Уголовно-правовая охрана отдельных принципов бюджетной системы РФ

Пастушенко Артем Александрович аспирант кафедры уголовного права и криминологии юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Хабаровский государственный университет экономики и права" 680042, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134 Pastushenko Artem Aleksandrovich Postgraduate student, the department of Criminal Law and Criminology, Khabarovsk State University of Economics and Law 680042, Russia, Khabarovskii krai, g. Khabarovsk, ul. Tikhookeanskaya, 134 Gotthard89@rambler.ru Другие публикации этого автора

Антонова Елена Юрьевна доктор юридических наук профессор, декан юридического факультета, Дальневосточного юридического института (филиала) Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Университет прокуратуры Российской Федерации» 690091, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Суханова, 8 Antonova Elena Yuryevna Doctor of Law Professor, Dean of the faculty of Law, Far Eastern Law Institute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 690091, Russia, Primorskii krai, g. Vladivostok, ul. Sukhanova, 8 antonovy@yandex.ru

Надлежащее функционирование систем государства является залогом не только возможности его существования как такого, но и неоспоримым условием для его развития. Ключевой является финансовая система, в рамках которой в обобщенном виде происходит накопление и распределение ресурсов, позволяющих государству выполнять взятые на себя обязательства.

Одно их ведущих мест в управлении государством занимают его финансовые ресурсы, в частности бюджетные средства, которые обеспечивают реализацию всех функций государства. Правовое регулирование доходов и расходов государства - одно из условий существования государства ^{[1, с. 251]}.

Исключительная важность финансовой системы и ее составных элементов признана не только в научных кругах, но высшими органами государственного управления и контроля. Достаточно вспомнить мнение о бюджетных отношениях как существенном элементе социально-экономического развития государства, выраженное Конституционным Судом РФ ^[2].

Не будет преувеличением, если сказать, что без качественной, эффективной и надежной финансовый системы любая страна пойдет по пути деградации. Дестабилизация этого элемента, такого публично-правового организма как государство, приведет в состояние турбулентности иные системообразующие части.

Состояние финансово-бюджетной сферы есть индикатор возможных дальнейших трансформаций в государстве и обществе. Финансово-бюджетная сфера - важнейшая из подсистем еще более крупной системы общества и государства ^{[3, с. 30]}.

Стабильность финансовой системы, в частности ее отдельного института - бюджетной системы, является одним из важных направлений обеспечения национальной безопасности. Ведь только устойчивость и непоколебимость финансов страны позволит ей в сложных условиях современных реалий противостоять всем вызовам.

При этом стоит признать двойственную, взаимозависимую природу двух этих категорий - устойчивость финансовой системы это одновременно и цель национальной безопасности и средство ее достижения.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400) (далее – Стратегия) ^[4], к числу задач по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации относит укрепление финансовой системы Российской Федерации.

Для формирования и сохранения стабильной финансовой системы законодателем устанавливаются основополагающие начала - принципы, которые выступая фундаментом различных групп правовых отношений, позволяют достичь желаемых целей.

Принципы являются родовым и неотъемлемым элементом финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости РФ. Принципы есть то фундаментальное начало, от которого начинает свое восхождение финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости государства ^{[5, с. 65]}. Не является исключением бюджетная система, как отдельный представитель финансовой системы государства.

Так, Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ) установлено 13 принципов бюджетной системы РФ, каждый из которых имеет свою задачу. Конечной же целью их соблюдения является построение и функционирование жизнеспособной бюджетной системы.

Не умоляя значение иных принципов, обратим внимание на такие как эффективность использования бюджетных средств и адресность и целевой характер бюджетных средств, которые БК РФ раскрываются следующим образом:

- при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34);

- бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38).

Различность двух этих принципов раскрывается не только через вышеупомянутое содержание, но и посредством разного уровня внимания законодателя к ним.

Так, если трактовка принципа адресности и целевого характера бюджетных средств вцелом не вызывает затруднений, то оценочный характер второго допускает возможность для «свободы творчества», что подтверждается известной позицией, выраженной в п. 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 ^[6].

Отсутствие определения эффективности и критериев ее оценки не позволяет представить убедительные доказательства того, что бюджетные средства, выделенные той или иной бюджетной организации, потрачены эффективно или, наоборот, неэффективно. Проверяющими органами применяется субъективная оценка эффективности использования бюджетных средств, которая базируется на опыте практической работы конкретного ревизора ^{[7, с. 363]}.

Таким образом, для понимания того, что считать неэффективным использованием бюджетных средств, необходимо обратиться к результатам детальности правоприменителей.

Так, обобщение судебной практики, проведенное представителями научного сообщества ^{[8, с. 62-67; 9, с. 6-14]}, позволяет говорить нам, что неэффективным использованием бюджетных средств является: приобретение товаров (работ, услуг) по завышенным ценам или ненадлежащего качества; покупка устаревшего оборудования; приобретение товаров с использованием всех бюджетных средства, но в объеме меньшем, чем обосновано; использование бюджетных ассигнований на получение услуг, входящих в должностные обязанности сотрудников бюджетной организации и другие.

С реализацией принципа эффективности сопряжены и иные сложности, связанные с используемым понятийным аппаратом, градацией эффективности и неэффективности ^{[10, с. 273]}.

В доктринальных источниках ^{[11, 21-28]} также уделяется внимание тому факту, что принцип эффективности бюджетных средств не имеет гарантий его соблюдения, а именно законодательство РФ на всех уровнях правовой ответственности не содержит норм, которые бы устанавливали возможность привлечения нарушителя за невыполнение требований ст. 34 БК РФ.

Чего не скажешь о принципе адресности и целевом характере бюджетных средств, для которого формы ответственности представлены в широком многообразии:

- меры бюджетной ответственности (ст. 306.4 БК РФ);

- меры административной ответственности (ст. 15.14 КоАП РФ);

- меры уголовной ответственности (ст. 285¹ УК РФ).

Однако если обратиться к судебной практике рассмотрения уголовных дел по отдельным статьям Уголовного кодекса РФ и сопряженных с ними дел, то можно прийти к другому выводу относительно отсутствия ответственности за неэффективное использование бюджетных средств.

Приведем несколько примеров.

В.А.Н. с целью получения выгод имущественного характера для своих близких родственников и друзей, являющихся учредителями и законными представителями ООО «Г.П.», в нарушение требований, установленных действующим законодательствам Российской Федерации, а именно БК РФ и законодательства в сфере закупочной деятельности в период с 16 октября 2013 года по 09 июня 2014 года и с 12 марта 2014 года по 11 августа 2014 года путем дачи заведомо противоречащих требованиям нормативных правовых актов распоряжений по определению сроков поставок обеспечил заключение муниципальных контрактов с ООО «Г.П.», в том числе по товару, не соответствующему требованиям, установленным закупочной документацией. Указанные действия В.А.Н. по результатам проведенной финансово-бюджетной экспертизы признаны неэффективным использованием бюджетных средств, в результате чего муниципальному образованию «ОМР» причинен ущерб на общую сумму 1 442 529,33 руб. и в конечном итоге квалифицированы по ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» ^[12].

В другом случае, С.А.М., являясь высшим должностным лицом муниципального образования и главой исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления «П» изготовил разрешение на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, инженерного назначения «Водопроводные сети п. О», куда внес заведомо недостоверные, ложные сведения о выполнении строительных и иных работ по объекту капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также иным документам и нормативным правовым актам в области градостроительного и технического проектирования, завизировал его своей подписью и скрепил печатью администрации муниципального образования «П». Совершенные противоправные деяния С.А.М., квалифицированы правоохранительными и судебными органами как злоупотребление должностными полномочиями. Одновременно признано, что действия С.А.М. привели к неэффективному использованию денежных средств из бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ ^[13].

О. признан виновным в том, что он, являясь должностным лицом (врио заместителя начальника УФСИН России по г. Москве), в период с 24 ноября по 26 декабря 2016 г., обладая информацией о том, что по заключенному 30 сентября 2015 г. между УФСИН России по г. Москве (государственный заказчик) и наименование организации (подрядчик) государственному контракту № 105 (на выполнение строительных работ, полного комплекса работ по реконструкции и вводу в эксплуатацию следственного изолятора № 7 и режимного корпуса) не может быть выполнен в установленные сроки, то есть до 10 декабря 2016 г., действуя вопреки интересам службы и из личной заинтересованности, выразившейся в стремлении избежать нежелательных последствий по службе за срыв исполнения контракта и не освоение в связи с этим в срок бюджетных денежных средств, осознавая наличие в подписываемых им документах недостоверных сведений об объемах и стоимости выполненных работ, умышленно подписал датированные 17 ноября 2016 г., 21 ноября 2016 г., 25 ноября 2016 г. акты о приемке выполненных работ и справки о стоимости выполненных работ и затрат, послужившие основанием для последующего перечисления с банковского счета УФСИН России по г. Москве на счет наименование организации бюджетных денежных средств, из которых излишне было перечислено за невыполненные и неподтвержденные работы, что повлекло существенное нарушение охраняемых законом интересов РФ, сделало невозможным выполнение государственного оборонного заказа в части завершения строительства и причинило УФСИН России по г. Москве ущерб на указанную сумму ^[14].

Как видно, с позиции судебной практики применения ст. 34 БК РФ, должностными лицами были осуществлены действия по приобретению товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, иными словами был нарушен принцип эффективного использования бюджетных средств.

Одновременно правоприменителем установлены необходимые и достаточные обстоятельства, говорящие, что в действиях этих лиц присутствует состав преступления, предусмотренный ст. 285 УК РФ.

Поэтому с уверенностью можно говорить, что за совершение действий по неэффективному использованию бюджетных средств возможно наступление уголовно-правовой ответственности.

При этом на поверхность выходит проблема другого толка.

Если исходить из условий, что два вышеуказанных принципа бюджетной системы обеспечены уголовно-правовой охраной, то возникает вопрос: «Соразмерно ли защищены эти принципы?».

Для ответа на поставленный вопрос необходимо обратимся к санкциям двух статей уголовного закона РФ, охранный потенциал которых и направлен на защиту упомянутых принципов – ст. 285 и ст. 285¹ УК РФ.

По результатам сравнительного исследования этих норм отчетливо видно, что нецелевое расходование бюджетных средств является привилегированным составом преступления относительно злоупотребления должностными полномочиями.

Также необходимо учитывать следующее обстоятельство.

Существенным условием наступления ответственности по ст. 285¹ УК РФ является расходование бюджетных средств на сумму, превышающую 1 500 000 руб. Меньший объем незаконно использованных средств приведет к наступлению последствий в виде административной ответственности. Из первого примера видно, что количественный показатель предмета совершенного преступления равен 1 442 529,33 руб. Соответственно приходим к выводу, что для привлечения к ответственности за неэффективное использование бюджетных средств неважен размер ненадлежащим образом использованных средств.

В контексте подкрепления принципов бюджетной системы РФ напрашивается очевидный вывод, что в рамках уголовно-правового регулирования принцип, определенный ст. 34 БК РФ, защищен в лучшей степени, чем принцип целевого использования бюджетных средств.

Данный вывод основан не только на анализе санкций вышеуказанных статьей УК РФ, но и с учетом того, что ст. 285¹ УК РФ в современных условиях, имеет ряд серьезных изъянов, о которых неоднократно говорили в доктринальных источниках ^{[15, с. 106-110; 16, с. 101-156]}.

Сложившаяся ситуация, при которой элементы, образующую единую систему и выполняющие важную правоприменительную функцию, имеют разный уровень охраны, недопустима.

Выходом из нее является выравнивание защитной обеспеченности. Эффективным способом такого выравнивания считаем уход от выделения узкопрофильных составов преступлений, устанавливающих ответственность за нарушение отдельно взятых принципов бюджетной системы РФ. Иными словами речь идет о необходимости исключения ст. 285¹ «Нецелевое расходование бюджетных средств» из уголовного закона и квалификации действий, нарушающих бюджетные принципы, по ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями».

Полагаем, что проведение такой работы положительно повлияет на выполнение отдельных задач, отраженных в Стратегии:

– предупреждение и пресечение преступлений коррупционной направленности, нецелевого использования и хищения бюджетных средств в органах публичной власти и организациях с государственным участием, в том числе при реализации национальных проектов (программ) и выполнении государственного оборонного заказа, а также возмещение ущерба, причиненного такими преступлениями, и повышение уровня ответственности за их совершение;

– совершенствование института ответственности должностных лиц за действия (бездействие), повлекшие за собой неэффективное использование бюджетных средств и недостижение общественно значимых результатов национального развития.