитель» пользуется хорошим спросом среди педагогов, что доказывает количество поданных заявок, оставленных на сайтах региональных операторов. Например, в Воронежской области в 2020 году их было более 40 ^[12]. На момент окончания приемной кампании (1 июня) насчитывалось 312 заявок от претендентов, желающих переехать в воронежские села. Больше всего заявок поступило из Тамбова, Рязани, Курска, Саратова, Белгорода, Смоленска, Краснодарского края, Новосибирска, Иркутска, Забайкалья, Бурятии, Татарстана и Алтайского края. По итогам же конкурсного отбора на работу в область переехали педагоги из Забайкалья, Саратовской области и Краснодарского края ^[13].

В Саратовской области в 2020 году в рамках программы «Земский учитель» было представлено 34 вакансии, что значительно превысило количество мест, выделяемых в других регионах ^[14]. В 2021 году, несмотря на существенную потребность области в педагогических кадрах, ввиду отсутствия квот от федеральных властей регион не принимал участия в реализации Программы, но намерен вернуться в нее в будущем. На основании имеющегося соглашения с Минпросвещением РФ предполагается, в частности, что в 2022 году область получит квоты для 28 учителей, а в 2013 г. – для 16.

На пресс-конференции, проводившейся газетой «Комсомольская правда», исполняющий обязанности министра образования Саратовской области М. Орлов отметил, что за год из 34 педагогов, прошедших конкурсный отбор в 2020 году, вынужденно по состоянию здоровья покинул программу лишь один участник. В то же время многие участники Программы высказали намерение остаться для дальнейшей работы в сельской местности и после выполнения обязательств по программе ^[15].

В Калининградской области, как и в других регионах России, в рамках программы «Земский учитель» осуществляется отбор вакантных должностей, который проводит региональный оператор – Калининградский областной институт развития образования. Список вакансий в этом регионе формируется с учетом демографической и социально-экономической ситуации в различных населенных пунктах, а также наличия средств и условий для самореализации педагогов в муниципальных образованиях. В число педагогов, необходимых для региона, вошли учителя математики, физики и информатики (12 мест), преподаватели английского языка (2 места); по одной вакансии было выделено для учителей начальных классов, русского языка, химии, биологии и технологии ^[16]. В общей сложности за счет средств федерального бюджета по программе «Земский учитель» в Калининградской области было предусмотрено трудоустройство 18 педагогов.

Реализация Программы в регионе имеет свои особенности. Так, педагоги, желающие принять участие в проекте, должны иметь трехлетний педагогический стаж; место планируемого переезда учителя должно находиться на расстоянии не менее 300 км от имевшегося места жительства и места работы. Это означает, что при реализации Программы в Калининградской области ставка была сделана на привлечение педагогов из других регионов России. Соответственно и перечень стимулирующих мер по поддержке молодых педагогов в регионе расширен. В Балтийске, например, для молодых учителей предусмотрены выплаты в размере 30-процентной надбавки к заработной плате. Предусмотрена также возможность повышения квалификации за счет бюджетных средств. Вопросы предоставления жилья решаются администрацией совместно с депутатами городского совета.

В 2020 году прием заявок на участие в конкурсе вакансий для работы в школах сельских населенных пунктов и городов с малой численностью населения Калининградской области проводился до 20 апреля, а его результаты стали известны уже через месяц – 20 мая.

Стоит отметить, что Калининградскую область отличает также хорошая материально-техническая база образовательных организаций, которые получили поддержку в рамках национального проекта «Образование». Последний предусматривает создание в малых городах и населенных пунктах области своеобразных «Точек роста», а по сути – оснащенного современным оборудованием образовательного пространства нового типа.

Существенными особенностями по сравнению с остальной территорией страны реализация программы «Земский учитель» отличается в Дальневосточном регионе (Приморский край). В связи с острой необходимостью привлечения населения в этот регион размер единовременной компенсационной выплаты здесь повышен до 2 млн. рублей, а участникам проекта в обязательном порядке предоставляется жилье ^[17]. С информацией о жилых помещениях можно ознакомиться в соответствующей Базе данных. Участниками программы могут быть претенденты, проживающие или работающие в муниципальном образовании, которое находится на расстоянии более 200 км от предполагаемого места работы.

В 2021 году по программе «Земский учитель» в Приморском крае трудоустроены 23 педагога. Вакантные должности предусмотрены для: учителей начальных классов (в количестве четырех должностей), учителей математики (семь вакантных должностей), учителей математики и физики, а также русского языка (по одной должности), учителей физики (одна должность), учителей русского языка и литературы (три должности), учителей биологии и химии (одна должность), учителей английского языка (пять вакантных должностей) ^[17].

Таким образом, несмотря на существенные различия в демографической обстановке и удаленности от федерального центра, основные параметры реализации программы «Земский учитель» в различных регионах страны в целом совпадают. Особо следует отметить тот факт, что, несмотря на опасения, активно идет процесс обмена педагогическими кадрами между разными регионами государства. Так, например, на портале программы в Республике Саха (Якутия) на 2019-2020 учебный год была зарегистрирована 291 заявка, причем 115 заявок поступило от жителей региона, а 176 – из других субъектов Российской Федерации. В результате конкурсного отбора на работу в Республику переехало 18 учителей (из 43). Приведенные цифры свидетельствуют о том, что программа «Земский учитель» востребована как самими регионами, так и педагогическим сообществом в целом.

Несмотря на значительные преимущества, которые предусматривает Программа, она, однако, имеет и слабые стороны, отрицательно влияющие на вовлечение педагогов в ее продвижение. В частности, к недоработкам проекта следует отнести короткий срок подачи заявок, а также тот факт, что квотирование рабочих мест для участников программы в некоторых регионах осуществляется в весьма ограниченном количестве. Очевидно, что общий дефицит педагогических кадров в 12 тыс. мест Программа не покрывает.

Соответственно та часть учителей, которые хотели бы принять участие в проекте или участвовали, но не прошли конкурсный отбор, превалирует над небольшим числом победителей. Данное обстоятельство может ослабить интерес педагогического сообщества к реализуемой Программе.

Успех воплощения программы, безусловно, зависит и от перспектив повышения уровня жизни и материального оснащения школ в маленьких населенных пунктах. В связи с этим местным властям следует не пренебрегать решением проблемы укрепления материальной базы школ в сельской местности.

Свои коррективы в реализацию Программы внесла и угроза распространения коронавирусной инфекции (COVID-19), в связи с чем в рассматриваемый период времени реализация проекта на всей территории России сопровождалась известными осложнениями. В частности, в механизм реализации Программы были внесены изменения, касающиеся приема документов. Правда, одновременно были увеличены сроки приема заявок, что следует оценить положительно.

Один из основных рисков реализации программы связан с вероятностью того, что, отработав предусмотренные 5 лет, педагог покинет населенный пункт, в котором был заключен договор со школой. Такая вероятность возникает прежде всего в тех населенных пунктах, где прибывшим учителям не предоставляется жилой площади. Случается, что проживать такие учителя вынуждены в относительной отдаленности от школы, добраться до которой можно лишь на личном транспорте. Как следствие, человеку, который переехал в совершенно новое для него место, необходимо серьезно потратиться не только на собственное обустройство, но также на съемное жилье и транспорт. В этой ситуации миллион, выделяемый педагогу в качестве поощрения, полностью утрачивает свой стимулирующий эффект и привлекательность, а сама Программа не оправдывает ожиданий тех, кто ею воспользовался.

Первый год реализации программы обнажил и другие неприглядные факты: попытки вымогательства денежных средств с победителей проекта; административный произвол руководителей отдельных школ, не обеспечивающих обещанных условий работы; необходимость для прибывших замещать учителей по самым разным предметам или выполнять нагрузку, не предусмотренную договором. Не сложно предположить, что названные факты плохо отразятся на популярности Программы, а ее участники, разочарованные реальной ситуацией, по истечении контракта не задержатся в сельской школе.

Справедливости ради, необходимо затронуть и такой аспект проблемы, как мотивация на переезд самих «конкурсантов», которая в ряде случаев обусловлена отнюдь не желанием найти работу «в деревне», а сугубо личными обстоятельствами: кому-то срочно нужны деньги (например, на лечение близкого родственника), кому-то необходимо сменить место жительства по состоянию здоровья и т.п.. В таких случаях при изменении личной ситуации учитель, «отбыв срок», через пять лет, скорее всего, покинет новое место работы.

Изложенное означает, что в будущем, если реализация программы «Земский учитель» будет приостановлена, проблема неукомплектованности сельских школ педагогическими кадрами вернется на свои исходные позиции. Говоря иначе, эффективность реализуемых сегодня усилий окажется крайне низкой.

Наконец, следует обратить внимание и на то обстоятельство, что основные положения появившейся относительно недавно программы «Земский учитель» малоизвестны не только большинству педагогов, но и выпускникам педагогических ВУЗов. Между тем, в тех регионах России, где они действуют, имеет место обратная ситуация: выпускники педвузов не могут трудоустроиться по специальности и вынуждены искать применение своим знаниям в других сферах деятельности. Но воспользоваться Программой молодые учителя также не могут, поскольку у них нет необходимого стажа и опыта педагогической деятельности. Но ведь именно у выпускников педагогических вузов, которые осознанно ищут работу в школе, больше всего шансов задержаться там, где они могли бы трудоустроиться в рамках программы «Земский учитель». Во-первых, потому что молодежи в принципе легче осваиваться на новом месте; во-вторых, потому что есть вероятность, что именно там они обзаведутся семьями и другими привязанностями и задержатся навсегда.

Представляется необходимым предложить следующие меры, направленные на устранение «слабых мест» программы «Земский учитель»:

1) часть бюджетных средств необходимо направить на обеспечение и стимулирование развития образовательной инфраструктуры в сельской местности и, в частности, на обязательную оплату жилья для победителей конкурсных отборов;

2) следует проводить разъяснительные беседы среди студентов старших курсов педагогических вузов с целью популяризации программы «Земский учитель»;

3) оправданным стало бы увеличение сроков приема документов для участия в проекте, а также расширение ассортимента рабочих мест, выделяемых участникам программы;

4) под особый контроль региональных операторов Программы необходимо поставить соблюдение местными органами власти и администрацией школ обещанных условий работы и строгое выполнение обязательств по договору; в этой связи в условиях Программы следует предусмотреть меры ответственности «принимающей стороны» на случай невыполнения ее обязательств.

В целом же проведенный анализ позволяет заключить, что программа «Земский учитель» востребована на всей территории Российской Федерации. Педагоги, прошедшие конкурсный отбор, получают как финансовые, так и профессиональные преимущества в дальнейшей реализации своих интересов. Положительно следует оценить и тот факт, что перечень льгот, предусмотренных федеральной программой, может быть расширен по инициативе регионов. Как следствие, острая потребность в специалистах в школах маленьких населенных пунктов, по крайней мере, на текущем этапе сводится к минимуму.