Конституционно-правовые условия применения международных договоров Российской Федерации

Кривошеев Егор Вячеславович юрист Общества с ограниченной ответственностью «Орбита» 620078, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Вишневая, 69С, оф. 208 Krivosheev Egor Lawyer, "Orbita" LLC 620078, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Vishnevaya, 69S, of. 208 ekrivosheev@yandex.ru

Конституция любого государства содержит набор определенных принципов, благодаря которым обеспечивается конституционное развитие государства и общества ^{[1, с. 107]}. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации в качестве одного из таких принципов закрепила положение о том, что международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы государства. Вместе с тем она не определила их место в системе источников национального (в т. ч. конституционного) права, а также и перечень условий их применения.

Между тем международные договоры, как указывает Г. З. Ярмухаметова, не могут применяться в Российской Федерации непосредственно без соответствующего на то указания в нормах национального права ^{[2, с. 9]}. Введя международные договоры в российскую правовую систему, Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 15 закрепила их приоритет в применении в случае, если международными договорами Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом. Однако из этого конституционного положения не ясно, все ли международные договоры имеют приоритет в применении перед законами, а также и то, перед какими именно законами эти договоры имеют приоритет. Подобного рода неопределенность является угрозой для существования России как правового государства, в котором конституционное правоприменение должно строиться на непосредственной реализации конституционных норм и запрете иных действий, им противоречащих ^{[3, с. 44]}.

Следует отметить, что вопросам заключения, временного исполнения, прекращения и приостановления действия международных договоров посвящены работы А. С. Автономова ^[4], А. И. Бородич ^[5], Б. И. Осьминина ^[6] и др. Вопросам действия международных договоров во времени, пространстве и по кругу лиц посвящены работы С. Б. Бальхаевой ^[7], Р. А. Каламкаряна ^[8] и др. Тем не менее, проведенная в 2020 г. конституционная реформа, в результате которой в Конституцию России был внесен ряд изменений и дополнений, делает вопрос о конституционно-правовых условиях применения международных договоров Российской Федерации в настоящее время особенно актуальным.

В связи с этим в рамках настоящей статьи на основании изучения норм Конституции России и иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, научных трудов ученых с помощью всеобщего диалектического, логического, дескриптивного, формально-юридического, герменевтического методов исследования постараемся уточнить и обобщить конституционно-правовые условия применения международных договоров Российской Федерации, а также выявить проблемы в их практической реализации и предложить способы их решения.

Как уже было сказано ранее, в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации закреплено верховенство международных договоров над законами без уточнения вида последних. При этом в юридической науке конституцию часто рассматривают как разновидность закона, называя ее Основным законом страны [9 – 11]. Такой подход ставит под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации над международными договорами. В связи с этим наиболее перспективным представляется иной подход, когда конституция рассматривается как «нормативный правовой акт высшей юридической силы» ^{[12, с. 24]}, так как отличается от основного закона способом принятия, содержанием, сферой регулирования и др. ^{[13, с. 57]}. Такой подход применительно к Конституции России позволяет говорить о ее верховенстве над международными договорами. По мнению С. В. Петухова, только такое положение Конституции Российской Федерации относительно международных договоров служит основанием для наиболее полной и планомерной реализации конституционно-правовых норм ^{[14, с. 107]}. Следует согласиться с А. В. Карпушкиным в том, что приоритет международных договоров не является абсолютным ^{[15, с. 31]}.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, ни один нормативный правовой акт, принятый в России, не должен ей противоречить. Как считает В. А. Карташкин, названное положение Конституции России распространяется исключительно на национальное законодательство, так как международные договоры принимаются международным сообществом ^[16]. Данная позиция вызывает некоторые сомнения, так как международный договор Российской Федерации может заключаться в любом месте по соглашению сторон (как в России, так и за ее пределами), в то время как одной из его сторон всегда выступает Российская Федерация. Более того, на первый взгляд может показаться, что названная выше норма Конституции России распространяется только на нормативные правовые акты, а не на договоры. Вместе с тем, по мнению С. С. Алексеева, юридические особенности нормативного договора позволяют отнести его к нормативным правовым актам ^{[17, с. 47]}. Следовательно, международный договор Российской Федерации, являясь по своей природе договором нормативным, должен соответствовать Конституции Российской Федерации, что выступает одним из главных конституционно-правовых условий его применения на территории российского государства.

Необходимо отметить, что в целях соблюдения этого условия Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с пунктом «г» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации наделен полномочием по проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров. Так, если Конституционным Судом России такой договор будет признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, он не будет подлежать применению. Однако инициировать самостоятельно такую проверку Конституционный Суд Российской Федерации не может. В связи с этим с момента его учреждения на предмет соответствия Конституции Российской Федерации проверялись только два договора (Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации и Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов). Хотя затраченное на проверку указанных договоров время было сравнительно небольшим (на проверку первого договора ушло около трех недель, на проверку второго – один день), в обоих случаях они были признаны не противоречащими Конституции России. Безусловно, такие максимально сжатые сроки рассмотрения запросов о конституционности названных выше договоров не могут не вызывать споров по поводу необходимости и «правовой чистоты» их проверки. Представляется, что решением подобных споров могло бы стать законодательное закрепление сроков рассмотрения запросов о соответствии Конституции России не вступивших в силу международных договоров. Помимо закрепления общих сроков рассмотрения таких запросов, федеральному законодателю следовало бы предусмотреть и возможность сокращения данных сроков до определенного минимума в случае наличия угрозы жизни и здоровью, неправомерного ограничения или нарушения прав и свобод человека. Однако Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из Постановления от 09 июля 2012 г. № 17-П, не оценивает политическую и экономическую целесообразность заключения международных договоров, их влияние на реализацию социальных прав человека и гражданина, последствия их действия для экономики. В связи с этим можно предусмотреть возможность указания в запросе на наличие или отсутствие обстоятельств, позволяющих Конституционному Суду Российской Федерации рассмотреть подобное дело в минимальные сроки.

Как считает В. С. Хижняк, пункт «г» части 2 статьи 125 в совокупности с положениями части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации создают барьер для проникновения в российскую правовую систему норм, противоречащих Конституции ^{[18, с. 26–27]}. Однако в полной мере с такой позицией согласиться не представляется возможным. В настоящее время далеко не все международные договоры должны по действующему законодательству проходить предварительный конституционный контроль. Если международный договор не подлежит обязательной проверке на конституционность со стороны Конституционного Суда России, есть вероятность заключения и вступления в силу международных договоров, противоречащих Конституции России. А вступившие в силу международные договоры, согласно законодательству Российской Федерации, проверке на предмет соответствия или несоответствия Конституции России не подлежат. В связи с этим следует согласиться с С. Э. Несмеяновой в том, что необходимо установить обязательный предварительный конституционный контроль в отношении всех без исключения международных договоров ^{[19, с. 144]}. Тем самым удастся создать действенный механизм фильтрации международных договоров Российской Федерации и не допустить включения в правовую систему России неконституционных актов.

Еще одно конституционно-правовое условие применения международных договоров, обусловленное их юридической природой, вытекает из части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, которая исключает возможность применения не опубликованных официально нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Официальное опубликование, как отмечает в Постановлении от 27 марта 2012 г. № 8-П Конституционный Суд Российской Федерации, обусловлено общепризнанным принципом правовой определенности, который способствует обеспечению единообразия в правоприменении, недопущению злоупотребления правом и эффективному функционированию механизма реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, применению будут подлежать только официально опубликованные международные договоры Российской Федерации.

Однако на практике это конституционно-правовое условие реализуется не в полной мере. Например, в соответствии со статьей 30 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» источником официального опубликования международных договоров Российской Федерации межведомственного характера являются официальные издания федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем на сегодняшний день далеко не все федеральные органы государственной власти имеют собственное официальное издание или в таких изданиях межведомственные договоры и вовсе не публикуются. Чаще всего они публикуются на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти. Например, межведомственные договоры Российской Федерации, заключаемые Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору публикуются на ее официальном сайте www.gosnadzor.ru, который не зарегистрирован в качестве сетевого издания. Договоры этой федеральной службы преимущественно посвящены сотрудничеству в сфере ядерной, промышленной и радиационной безопасности, что напрямую затрагивает вопросы обеспечения благоприятной окружающей среды для граждан, проживающих на территории стран, участвующих в договоре. Это дает основания полагать, что такие договоры должны быть официально опубликованы. В то же время в официальных изданиях этой службы тексты данных договоров не публикуются. В связи с этим федеральному законодателю следовало бы расширить перечень источников официального опубликования международных договоров с учетом сложившейся практики, включив в него официальные сайты федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо заметить, что официальному опубликованию подлежат и применяемые временно международные договоры Российской Федерации. Например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов подлежал временному применению с даты подписания и до дня его ратификации. Представляется, что подобное решение сторон было обусловлено необходимостью обеспечить безопасность проживающих на территории полуострова граждан, создать условия для недопущения произвола и неправомерного ограничения прав и свобод человека, что соответствовало интересам каждой из сторон, заключивших договор.

Кроме того, есть еще два условия применения международных договоров Российской Федерации, на которые указывает Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5. Во-первых, международные договоры Российской Федерации должны вступить в силу, что невозможно без их официального опубликования. В некоторых случаях вступление в силу договора связано с его ратификацией федеральным законом. Во-вторых, чтобы международный договор Российской Федерации подлежал применению, Россия должна выразить согласие на его обязательность. В зависимости от того, в какой форме выражено такое согласие, международные договоры Российской Федерации будут иметь разный приоритет в применении. Так, сформулированное в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации правило о приоритете международного договора над законом будет действовать тогда, когда согласие на обязательность такого договора выражено путем его ратификации. В случае, если используются какие-либо иные формы выражения согласия на обязательность, такие договоры будут уступать лишь подзаконным нормативным актам, изданным теми органом государственной власти или уполномоченной организацией, которые его заключили. По мнению А. С. Автономова, такое положение занимают и применяемые временно международные договоры ^{[4, с. 90]}. В свою очередь, Б. И. Осминин считает, что данное обстоятельство не должно приниматься во внимание, если имеет место противоречие между вступившим в силу международным договором и каким-либо внутригосударственным правовым актом ^{[20, с.134]}. Сложно с этим согласиться, так как при таком подходе противоречащий Конституции России вступивший в силу международный договор, согласие на обязательность которого было выражено не в форме ратификации, будет обладать приоритетом по отношению ко всем законам Российской Федерации, что не является допустимым. Поэтому наиболее убедительной представляется позиция И. В. Лексина в том, что преимущество перед любым законом (включая федеральные конституционные законы) имеет только ратифицированный международный договор ^{[21, с. 81]}.

В дополнение, издание соответствующих внутригосударственных актов также является условием применения международных договоров Российской Федерации. Это условие действует в том случае, если в международном договоре Российской Федерации будут содержаться указания на необходимость государств-участников внести изменения в национальное законодательство.

Следует отметить, что в условиях глобализации и интенсификации межгосударственного экономического сотрудничества, на первый план выходит вопрос о сохранении государственного суверенитета, так как в таких обстоятельствах государства должны прежде всего защищать свои национальные интересы ^{[22, с. 122]}. Представляется, что именно эту цель преследовали разработчики прошлогодних поправок к Конституции Российской Федерации, в частности, в статью 79 этого акта, согласно которой «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». При этом мнения в научной среде относительно этой новеллы разошлись. В частности, А. В. Карпушкин убежден, что статья 79 Конституции Российской Федерации в обновленной редакции «расшатывает систему гарантий прав человека и искажает смысл ч. 4 ст. 15 Конституции» ^{[15, с. 32]}. Более того, негативные оценки и критика полномочия Конституционного Суда России по решению вопроса о возможности исполнения решений межгосударственных судебных органов звучали и раньше. Так, О. В. Комшукова ^[23] и И. Е. Хлопов ^[24] заявляли о политизированности используемых Конституционным Судом России аргументов для обоснования своих позиций при решении подобных дел, а Н. В. Варламова говорила о том, что столь избирательный подход к исполнению таких решений идет вразрез с международной системой защиты прав и свобод человека ^[25]. Однако, как отмечает А. Ф. Амануллина, основой суверенитета государства прежде всего является именно конституция, поэтому она не должна «автоматически подчиняться нормам международного права» ^{[26, с. 68]}. По справедливому убеждению И. В. Абдурахмановой, обновление статьи 79 главного нормативного правового акта России способствует защите конституционной идентичности и соответствует тенденциям развития нашего государства ^{[27, с. 56]}. Как считает И. Н. Барциц, поправки в названную выше статью Конституции России способствуют сохранению приоритета ее норм и принципов в национальной правовой системе ^{[28, с. 33]}. Представляется, что благодаря обновлению положений этой статьи был усовершенствован механизм защиты государственного суверенитета и сформулировано конституционно-правовое условие для применения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации. Полагаем, что данное условие не относится к конституционно-правовым условиям применения международных договоров Российской Федерации и нуждается в обособленном исследовании.

Таким образом, международные договоры обеспечивают возможность Российской Федерации поддерживать и развивать сотрудничество с зарубежными странами по самым разным вопросам. Вместе с тем у каждого из государств, заключающих международный договор, есть своя правовая система, в которую такой договор должен органично вписаться и стать ее частью. В связи с этим перед конституцией каждой страны стоит задача определить на высшем (конституционном) уровне условия для применения международных договоров, которые будут конкретизированы в действующем законодательстве или в решениях высших судов. Результаты проведенного исследования позволяют уточнить и обобщить конституционно-правовые условия применения международных договоров Российской Федерации: соответствие международного договора Конституции Российской Федерации; его официальное опубликование; вступление в силу; наличие согласия на его общеобязательность; издание внутригосударственных актов. Названные условия можно условно разделить на обязательные и факультативные. При этом к факультативным следует отнести последнее из перечисленных условий, так как оно имеет место в случае, когда в договоре содержится указание на обязанность заключивших его государств внести изменения в национальное законодательство. В то же время не все конституционно-правовые условия применения международных договоров Российской Федерации выполняются в полной мере ввиду несовершенства действующего законодательства и правоприменительной практики. В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в Конституцию Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» в части наделения Конституционного Суда Российской Федерации полномочием по проверке всех без исключения не вступивших в силу международных договоров, проверке вступивших в силу международных договоров в случае наличия оснований полагать, что они не соответствуют Конституции Российской Федерации. Кроме того, в названном выше федеральном конституционном законе необходимо закрепить общие сроки рассмотрения запросов о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров, требования к подобным запросам и условия для сокращения данных сроков. В свою очередь, в указанном федеральном законе следует расширить перечень источников официального опубликования международных договоров. Это позволит повысить эффективность механизма защиты государственного суверенитета в целом и, в частности, будет способствовать наиболее полной и эффективной реализации конституционно-правовых условий применения международных договоров Российской Федерации.