Развитие устойчивого туризма на Байкальской природной территории посредством применения норм международного «мягкого» права

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; доцент кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия; начальник отдела фундаментальных исследований Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664074, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ивана Франко, 23а Kolobov Roman Yurievich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice; Head of the Fundamental Research Department of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal of Irkutsk State University 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ivan Franko str., 23a roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора

Дицевич Ярослава Борисовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник кафедры теории и истории государства и права Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

В последнее десятилетие туризм рассматривается как один из основных факторов, влияющих на состояние экосистемы озера Байкал. По официальной статистике в последнее десятилетие ежегодно, вплоть до 2020 года, отмечался рост потока иностранных и российских туристов на побережье Байкала ^{[1, 23]}, и лишь с указанного периода, ввиду ограничений транспортного сообщения между государствами, показатели туриндустрии на Байкале изменились. Помимо указанных трансформаций, пандемия новой коронавирусной инфекции, приведшая к активизации внутреннего туризма в стране, придала особую остроту вопросу возросшего антропогенного влияния на озеро Байкал. Комитет всемирного наследия (далее также – Комитет) постоянно обращает внимание на эту проблему, в основном в контексте необходимости проведения стратегической экологической оценки планов развития на Байкальской природной территории особых экономических зон туристско-рекреационного типа ^[2].

Важным направлением деятельности в целях недопущения превышения так называемой рекреационной емкости экосистемы Байкала является оценка уровня нагрузки на озеро и прилегающие к нему территории со стороны туристического потока (с акцентом на те участки, которые наиболее страдают именно от неорганизованного туризма). Подобный опыт имеется в особо охраняемых природных территориях в пределах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее – ЦЭЗ БПТ): например, в 2018 г. администрацией ФГБУ "Заповедное Прибайкалье" определена норма рекреационной нагрузки на туристические маршруты в пределах острова Ольхон - крупнейшего острова Байкала (в объеме 2 тысячи человек в сутки) ^[1].

Существенным нормативным пробелом в рассматриваемой сфере в течение длительного времени являлось отсутствие утвержденных правил организации туризма и отдыха в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее – ЦЭЗ БПТ), требование о принятии которых было закреплено в статье 12 федерального закона «Об охране озера Байкал» еще в 1999 г. ^[3]. В 2019 г. такие правила были утверждены органами государственной власти Иркутской области и Республики Бурятия ^[4,5].

Сам факт принятия данных документов стоит, несомненно, приветствовать, хотя по причине специфики сочетания правовых режимов ЦЭЗ БПТ и порядка распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, органы государственной власти Иркутской области и Республики Бурятия ограничены в возможностях регулирования целого ряда важных вопросов.

Большую площадь территории ЦЭЗ БПТ занимают особо охраняемые природные территории (далее также – ООПТ) федерального значения и особые экономические зоны туристско-рекреационного типа, где нормы правил, утвержденных Правительствами Иркутской области и Республики Бурятия, носят в основном рекомендательный характер ^{[5, п. 5]}.

В Правилах организации туризма и отдыха в Центральной экологической зоне БПТ в Иркутской области также подчеркивается добровольный характер включения сведений об экскурсоводах, гидах-переводчиках и инструкторах-проводниках в специализированный реестр (п. 11), имеющий, как видится, определенный потенциал регулирования отношений в сфере предоставления туристических услуг при условии разработки и принятия норм, мотивирующих перечисленных субъектов туристической деятельности своевременно направлять информацию о своей деятельности для включения в указанный свод данных.

Решению организационно-правовых проблем регулирования туристической деятельности в ЦЭЗ БПТ (включающих множественность правовых режимов, отсутствие централизованного управления объектом всемирного наследия «Озеро Байкал» при многосубъектности данной деятельности, неединообразие разноуровневой правовой базы и др.) в определенной степени могло бы содействовать признание ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией sui generis (своеобразной, единственной в своем роде). Поскольку решение данного вопроса требует углубленного изучения подобных примеров из мировой практики сохранения объектов всемирного наследия, анализа возможности реализации данного предложения в рамках действующего российского законодательства, в настоящей статье видится возможным лишь отметить тот факт, что ЦЭЗ БПТ (равно как и любая особо охраняемая территория) создана в целях охраны экосистем, на ее территории действует особый режим деятельности человека, установленный в целях охраны природы, она определена территориально. Таким образом, на сегодняшний день ЦЭЗ БПТ обладает всеми признаками особо охраняемой природной территории, за исключением одного: формального признания ее таковой законом.

Представляется также, что одним из источников поиска оптимальных решений для совершенствования правового регулирования туризма на Байкальской природной территории и в России в целом могут являться акты так называемого «мягкого права», принимаемые на международном уровне. Нельзя не отметить, что в современных международных отношениях различные проявления «мягкого» регулирования и воздействия становятся все более востребованными, что свидетельствует о растущем осознании нехватки традиционного инструментария регулирования международных отношений и отстаивания национальных интересов. К примеру, с 2012 г. в официальные документы внешнеполитического планирования Российской Федерации вошло понятие «мягкой силы» ^[6]. По ряду причин регулирование различных аспектов туристской деятельности на международном уровне обеспечивается, с одной стороны – двусторонними межправительственными и межведомственными соглашениями, и документами «мягкого права» с другой.

В целом процесс формирования системы универсальных многосторонних международных договоров по вопросам туризма находится в начальной стадии. В 70-х годах XX века были приняты: Международная конвенция по контракту на путешествие, Международная гостиничная конвенция о заключении контрактов владельцами гостиниц и турагентами, в которых Российская Федерация не участвует. В области таможенного регулирования для Российской Федерации действует Конвенция о таможенных льготах для туристов 1954 г.

Одним из достаточно новых документов, регулирующих вопросы осуществления туристической деятельности на международном уровне, является Рамочная конвенция по этике туризма (далее также – Рамочная конвенция), принятая резолюцией A/RES/722(XXIII) Генеральной Ассамблеи ЮНВТО на ее 23 сессии в г. Санкт-Петербурге в 2019 г. В соответствии со статьей 20 Рамочной конвенции она вступает в силу на тридцатый день после даты сдачи на хранение десятого документа о ратификации, принятии, утверждении или присоединении. На момент написания настоящей статьи по данным сайта депозитария Рамочной конвенции, она подписана одним государством (Индонезией) ^[7].

Этот документ представляет собой пример процесса перерождения некоторых актов мягкого права в более традиционные для международного права формы. Документы мягкого права в большинстве своем являют собой концентрацию позитивного зарубежного и международного опыта регулирования процессов туризма, обеспечивающего как удовлетворение потребностей людей к отдыху и развитию, так и сохранение соответствующих экосистем. В целях устойчивого развития, представляющего собой новую планетарную программу развития цивилизации ^{[8, С. 20]}, туризм также рассматривается как позитивный фактор, способствующий созданию рабочих мест, развитию местной культуры и производству местной продукции (цели 8, 12). Таким образом, в настоящей статье будут рассмотрены наиболее важные акты «мягкого права» по вопросам организации туризма, их эволюция в акты «строгого международного права», а содержащиеся в них положения будут экстраполированы на проблематику сохранения озера Байкал.

1. На современном этапе развитие международно-правового регулирования туризма связано с деятельностью Всемирной туристской организации (далее – ВТО). Под ее эгидой были подготовлены разнообразные документы, направленные на развитие туризма. Одним из центральных документов мягкого права универсального характера, подготовленных ВТО, является Глобальный этический кодекс туризма (далее также – Кодекс туризма; Кодекс). Он был принят в г. Сантьяго в 1999 г. и политически поддержан резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (далее – ГА ООН) в 2001 г. А/RES/58/212.

Кодекс состоит из десяти статей, выражающих наиболее общие идеи об организации туризма, правах и обязанностях туристов, субъектов профессиональной деятельности в области туризма и государств. В 2015 году Генеральная Ассамблея ЮНВТО приняла резолюцию A/RES/668(XXI), которая положила начало трансформации Кодекса туризма в юридически обязательный документ международного права ^[9].

В 2019 г. на 23 сессии Генеральной Ассамблеи ЮНВТО была принята ранее упоминаемая Рамочная конвенция ЮНВТО по этике туризма ^[10] и факультативный протокол к ней, закрепляющий роль Всемирного комитета по этике туризма в качестве независимого и добровольного примирительного механизма для урегулирования любого спора в отношении толкования или применения Конвенции, который может возникнуть между государствами-участниками протокола или участниками отношений в области туризма.

Содержание двух указанных документов по большей части совпадает. В них отмечается роль туризма в сближении народов; его содействие совершенствованию человека; его роль для обеспечения устойчивого развития; подчеркиваются выгоды от туризма для всех участников отношений в области развития туризма; констатируется необходимость защиты туристов, формулируются их права и обязанности, а также права работников и специалистов отрасли туризма.

В контексте заявленной природоохранной тематики настоящей статьи представляет интерес сравнение содержания ст. 3 Кодекса и соответствующей ей ст. 6 Рамочной конвенции. Обращает на себя внимание изменившееся название этой статьи. В Кодексе она именовалась «Туризм – фактор устойчивого развития», в Рамочной конвенции «Туризм – фактор экологической устойчивости». Для документов, выражающих самые общие направления политики, наименования статей играют чрезвычайно важную роль, расставляя акценты в намерениях их разработчиков. Поэтому с точки зрения достижения природоохранных целей подобные изменения можно приветствовать. Содержание данных статей констатирует необходимость охраны окружающей среды в целях обеспечения здорового, поступательного и устойчивого экономического роста, обеспечивающего межпоколенческое равенство.

Рассматриваемые положения Кодекса и Рамочной конвенции закрепляют и более конкретные задачи для достижения устойчивого развития. Среди них – распределение туристских потоков с целью уменьшения антропогенного влияния на природу; проектирование объектов туристской инфраструктуры с учетом природоохранных требований; признание необходимости ограничений деятельности профессиональных субъектов с целью охраны экосистем; поощрение природного туризма и экотуризма.

Другой полюс внимания рассматриваемых документов – признание выгод туризма для принимающих стран и сообществ. При этом особый акцент и в Рамочной конвенции, и в Кодексе туризма разработчики делают на необходимости вовлечения местного населения в туристическую деятельность и обеспечения его экономических выгод от туризма.

ВТО осуществляет различные мероприятия для продвижения идей Кодекса туризма. Среди них особо выделяется инициатива «Обязательство частного сектора по Этическому кодексу туризма». Частные компании из любой страны мира могут принять на себя обязательство поддерживать и поощрять этические принципы, закрепленные в Кодексе и представлять отчеты по реализации идей, закрепленных в принципах Всемирному комитету по этике туризма. В докладе ЮНВТО о применении Кодекса указывается, что по состоянию на 30 июня 2020 года число подписантов обязательства составило 450 компаний и отраслевых ассоциаций из 69 стран мира ^[11]. При этом поиск по базе данных ЮНВТО на момент подготовки данной статьи не позволил выявить ни одной российской компании, присоединившейся к обязательству, что, по всей видимости, во многом связано с недостаточным уровнем информированности российских представителей туристической индустрии о международных проектах, инициативах и документах в данной отрасли.

Несмотря на все позитивные черты, содержание отдельных норм Кодекса туризма и подобных ему документов подвергается критике. Так, можно согласиться с мнением Дэвида Фэннелла (David Fennell), утверждающим, что Кодекс носит ярко антропоцентричный характер ^[12]. Действительно, животные представляют собой один из основных элементов индустрии туризма и вполне заслуживают отдельного упоминания в Кодексе, как предлагает цитируемый автор ^{[12, С. 992]}. В развитие данной темы видится необходимым отметить целесообразность включения в содержание рассматриваемых документов норм о необходимости сохранения биологического и ландшафтного разнообразия при осуществлении туристической деятельности.

Продолжая анализ выраженных в научной литературе сомнений относительно эффективности рассматриваемых международных документов мягкого права в регулировании туристической деятельности, отметим, что по мнению некоторых ученых, такие правовые акты, не имея четкого основания в виде этической теории, которая способна обосновать их моральную состоятельность, вместо этого лишь апеллируют к «здравому смыслу» какого-либо комитета ^{[13, С. 94]}. Исследователи обращали внимание и на неоднозначную оценку эффективности Кодекса туризма различными органами системы ЮНВТО. В частности, Майкл Фор (Michael Faure) обращает внимание, что Генеральный Секретарь ЮНВТО в своем докладе о деятельности Всемирного комитета по этике туризма охарактеризовал его эффективность в весьма темных тонах, отметив, что Кодекс все еще мало известен среди профессиональных участников рынка туристических услуг, туристов и общественности, а имплементация его положений в международные акты и профессиональные кодексы поведения остается ограниченной ^{[14, С. 409-410]}.

Тем не менее, как уже отмечалось ранее, на сегодняшний день международное многостороннее регулирование общих вопросов, возникающих при осуществлении туристической деятельности, только формируется и акты мягкого права являются одной из ступеней эволюции в этом процессе. При этом развитие туризма в ЦЭЗ БПТ вполне может выиграть от имплементации в российское законодательство некоторых подходов Кодекса туризма, о чем будет сказано далее в настоящей статье.

Продолжая характеристику инструментов мягкого права, в той или иной мере связанных с системой ООН, обратимся к группе документов, обеспечивающих решение конкретных наиболее острых проблем природоохранной направленности, связанных с туризмом. На Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20» в 2012 г. главы государств приняли десятилетнюю рамочную программу в области устойчивого потребления и производства. В ее составе действует шесть программ, среди которых – Программа устойчивого туризма, координируемая ЮНВТО и правительствами Франции и Испании.

Одно из важных направлений деятельности программы устойчивого туризма представляет собой Глобальная инициатива по сокращению использования пластика в туризме. Она стартовала 22 января 2020 г. и осуществляется под руководством Программы ООН по окружающей среде в сотрудничестве с Фондом Эллен Макартур ^[15]. Ее целью является устранение коренных причин загрязнения окружающей среды пластиком.

Одним из центральных правовых актов рассматриваемой программы является документ с наименованием «Общее видение», предполагающий его подписание отдельными субъектами деятельности в сфере туризма. Его основной идеей является признание и развитие безотходной экономики в сфере производства пластика (так называемая экономика замкнутого цикла). В свою очередь, безотходная экономика предполагает шесть характеристик, среди которых выделяются: устранение ненужной пластиковой упаковки через инновации, изменение дизайна; вся пластиковая упаковка на сто процентов подлежит повторному использованию, переработке или производству в биологически разлагаемой форме; использование пластика полностью отделено от потребления конечных природных ресурсов и др.

Присоединение организации к данной инициативе влечет за собой размещение наименования данной организации на интернет-ресурсе Глобальной инициативы, а также возможное размещение информации об организации в социальных сетях, пресс-релизах и других материалах, выпускаемых в рамках проекта; право организации использовать логотип инициативы и ссылаться на свое участие в ней. Организации-участники инициативы направляют в оргкомитет проекта ежегодные отчеты о реализации программы.

При этом отрадно отметить, что в рамках программы разработаны различные практически ориентированные руководства по достижению ее целей. Таковым, например, является Руководство для отелей по снижению объёмов используемого пластика (Plastic reduction Guidelines for hotels), содержащее способы предотвращения образования пластика на разных объектах из сферы туризма и гостеприимства (кухни ресторанов, отели и др.).

Еще один проект, развиваемый на началах идеологии «мягкого права» в рамках программы устойчивого туризма – «Развитие (трансформация) туризма посредством устойчивых закупок» (Transforming tourism through sustainable procurement).

Обобщение передовой практики помогло сформулировать ряд несложных рекомендаций, которые, при их системном внедрении способны дать существенные результаты в решении как природоохранных задач, так и в достижении иных аспектов целей устойчивого развития.

К примеру, одним из направлений программы является внедрение принципов безотходности в практику закупок. В качестве одного из позитивных примеров приводится практика закупок небеленого постельного белья и полотенец из микрофибры для отеля «Амирал» (Нант, Франция). По подсчетам специалистов, использование полотенец из микрофибры позволяют экономить 43 процента энергии по сравнению с хлопковыми полотенцами (в том числе, за счет экономии энергии при сушке) и 47 процентов потребления воды. Отказ от отбеливания белья предполагает использования меньшего числа химикатов, небеленые волокна обеспечивают более продолжительный срок эксплуатации изделий, при их производстве требуется меньше хлопка ^[16].

В числе рекомендаций по развитию устойчивых закупок – содействие усилению потенциала внедрению практики устойчивых закупок корпоративными закупщиками и персоналом. Так, приветствуется разработка и распространение родовых («generic») требований к закупкам, относящимся к туризму и включающим положения о безотходном использовании, а также повышение роли сертификации и информирования потребителей. В качестве позитивной практики приводится пример закупок сетью «Hyatt» морепродуктов у поставщиков, сертифицированных Морским попечительским советом и Попечительским советом по аквакультуре.

Один из важных центров формирования актов мягкого права в области развития устойчивого туризма представляет собой система органов Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. ^[17]. В 1998 г. Конференция сторон данной Конвенции на своем четвертом совещании приняла решение о разработке Руководящих принципов, касающихся биоразнообразия и развития туризма, обеспечивающих его устойчивый характер ^[18].

Такие Руководящие принципы (далее также – Принципы) были приняты на седьмом совещании Конференции сторон в 2004 году. Этот довольно объемный документ закрепляет возможные подходы к организации структуры управления туризмом, просвещению, созданию потенциала и повышению осведомленности общественности в сфере туризма и биоразнообразия. По своей природе он представляет свод применяемых на добровольной основе подходов разработки политики, конкретных проектов и мероприятий в области туризма и устойчивого управления ими. Как отмечается в пункте 3 Принципов, они могут быть применимы к туристической деятельности, оказывающей воздействие на биоразнообразие во всех географических точках, несмотря на то, что объектом их преимущественной направленности являются уязвимые экосистемы. Процесс формирования политики, планирования разработок и управления включает ряд этапов, подробно раскрываемых по тексту Принципов: сбор исходной информации и ее анализ; определение концепции, целей и задач; обзор законодательных мер и мер контроля; оценка воздействия; регулирование и смягчение воздействия; принятие решений и осуществление; мониторинг, отчетность и гибкое управление. В развитие Принципов были приняты два практических справочника (manuals): в 2007 г. «Managing tourism and biodiversity» ^[19] и в 2015 г. «Tourism supporting biodiversity» ^[20].

В системе Конвенции о биоразнообразии принимаются и документы для решения специальных вопросов, связанных с развитием туризма. К наиболее важным из таких документов можно отнести Руководство по туристическим партнерствам и концессиям на охраняемых территориях ^[21] и Руководящие принципы Агуэй-гу ^[22].

Формат настоящей статьи не позволяет детально раскрыть содержание каждого из этих документов, представляющих интерес с точки зрения подходов к регламентации отдельных направлений туристической деятельности, на регулирование которых они направлены, вместе с тем, видится возможным освещение закрепленных в них наиболее важных идей в контексте решения экологических проблем в ЦЭЗ БПТ.

2. Как отмечалось, сегодня развитие туризма в ЦЭЗ БПТ является одним из наиболее острых вопросов, находящихся в центре общественного внимания на Байкальской природной территории. Представляется, что урегулированию ряда противоречий, препятствующих развитию туризма на указанной территории, вполне могут содействовать рассмотренные нормативные и организационные решения.

Одну из первых, наиболее общих проблем можно условно назвать «морально-политической». Не секрет, что зачастую население ЦЭЗ БПТ, вовлеченное в туриндустрию, воспринимает международно-правовые режимы как препятствие для занятия делом, обеспечивающим им доход и соответствующий их запросам уровень жизни. В особенности это касается режима охраны озера Байкал как объекта всемирного наследия, но такое отношение распространяется и на иные международно-правовые подходы, по отношению к которым у большинства представителей местного населения начинает формироваться явно выраженное отторжение.

Для создания предпосылок к формированию объективного отношения к международно-правовым режимам, отражающим планетарное значение озера Байкал, видится полезной популяризация общих идей и принципов Глобального этического кодекса туризма. Этот авторитетный международный документ прямо закрепляет, что туризм – деятельность, выгодная для принимающих стран и сообществ, а местное население должно привлекаться к туристской деятельности и участвовать на равноправной основе в получении образующихся выгод. Важнейшим политическим положением Кодекса является и требование реализации туристкой политики таким образом, чтобы она способствовала повышению жизненного уровня населения посещаемых районов и отвечала их потребностям.

Наконец, чрезвычайно актуальным в текущей ситуации является и провозглашаемая Кодексом необходимость уделения особого внимания специфическим проблемам прибрежных зон, для которых туризм зачастую является одной из немногочисленных возможностей развития в условиях упадка традиционных видов экономической деятельности.

В последние годы в ЦЭЗ БПТ наблюдается тенденция укрупнения «игроков» на поле рекреационных услуг ^[23]. Все больше крупных финансовых и промышленных групп обозначают свои бизнес интересы в непосредственной близости от акватории озера. В этих условиях нормами рассматриваемых международно-правовых документов созданы предпосылки защиты прав и интересов местного населения, малых и микропредприятий. Отметим, что схожие подходы закрепляются и в документах системы охраны всемирного наследия ^[24]. Полагаем, что в интересах этих групп субъектов необходимо всячески содействовать выражению согласия Российской Федерации на обязательность Рамочной конвенции, которая, несмотря на отмечаемые ранее недостатки, способна придать строго юридическое значение рассмотренному принципу учета интересов местного населения при развитии туризма.

Современная социально-экономическая ситуация в России и за ее пределами до сих пор формируется во многом под влиянием мировой пандемии коронавирусной инфекции. В условиях сохраняющихся существенных ограничений на пересечение границ (в том числе, в целях отдыха) внутренний туризм получил ощутимый импульс развития, несмотря на ощутимые издержки туристической отрасли, наиболее пострадавшей от указанных событий. Одним из центров туристического отдыха, где отмечен рост показателей посещаемости туристами, стал Байкал. Признавая все социально-экономические выгоды такого положения вещей, о которых речь шла ранее в настоящей статье, ни в коем случае нельзя забывать и о необходимости решения природоохранных задач, в большом объеме имеющих место в пределах ЦЭЗ БПТ, учитывая ценность байкальской природы.

В контексте заявленной к анализу проблематики особенно актуальными видятся положения статьи 6 Кодекса туризма, касающиеся необходимости распределения туристских потоков в целях снижения антропогенной нагрузки на наиболее ценные природные объекты. Этот процесс требует углубленного экономико-экологического исследования, которое позволит найти решение, сохраняющее баланс между получением выгод от возросших потоков туристов и необходимости сохранить уникальную и одновременно весьма уязвимую экосистему озера Байкал для будущих поколений.

Рассмотренные ранее положения Кодекса туризма 1999 г. и Рамочной конвенции 2019 г. могут стать фундаментом для подготовки и принятия Декларации ответственного предпринимательства. Равным образом, представляется необходимой и полезной популяризация инициативы «Обязательства частного сектора по Этическому кодексу туризма» в ЦЭЗ БПТ в качестве одного из инструментов развития устойчивого туризма.

В числе прикладных проектов большим потенциалом обладает рассмотренная глобальная инициатива по сокращению использования изделий из пластика при осуществлении туристической деятельности. Ранее указывалось, что проблема накопления пластика на Байкале принимает все более угрожающие масштабы, и, к сожалению, сегодня не обнаруживается системных решений этого глобального экологического вызова. Поэтому также необходима всемерная популяризация и поощрение присоединения профессиональных участников рынка туристических услуг в пределах рассматриваемой территории к глобальной инициативе и повышение престижа участия в этой программе.

В этом вопросе значительным потенциалом обладает деятельность по экологическому просвещению. В частности, социальная реклама, к концептуальным идеям которой относится тезис «выбирая, где отдохнуть - предпочитай экологически ответственных», будет способствовать выбору потребителями профессиональных субъектов туристического рынка, разделяющих цели снижения уровня негативного воздействия на природу в ходе осуществления деятельности (включая сокращение объемов выбросов и сбросов, потребления пластика и др.) и внедряющих их на практике.

Заслуживает общественного обсуждения и анализа регулирующего воздействия возможность использования правового механизма публичных закупок для снижения потребления пластика, водных ресурсов и достижения иных природоохранных целей. К примеру, резиденты особых экономических зон туристско-рекреационного типа могут быть включены в перечень субъектов, осуществляющих закупки в соответствии с Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» ^[25] (подобное решение потребует изменения указанного закона, в том числе, в части расширения целей его регулирования). При этом типовые положения о закупке товаров, работ, услуг для данной категории лиц могут подлежать утверждению уполномоченным органом власти (предположительно – министерством природных ресурсов и экологии России) и содержать определенные эколого-ориентированные ограничения в отношении планируемой к осуществлению туристической деятельности потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе, запрет на использование пластиковой посуды и ряда иных товаров из пластика, включенных в утвержденный на федеральном уровне перечень товаров и упаковки, рекомендованных к запрету ^[26], некоторых видов моющих средств (например, фосфорсодержащих) и др. При успешности такого опыта решения природоохранных задач, он может быть распространен и за пределы особых экономических зон на территории ЦЭЗ БПТ.

Наконец, нельзя обойти вниманием и проблематику использования в туристической деятельности местностей, традиционно занимаемых коренными или местными общинами, поднимаемую в ранее упоминаемых руководящих принципах Агуэй-гу, поскольку она является актуальной и для ЦЭЗ БПТ. Со стороны коренных народов, проживающих на территории байкальских регионов, к Байкалу всегда было особое отношение: он воспринимался и воспринимается как священное озеро, требующее глубокого почтения и уважения. Разумеется, Россия является светским государством, в то же время признание религиозных чувств и культурных традиций местных общин и коренных народов должно являться нормой поведения современного человека и гражданина.

Вместе с тем, зачастую организация туризма и отдыха происходит без учета особенностей сакрального значения озера Байкал (например, при массовом употреблении алкоголя в непосредственной близости от озера, а зимой и на покрытой льдом его акватории, а также при организации различных развлекательных мероприятий и т.д.). В этой связи представляется, что и общемировое значение озера Байкал как уникального объекта исключительной эстетической и природной ценности, и его особая культурная значимость для народов Сибири предопределяют необходимость обязательного анализа соответствия планируемой туристической деятельности (включая предполагаемое размещение туристических объектов) указанной многоаспектной значимости Байкала.

В заключение видится возможным подчеркнуть значимость дальнейшего развития правовых основ осуществления туристической деятельности как в России в целом, так и в пределах Байкальской природной территории с обязательным учетом специфики природоохранных норм в Центральной экологической зоне БПТ, что обусловлено исключительной ценностью озера Байкал как объекта всемирного наследия. Проведенное исследование показывает, что использование в рамках данной деятельности актов международного «мягкого» права в области развития туризма обладает значительным потенциалом для решения природоохранных и социально-экономических задач в пределах ЦЭЗ БПТ и Байкальской природной территории в целом.