О некоторых организационно-правовых аспектах состояния рынка государственных (муниципальных) и корпоративных закупок в Российской Федерации

Горохова Светлана Сергеевна кандидат юридических наук доцент, Департамент международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, Московская область, г. Москва, ул. 4-Й вешняковский проезд, 4, каб. 414 Gorokhova Svetlana Sergeevna PhD in Law Associate Professor, Department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. 4-I veshnyakovskii proezd, 4, kab. 414 Swettalana@yandex.ru Другие публикации этого автора

Закупки, осуществляемые государством, являются краеугольным камнем в обеспечении социально-экономического развития страны. Система государственных и корпоративных закупок может быть использована в качестве инструмента для стимулирования экономического роста, развития конкуренции в различных отраслях, стимулирования и поддержки отраслей народного хозяйства. Закупки можно рассматривать и как финансовый инструмент формирования государственной политики, направленной на реализацию ряда ключевых, общественно значимых функций.^[1] Это подтверждает тот факт, что более 80 % закупок (по стоимости) в рамках Федерального закона N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44),^[2] направлены на реализацию строительных и ремонтных работ, услуг коммунального хозяйства, приобретение транспорта и фармацевтических средств, оборудования медицинского назначения, IT-техники и технологий, и других, наиболее значимых для государства и общества товаров и услуг.

В силу указанных причин, исследование фактического положения дел на рынке государственных закупок, включая ключевые показатели в сфере планирования госзаказов, стадии выбора поставщика (подрядчика или исполнителя), заключения и исполнения контрактов, а также мониторинга всех этапов закупочных процедур и выявление имеющихся нарушений действующего законодательства, является одним из приоритетных направлений исследований в сфере экономики и права.

В соответствии с п.3), ч.1 ст.3 Федерального закона N 44, под закупкой товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных или муниципальных нужд имеется в виду алгоритм действий, нацеленных на удовлетворение публичных интересов. При этом, государственным заказчиком признается государственный орган (в том числе властный), а также: государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос»; ППК «Единый заказчик в сфере строительства», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, уполномоченное принимать бюджетные обязательства различного уровня (п.5), ч.1, ст.3 ФЗ №44). Участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, зарегистрированное в государстве, включенном в утверждаемый в соответствии с пп. 1 п. 3 ст. 284 Налогового кодекса РФ перечень.^[3] Квинтэссенцией закупочной деятельности является заключение и исполнение контракта - гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, или же оказание услуги.

Следует отметить, что государство, в лице своих органов, ассоциированных юридических лиц и корпораций бесспорно является ведущим игроком российской экономики. Об этом однозначно говорит тот факт, что с 2014 по 2019 год удельный вес государственных и корпоративных закупок в среднем составлял 31 % ВВП России. В 2019 году общий объем контрактов в рамках Федеральных законов от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ и от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» составил 31,6 трлн рублей, или почти 29 % ВВП.

При росте стоимостного объема закупок в 2020 году на 14,6%, до 11,1 трлн руб., их число сократилось на 1,4%, до 3,36 млн, в закупках государственных акционерных обществ наблюдалась схожая динамика — объем вырос на 19%, до 23 трлн руб., число сократилось на 2,5%, до 1,6 млн сделок. Обеем государственных и корпоративных закупок в 2020 году составил 27% ВВП, что в целом соответствует тенденции, сложившейся в предыдущие годы.^[4]

Если говорить только о непосредственно государственных закупках, то по состоянию на 1 января 2021 года лимиты бюджетных обязательств на 2020 год по расходам на государственные контракты были утверждены в размере 2 711,6 млрд. рублей (без включения закрытой части). Общая сумма заключенных государственных контрактов в 2020 году достигла своего исторического максимума и составила 8,9 трлн рублей.

По сведениям единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС), в течении 2020 года было заключено 618 088 контрактов (федеральный уровень), что на 11,6 % меньше, чем за 2019 год, однако, общая стоимость контрактов увеличилась на 10,8 %.

Общая сумма 10 самых дорогостоящих закупок, осуществленных в 2020 году, составила почти триллион рублей, при этом, 8 из 10 крупнейших контрактов (договоров) заключены с единственным поставщиком по плану, 2 оставшихся, по причине признания электронного аукциона несостоявшимся в соответствии с частями 1 - 3.1 статьи 71 Федерального закона №44, по факту.^[5]

Как следует из содержания указанного Федерального закона, все закупочные процедуры изначально делятся на конкурентные и неконкурентные. При этом, тот или иной способ закупки выбирает заказчик, естественно принимая во внимание свои внутренние потребности и возможности, и действуя в рамках ограничений, установленных законом. В основе деления закупок на конкурентные и неконкурентные лежит простой принцип – последние предполагают проведение того или иного вида торгов, а первые - нет. При проведении конкурентных закупок имеет место: доведение информации о планируемой закупке до неограниченного круга лиц; отбор потенциальных контрагентов, удовлетворяющих заявленным заказчиком требованиям; собственно, торги и заключение контракта с победителем. Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются: конкурсы и аукционы (проводимые открытым или закрытым способом, а также в электронной форме); электронные и закрытые запросы котировок и предложений; а также в случаях, установленных решением Правительства РФ (ч. 3 ст. 84.1 Федерального закона №44),^[6] закрытые конкурсы - с ограниченным участием, двухэтапные, и, закрытый аукцион.

Закупочные процедуры в электронном формате проводятся на торговых площадках, перечень которых определяется Правительством РФ. Так, в настоящее время данный вопрос урегулирован Распоряжением Правительства РФ от 12.07.2018 N 1447-р,^[7] в соответствии с которым к операторам электронных площадок, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как по ФЗ №44, так и по ФЗ №223 отнесены акционерные общества: «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан»; «Единая электронная торговая площадка»; «Российский аукционный дом»; «ТЭК - Торг»; «Электронные торговые системы»; и, «Сбербанк - Автоматизированная система торгов».

К операторам электронных площадок причислены также ООО: «РТС - тендер»; «Электронная торговая площадка ГПБ»; и, «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа» (для закрытых конкурентных закупок, предусмотренных ч. 4 ст. 3.5 Федерального закона №223).

Лидерами по доле осуществленных закупочных процедур (80%) в 2020 году стали три, из перечисленных площадок: АО «ЕЭТП» и «Сбербанк-АСТ», ООО «РТС – тендер».

Помимо своих основных функций по обеспечению электронных закупок, операторы электронных площадок предоставляют как заказчикам, так и поставщикам дополнительные бесплатные и платные услуги: взимают с победителей закупочных процедур плату в пределах, определенных Правительством РФ, и, одновременно обеспечивают заказчикам право бесплатного использования технологичных сервисов, таких как: калькулятор НМЦК (начальной (максимальной) цены контракта), календарь заказчика, интеллектуальный поиск и др. Эти сервисы могут непосредственно оказывать влияние как на отдельные показатели государственных закупок, так и на эффективность закупочной деятельности в целом.^[8]

Вместе с тем, перечень предоставляемых заказчику сервисов в нормативных актах не закреплен, а возможность непосредственного использования таких инструментов заказчиками напрямую зависит от цифровых навыков их работников и/или фактического предоставления доступа электронными площадками. Поэтому, наличие различных сервисов на действующих площадках, создает неравные условия в закупках и требует дальнейшего совершенствования взаимодействия торговых площадок и участников закупок, выстроенного на правовой, равной основе.

Закупка у единственного поставщика – основной способ осуществления неконкурентных закупок - в соответствии со ст.93 Федерального закона №44, предполагает заключение контракта с организацией – поставщиком, определенной заказчиком в произвольном порядке. Закон относительно подобных закупок предусматривает конкретные случаи, делающие их возможными, определяя и ценовые ограничения по сумме сделки.

У единственного поставщика возможно приобретение товаров, работ, или же услуг: относимых к сфере деятельности естественных монополий, которые могут осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями; необходимых для оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, других форс-мажорных обстоятельств; товаров имеющих историческое, художественное или иное культурное значение, и, предназначенных для пополнения Музейного или Архивного фондов; связанных с водоотведением и водоснабжением; закупаемых организациями, предприятиями, учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы; связанных с поставкой электроэнергии; представляющих собой закупаемые произведения литературы и искусства определенных авторов; связанных с мобилизационной подготовкой в стране, и т. д.^[1]

Необходимо отметить, что в 2020 году усматривается увеличение стоимостного объема контрактов, заключенных с единственным поставщиком по сравнению с предыдущим годом: с 671,3 млрд. рублей (24,4 % объема контрактов) до 910,3 млрд. рублей (33,1 %), или на 35,6 %.^[9] Да и вообще, начиная с 2017 года Министерством финансов РФ отмечается самый высокий уровень неконкурентного вида закупок - у единственного поставщика – 33,1 % объема заключенных контрактов.^[10] Такое количество неконкурентных закупок конечно является отрицательной чертой российской контрактной системы. Однако, смысл конкурентных закупок, в отличие от неконкурентных заключается в достигаемой экономии бюджетных средств, и здесь, к сожалению тенденция наблюдается также не слишком позитивная.

Так, по данным Счетной Палаты РФ, экономия средств по результатам осуществления процедур закупок в 2020 году на федеральном уровне составила 88,6 млрд. рублей и уменьшилась на 6,9 млрд. рублей по сравнению с аналогичным периодом 2019 года (9,5 млрд. рублей). Соотношение экономии и НМЦК составило 4,8 %, что на 0,2 процентного пункта ниже по сравнению с 2019 годом. Динамика изменения показателей неконкурентных закупок и достигнутой экономии бюджетных средств за период 2014-2020 представлена на рисунке 1.

Рис. 1 Количество закупок у единственного поставщика в сопоставлении с достигнутой экономией от проведения конкурентных процедур^[11]

Следует отметить, что Министерство финансов РФ предоставляет несколько иные сведения. Так, до данным ведомства в отчетном году средний размер снижения НМЦК составил 10,49% (428,7 млрд рублей). С учетом положений российского законодательства и иных нормативных актов о контрактной системе, позволяющих увеличивать цену контракта при его заключении, а также перераспределять сэкономленные средства, по закупкам, проведенным в 2020 году, экономия по результатам заключения контрактов составила 6% (386 млрд рублей). Объем закупок, осуществленных в отчетном году за счет достигнутой экономии, составил 757 млрд рублей.^[10]

При констатации тенденции роста суммы контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, следует указать случаи, относимые ст. 93 Федерального закона №44 к данной категории. В первую очередь, это закупки, по итогам которых только один участник допущен до торгов или признан участником закупки (ч.5 ст.93). В такой ситуации, закупка признается несостоявшейся, но происходит заключение контракта с единственным участником. Кроме того, широкое распространение имеет категория контрактов, заключаемая с естественными монополистами и коммунальными организациями (обеспечивающими газо-, электро- и водоснабжение, водоотведение, отопление).^[1]

Однако, следует также иметь ввиду, что за последние шесть лет (2014 – 2020 годы) количество оснований для заключения контракта с единственным поставщиком увеличилось вдвое (с 28 - в 2014 году, до 56 - в 2020 году), что, как понятно, не способствует снижению закупок у единственного поставщика. К примеру, можно привести Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2020 г. N 2037 «О единственном исполнителе закупок медицинских изделий, полевых многопрофильных госпиталей и их оснащения в установленном порядке, санитарного и специализированного автотранспорта, инженерного оборудования, информационно-коммуникационного оборудования, программного обеспечения, осуществляемых в 2020 - 2021 годах ФГБУ «Национальный медико-хирургический Центр имени Н.И. Пирогова» Министерства здравоохранения Российской Федерации».^[12]

Вообще, спецификой 2020 года стало функционирование сферы закупок в условиях глобальной пандемии. Неготовность правовой базы к развертыванию в условиях чрезвычайной ситуации привела к необходимости принятия ряда экстренных мер на государственном уровне (включая перечисленные выше). В числе последствий принятых изменений в законодательстве о контрактной системе стало увеличение объема контрактов у единственного поставщика в 6,7 раза, с 54 млрд рублей в 2019 году до 361 млрд рублей в 2020 году.

Кроме того, следует сказать о том, что Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», вообще не содержит каких либо ограничений в части осуществления закупок у единственного поставщика, определяя в ст.3.6, только, что порядок такой закупки и исчерпывающий перечень случаев ее проведения устанавливаются положением о закупке, что фактически (с учетом доли неконкурентных закупок, осуществляемых отдельными юридическими лицами – около 66%^[13]) приводит к отсутствию конкуренции на рынке закупок для отдельных видов юридических лиц. Кроме того, далеко не все заказчики следуют этому положению, оставляя перечень открытым, то есть не исчерпывающим.

При этом, задача минимизации числа неконкурентных закупок, в первую очередь, с единственным поставщиком является одним из ключевых векторов, определенных в Национальном плане развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 – 2020 годы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618.^[14]

Поэтому, можно констатировать, что длящаяся ситуация с превалированием закупок неконкурентного характера над конкурентными их видами, остается одной из наиболее серьезных проблем системы контрактации, вредно отражающейся на состоянии конкуренции и оптимизации осуществления государственных и муниципальных закупок.

В отношении уровня конкуренции, отметим, что он с 2014 года в закупках фактически - величина постоянная (находится на уровне 3-х заявок на 1 лот). В 2020 году, по данным Счетной палаты РФ, средний уровень конкуренции по Федеральному закону № 44-ФЗ составил около трех заявок на один лот, а по Закону № 223-ФЗ – менее двух.^[4] В результате проведенного анализа также установлено преобладание в системе государственных закупок неконкурентных способов (около 70 %). Согласно данным Национального рейтинга прозрачности закупок, в 2020 году конкуренция, усреднено, составила 2,85 в государственном секторе, в корпоративном - 1,83.^[15]

Самый весомый вклад в показатели конкуренции вносят закупки с НМЦК до 10 млн. рублей (рисунок 2).

Рис. 2. Среднее количество заявок на 1 лот в зависимости от НМЦК.

При этом, осуществление закупок с ценой контракта свыше 50 млн. рублей в условиях низкой конкуренции снижает эффективность использования бюджетных средств.

Кроме того, уровень конкуренции существенно варьируется в зависимости от отраслевых особенностей. Так, в сфере гостиничных услуг и услуг общественного питания, конкуренция минимальная, и в среднем составляет 1,69 заявки на лот. Зато в сфере образования, уровень конкуренции достигает показателя 5,51 заявки на 1 лот. Однако, в целом, в чуть менее чем в половине отраслевых подгрупп (видов экономической деятельности в разрезе подклассов (ОКПД2 2-го уровня)) количество заявок на не превышает трех на 1 лот.

Важным аспектом для определения динамики развития рынка государственных и корпоративных закупок является анализ состава его участников.

По состоянию на 31.12.2020^[10] в ЕИС было зарегистрировано 307 003 заказчиков. Их число, по сравнению с 2019-ым годом, когда было зафиксировано 291 858 заказчиков, возросло на 6%.

В 2020 году (без изменений к 2019-му году) деловую активность в закупках проявляли 141 тыс. заказчиков. Основная масса заказчиков – 55%, относится к категории муниципальных. Заказчики субъектов Российской Федерации, составляют 31%, а федеральные, оставшиеся 14%.

При этом, крупнейшими, исходя из количества и стоимости закупок, являются следующие заказчики:

Госкорпорация «РОСКОСМОС» – начиная с 2008 года заключила 1 581 контракт на сумму 1 353 059 122 000,05 руб.;

Государственное казенное учреждение города Москвы «Управление дорожно-мостового строительства» – с 2011 года заключившее 2 418 контрактов на общую сумму 1 030 706 094 321,43 руб.;

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации - количество контрактов с 2002 года - 10 385, сумма контрактов - 1 000 016 348 736,67 руб.;

Министерство обороны Российской Федерации - с 1992 года заключившее 12 861контрактов на общую сумму 925 251 322 473,30 руб.;

Министерство здравоохранения Российской Федерации с 2011 года заключившее 3 264 контрактов на общую сумму 749 678 913 603,77 руб.^[16]

По состоянию на конец декабря 2020 года в единый реестр участников закупок (далее – ЕРУЗ) были включены сведения о 483 тыс. участниках закупок, из них в 2020 году, в реестр включены 162 тыс. участников.

72% (342 052) участников являются юридическими лицами, 28% (139 531) – физическими лицами. Из общего количества указанных физических лиц, 80% (112 тыс.) являются зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей.

Относительно 83% (401 тыс.) участников закупок, зарегистрированных в ЕРУЗ, есть сведения об их отнесении к субъектам малого и среднего предпринимательства (далее - СМСП).

Здесь следует заметить, что за период с 1 июля 2019 года по 30 июня 2020 года, по данным национального рейтинга прозрачности закупок – доля государственных контрактов, заключаемых с СМСП постоянно растет. По сути, отмечают эксперты рейтинга, это неотъемлемая часть экосистемы госзаказа и практика показывает, что принятые меры по развитию рынка СМСП дают свои результаты. В корпоративном секторе заказчиков ситуация с поддержкой СМСП не хуже, за 2020 год общий объем финансовой поддержки составил порядка 3,2 трлн, рублей. Причем, у ряда компаний объем договоров, заключенных с СМСП превышает порог в 70%.^[15]

Так, можно отметить положительный опыт работы с поставщиками категории СМСП ПАО «Интер РАО», которым в 2019 г. был инициирован проект функциональных сервисов «Экосреда» на электронной площадке «Интер РАО». Создание и эксплуатация проекта Экосреда упростили доступ субъектов МСП к закупочной деятельности в период сложившейся эпидемиологической обстановки в стране – дистанционное взаимодействие стало наиболее актуальным в 2020 году.

В числе сервисов «Экосреды», заявителям предоставляются следующие возможности:

1. Предварительный подбор закупки из ГКПЗ компаний Группы

2. Предварительный подбор требований к предмету закупки

3. Предварительный аудит соответствия требованиям закупающей компании: финансовая экспертиза; юридическая экспертиза; экспертиза деловой репутации

4. Предварительный подбор партнера для создания простого товарищества (консорциума/коллективного участия в закупке)

5. Предварительный аудит контрагента/ субподрядчика/коллективного участника на предмет соответствия требованиям компании: финансовая экспертиза; юридическая экспертиза; экспертиза деловой репутации

6. Обучение по особенностям участия в закупках

7. Получение аккредитации

8. Заявление на участие в Программе партнерства компаний Группы с субъектами МСП

9. Заявление на участие в Программе поддержки и развития поставщиков (Программа выращивания).

10. Заявление об импортозамещении.

11. Заявление об инновациях, НИОКРТ.

12. Участие в закупке через корпоративный интернет магазин

13. Участие в дне поставщика

14. Получение финансовых услуг: обеспечение заявки; обеспечение исполнения договора; лизинг; кредитование; факторинг.^[17]

Однако, в целом, все-таки, показатель роста доли закупок, участниками которых являются субъекты МСП и СОНКО (социально-ориентированные некоммерческие организации), в два раза, предусмотренный Указом Президента РФ от 21 декабря 2017 года № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», на текущий момент не достигнут. Доля таких закупок увеличились с 15,4 % в 2017 году только до 20 % в 2020 году.

Еще одним важным показателем, характеризующим состояние и тенденции развития рынка государственных закупок, являются способы определения поставщиков при проведении закупочных процедур.

Следует отметить, что с 2014 года электронный аукцион традиционно является преобладающим способом закупки. В большинстве субъектов Российской Федерации доля электронного аукциона превышает 90 %.

В 2020 году картина лидерства в способах определения поставщиков также не поменялась.

Лидерство электронного аукциона в способах выбора поставщика во многом оправдано нормативно. Так, в соответствии с ч.2 ст.59 Федерального закона №44, заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, сформированный исполнительным органом власти субъекта России при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта. Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 N 471-р (ред. от 25.06.2020) <О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)> установлен довольно значительный спектр таких товаров, работ и услуг, включающий в себя 60 укрупненных позиций по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Кроме того, заказчик полномочен проводить закупки в формате аукциона и других позиций, не значащихся в указанных формально утвержденных списках.

Статистика ЕИС в сфере закупок, подтверждает востребованность на рынке закупок такого вида определения поставщика, как электронный аукцион. Однако, специалисты высказывают мнения, о том, что некоторые элементы процедуры электронного аукциона не свободны от недостатков, которые приводят (или потенциально могут привести) к снижению эффективности расходования государственных и муниципальных средств. ^[18]

Так, ст. 31 Федерального закона N44, определено требование о соответствии участников закупки ряду критериев. При этом участник только декларирует соответствие им, не подтверждая информацию никакими документированными фактами. Одновременно, Комиссия по осуществлению закупок не вправе возлагать на участников обязанность подтверждать соответствие указанным требованиям, за исключением случаев, если требования установлены Правительством РФ^[19] в соответствии с ч. 2 и 2.1 ст. 31.

Поэтому, часто установленная законом норма о предъявляемых к участникам требованиям, не выполняет своей функции, так как к закупке имеют доступ на равных условиях все, в том числе и потенциальные контрагенты, сообщившие о себе недостоверную или ложную информацию. Из первой проблемы, вытекает вторая - потенциально высокая, но бесполезная конкуренция, вызванная невозможностью заказчика отказать в доступе к торгам недобросовестным участникам, ведет к необоснованному понижению цены, и, как следствие, некачественному, неполному или же несвоевременному исполнение контракта либо полному отказу победившего участника от его заключения.

С учетом еще и того, что меры ответственности, предусмотренные для таких ситуаций, очевидно достаточно мягкие и не вполне адекватны наносимому ущербу. Также следует отметить, что, хотя электронными аукционами в стране проводиться около 90% закупочных процедур, в 50% случаев снижение НМЦК на аукционах фиксируется менее 1%. Это детерминирует необходимость совершенствования данного способа закупки.

Развитие процедур «закупки с полки» и увеличение их стоимостного порога с 1 апреля 2021 года до 3 млн руб., может стимулировать рынок на дополнительную эффективность. Напомним, что с 1 апреля 2021 года, вступили в силу положения, дополняющие статью 93 Закона № 44-ФЗ новой частью 12, вводящей процедуру закупок у единственного поставщика в электронной форме на сумму до 3 млн. рублей в «электронных магазинах» на электронных площадках. Такая процедура позволяет осуществлять «малые» закупки с повышенным предельным размером цены контракта в электронной форме и в короткий срок. В целях подготовки к реализации указанных положений Минфином России подготовлено информационное письмо от 12 февраля 2021 г. № 24-06-08/9591 по вопросам, поступившим в отношении формирования участниками закупки предварительного предложения, заказчиками извещений, а также осуществления оператором электронной площадки автоматизированного отбора заявок из состава предварительных предложений размещенных в «электронном магазине».

Это, безусловно, позитивная тенденция, однако, следует согласится с положением Концепцииповышения эффективности бюджетных расходов,^[20] утверждающим, что в пересмотре нуждается вся система из более чем 11 открытых конкурентных способов определения поставщика, некоторые из которых сегодня уже утратили существенные различия, и стали дублировать отдельные элементы друг друга.

Еще одним фактором, характеризующим рынок государственных закупок в России, является количество состоявшихся закупок, и соответственно, число несостоявшихся.

Более половины закупок, выполненных конкурентными способами, признаются несостоявшимися. И, такое положение характеризует контрактную систему с момента начала ее деятельности. Причем, можно также констатировать устойчивую тенденцию роста несостоявшихся закупочных процедур из года в год.

По итогам 2020 года состоявшимися было признано 47% закупок. 48% (1,04 млн) закупок стоимостным объемом 5,5 трлн рублей не состоялись. Однако, из них, в 75% случаев были заключены контракты.

Самая часто встречающаяся причина несостоявшейся закупки - наличие только одной заявки (59%), причем, в подавляющем большинстве случаев такие единственные заявки признаются соответствующими всем предъявляемым требованиям.

Такая ситуация провоцирует возникновение некоторых сомнений в отсутствии согласованности действий между заказчиком и единственным поставщиком, и детерминирует возможные риски коррупционного характера.

По данным проведенного Институтом анализа предприятий и рынков ВШЭ опроса, основной целью оптимального регулирования государственных и муниципальных закупок около 50 % заказчиков и поставщиков полагают должна быть борьба с коррупцией. При этом, главной проблемой контрактной системы поставщики считают наличие неформальных связей между заказчиком и поставщиком (более половины принявших участие в опросе).^[21]

Одной из причин возникновения неформальных связей является отсутствие в законодательстве о контрактной системе в сфере закупок положений, направленных на обеспечение качественного результата закупок. Значительное число заказчиков придерживается тактики «заведомого выбора», определяя поставщика еще до проведения закупки, часто подстраивая техническое задание под этого конкретного поставщика.

По данным проведенного опроса, по оценкам поставщиков так действует 51 % организаций-заказчиков. При этом 59% опрошенных, как заказчики, так и поставщики обосновывают такое поведение, тем, что «заведомость выбора» предопределяет для них в итоге качественную поставку товаров, а 58 % отмечают, что это делается для обеспечения «гарантированного исполнения контракта».

Таким образом, преобладание закупок у единственного поставщика и неконкурентных закупок с заключением контрактов, как правило, без снижения первоначальной цены контракта, является системной проблемой сферы государственных и муниципальных закупок.

Помимо непосредственно рыночных (экономических, организационных, технических, и других) факторов, характеризующих рынок государственных закупок в Российской Федерации, важным аспектом в этой сфере, для более четкого понимания ситуации складывающейся на указанном рынке, безусловно, является анализ результатов мониторинга состояния законности, проводимого в этой сфере целым рядом государственных органов.

Подобными полномочиями, каждый, разумеется под своим углом зрения и в разрезе основных видов деятельности, на текущий момент обладают (в числе прочих) Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Федеральная антимонопольная служба (далее ФАС), а также Счетная палата РФ.^[22] Данные о мониторинге закупочной деятельности указанные органы включают ежегодно в свои отчеты.^[23]

Так, в 2020 году ФАС России возбуждено 27000 дел об административных правонарушениях за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок. В итоге, вынесено 24000 постановлений о назначении штрафов общей суммой 404 млн рублей.

Помимо этого, в 2020 году, ФАС рассмотрела 25700 обращений о включении сведений о недобросовестных поставщиках в соответствующий реестр. В результате, в реестр недобросовестных поставщиков были дополнительно включены 12000 записей, что составляет 46% от рассмотренных обращений.

На конец 2020 года, указанный реестр содержал сведения о 20000 записях о недобросовестных поставщиках. На текущий момент, то есть, на 20.07.2021 реестр содержит уже более 22000 записей.

Федеральное казначейство РФ, также осуществляет контроль, предусмотренный ч. 5 и 5.1. ст. 99 Закона № 44-ФЗ. В 2020 году Федеральным казначейством и его территориальными управлениями было проведено 36 575 проверок, по результатам которых выявлено 16 274 нарушения на общую сумму 234,7 млрд рублей. Объем выявленных нарушений снизился по сравнению с прошлым годом на 23,8 %, при этом сумма нарушений выросла более чем в 2 раза. Ведомством отмечена устойчивая тенденция значительного увеличения суммы выявленных нарушений, так с 2017 года она выросла в 7 раз.

Кроме того, в сфере государственных и корпоративных закупок в 2020 году Счетной палатой РФ выявлено 779 нарушений насумму более 110 млрд рублей. ^[8]

Подводя итог, напомним, что объем государственных и корпоративных закупок в 2020 году составил чуть менее 30 % ВВП, что конечно представляет собой весьма внушительную часть внутреннего валового продукта. Именно поэтому, исследуемый рынок требует к себе самого пристального внимания и всестороннего анализа с целью повышения его эффективности и совершенствования закупочных процедур.

Кроме того, национальная система государственных и корпоративных закупок может и должна быть использована в качестве инструмента для экономического стимулирования, конкурентного развития и поддержки отраслей общенационального хозяйства.

Однако, во многом, этого не происходит, поскольку в настоящее время, на рынке государственных закупок имеет место высокая концентрация крупных поставщиков. Одновременно, количество контрактов, заключенных с единственным поставщиком постоянно растет.

Величина среднего показателя заявок на 1 лот, отчасти отражающая уровень конкуренции фактически стоит на месте, составляя около 3-х заявок. Реальная конкурентная среда присутствует при закупках стоимостью до 10 млн рублей. Одновременно в этом сегменте закупок фиксируются и самые значительные показатели экономии, иногда достигающие 18 %. Отметим, что, в целом, средние показатели конкуренции и экономии, которые на текущий момент принято использовать в оценке эффективности закупочных процедур, объективного представления об их реальной эффективности не дают, так как представляют собой усредненные показатели, не отражающие реальной картины ни в различных отраслях, ни в дифференцированных ценовых сегментах закупок.

В условиях фактически 100-процентной электронизации закупочных процедур, ключевую роль в данной сфере получают электронные площадки, которые уделяют значительное внимание использованию современных технологизированных сервисов, призванных к сопровождению закупочных процедур. Потенциальная польза указанных сервисов очевидна, поскольку их использование, в принципе, может значительно снизить число несостоявшихся процедур и обеспечить дополнительную экономию для заказчиков. При этом в нормативных документах, обязанность применения таких сервисов торговыми площадками не зафиксирована, что ставит в неравное положение всех участников закупочных процедур.

Все это, вкупе с перманентно изменяющимся законодательством (период стабильности Федерального закона № 44 ФЗ на протяжении 7 лет не превышал 1,5 месяца), а также, с прогрессирующим числом выявляемых контролирующими органами нарушений в сфере закупок детерминирует необходимость разработки единой стратегии развития системы государственных закупок, которая наметила бы детализированный план преодоления имеющихся недостатков системы, а также выработать четкие и действительно показательные критерии оценки эффективности закупок.