«Бунтующий парламент»: период «политики оговорок» в отношениях Дании и НАТО (1982–1988)

Период (1982–1988) известен в историографии внешней политики Дании как период «политики оговорок» (дат. «fodnotepolitik»). В политической жизни Дании даже после окончания биполярной конфронтации позиция, которую Дания заняла в эти годы по отношению к вопросу о союзнической солидарности в рамках НАТО становилась предметом широких дискуссий и критики, что значительно повлияло на формирование выраженного атлантического вектора во внешней политике Дании с приходом к власти либерально-консервативной коалиции премьер-министра Андерса Фога Расмуссена в ноябре 2001 г. Окончательный и одновременно символический разрыв с «политикой оговорок» наступил 31 августа 1990 г. с решением консервативного премьер-министра Поуля Шлютера, которое получило широкую парламентскую поддержку, об отправке датского корвета «Ольферт Фишер» в Персидский залив для участия в обеспечении торговой блокады Ирака в соответствие с резолюцией Совета Безопасности ООН № 661 ^{[2, c. 546]}. Всего с декабря 1982 г. по апрель 1988 г. было принято 23 решений парламента, где выражалась критика действий НАТО по размещению ракет средней дальности Першинг-2 и крылатых ракет в Европе в ответ на размещение советских ракет РСД-10 в европейской части СССР и которую датские дипломаты во главе с либеральным министром иностранных дел Уфе Эллеманн-Йенсеном были вынуждены включать в совместные коммюнике и другие документы, принимаемые по итогам совещаний и встреч в рамках структуры НАТО в форме оговорок ^{[2, с. 543]}. Кроме того, стоит отметить, что членство Дании в НАТО изначально сопровождалось тремя оговорками, которые были последовательно введены на протяжении 1950–х гг.: в 1953 г. Дания ввела ограничение на размещение военных баз НАТО на своей территории в мирное время и при отсутствии угрозы военной агрессии, в 1957 г. как реакция на доктрину массированного возмездия Дания ввела запрет на размещение ядерного оружия на территории страны в мирное время, и, наконец, третья оговорка запрещала проводить учения НАТО в районах, которые представляли стратегическую важность для безопасности СССР ^[11]. Совокупность подобных оговорок приводила к восприятию Дании как «союзника с оговорками», который стремится к достижению взаимоисключающих друг друга целей — сохранению мира и стабильных отношений с СССР и одновременному исполнению своих обязательств в рамках НАТО ^[15]. Период «политики оговорок» представляет именно ту ситуацию, когда противоречие между этими задачами внешней политики достигло наивысшей точки напряжения.

«Политика оговорок» сложилась с одной стороны, в условиях кризиса разрядки и обострения противоречий между СССР и США (в частности «кризиса евроракет» 1970–1980-х гг.), а с другой стороны в условиях возникновения в Фолькетинге «альтернативного большинства по вопросам безопасности» (дат. «alternativt sikkerhedspolitisk flertal»), так как «правительство четырёхлистника» (дат. «firkløverregering»), созданное 7 сентября 1982 г. в составе Консервативной народной партии, партии Венстре, Христианской народной партии, Центристских демократов во главе с консерватором Поулем Шлютером, оказывалось в меньшинстве, когда в парламенте шло голосование по вопросам европейской безопасности, так как партия Радикальная Венстре разделяла критические взгляды датских социал-демократов на набиравший обороты новый виток гонки вооружений и «двойное решение» НАТО. Основу «альтернативного большинства» составили Социал-демократическая партия Дании, Радикальная Венстре, Социалистическая народная партия, а на заключительном этапе к ним присоединились Левые социалисты (дат. Venstresocialisterne) с 1987 г., которые, однако, вскоре потерпели сокрушительное поражение на парламентских выборах 4 сентября 1987 г., потеряв все 5 депутатских мандатов, и партия «Общий курс» (дат. «Fælles Kurs»), напротив получившая на тех же парламентских выборах 4 места в Фолькетинге ^{[10, с. 73–74]}.

Социал-демократическое правительство Анкера Йоргенсена ещё в 1979 г. пыталось задержать принятие «двойного решения» в рамках НАТО, чтобы «дать СССР больше времени для инициативы по началу переговоров» ^[6]. Так на совещании министров иностранных дел НАТО в Брюсселе в декабре 1979 г., министр иностранных дел Дании Кьель Олесен, изначально непреклонный сторонник атлантической солидарности, выступил с предложением отложить принятие решения о размещении ракет на срок до 6 месяцев, которое, однако, было отклонено и министру пришлось добиться немалых усилий для того, чтобы включить лишь косвенное упоминание данного предложения в финальном коммюнике. А. Йоргенсен также считал, что переговорной части «двойного решения» следовало отдать больший приоритет. На рубеже 1970–1980–х гг. датские социал-демократы стали более открыто критиковать позицию союзников по Североатлантическому альянсу — к концу 1970–х гг. А. Йоргенсен подверг критике «двойное решение» НАТО, а в начале 1980–х гг. он открыто поставил под вопрос необходимость баланса вооружений, заявив в апреле 1982 г. незадолго до своей отставки в интервью французской газете Le Point, что «Дания является членом НАТО, но я повторяю, что лично я абсолютно против ядерного оружия» ^{[21, с. 299]} — подобные взгляды начали разделять и другие ведущие социал-демократы, в том числе Лассе Будтц, парламентский спикер социал-демократов по вопросам внешней политики, который сыграл одну из ведущих ролей в течение «политики оговорок» ^[16].

Ко времени ухода социал-демократического правительства во главе с А. Йоргенсом в сентябре 1982 г. отношения с Вашингтоном уже значительно ухудшились. Особое раздражение американской стороны вызывала склонность А. Йоргенса проводить параллели между ситуацией в Польше, Турции и Сальвадоре. Заместитель госсекретаря Александра Хейга Лоуренс Иглбергер дважды в своих личных жалобах послу Дании в Вашингтоне Отто Борху заострял на этом внимание датского дипломата. О. Борх в свою очередь в письме к будущему послу Дании в США Эйгилю Йоргенсену от 3 мая 1982 г. сообщал, что он наблюдает необыкновенно высокую степень скептицизма по отношению к Дании среди американских политиков ^{[22, с. 313]}. Кроме того, в апреле 1982 г. была оформлена первая полноценная «оговорка» к официальному документу НАТО в ходе совещания Группы ядерного планирования НАТО. Незадолго до самой встречи Л. И. Брежнев выступил с предложением о компромиссной формулой проведения переговоров по урегулированию «кризиса евроракет», учитывавшей ракетные потенциалы Франции и Соединённого Королевства, которую А. Йоргенсен — несмотря на предупреждение Министерства иностранных дел — назвал «приемлемой». Никто из остальных лидеров стран НАТО не выразил поддержку в отношении сделанного Л. И. Брежневым предложения, что привело к тому, что посол Дании в США получил демарш, а министр обороны Дании Поуль Сёгор на совещания Группы ядерного планирования оказался в неловком положении, так как не мог дезавуировать собственного премьер-министра, поэтому он заявил, что предложение СССР является небольшим шагом в правильном направлении и он не может полностью отрицать его приемлемости. В качестве компромисса была оформлена оговорка к итоговому документу, в котором особая позиция Дании была представлена в виде невозможности достичь согласия с другими членами НАТО о том, в рамках какой структуры следовало бы проводить обсуждение советского предложения. Датский исследователь Йенс Рингмоссе лаконично обозначил роль Дании в НАТО в этот период как «мальчика для битья» (нем. «Prügelknabe») ^{[15, с. 210]}.

Скептическое отношение к действиям НАТО присутствовало в рассматриваемый период и среди других европейских социал-демократов ^[17]. В январе 1981 г. социал-демократические партии Норвегии, Дании, Нидерландов, Бельгии и Люксембурга создали неформальный форум под названием Scandilux для обсуждения программы размещения ракет средней дальности в странах НАТО и других вопросов, связанных с размещением ядерного оружия в Европе. Французская социалистическая партия, Лейбористская партия Великобритания и Социал-демократической партией Германии были связаны с данным объединением, а Эгон Бар стал «наставником» или негласным «куратором» данного форума. Форум стал платформой для обмена идеями и информации, что ускорило отход СДПД (Cоциал-демократическая партия Дании) от предыдущих позиций лидеров датской социал-демократии — Ханса Хедтофта, Ханса Хансена и Отто Крага, выступавших за сохранение межпартийного консенсуса в вопросах атлантической солидарности. В отличие от других партий, представленных на форуме, датские социал-демократы были единственными, кто сохранял по меньшей мере парламентский рычаг влияния на внешнюю политику страны ^[24]. Таким образом, Дания стала своего рода испытательным полигоном для идей социал-демократического форума Scandilux. Строго говоря, «политика оговорок» и взаимодействие в рамках социал-демократического форума Scandilux затрагивали не только вопросы атлантической солидарности в рамках НАТО, но и отчасти влияли на выработку позиции Дании в отношении европейских интеграционных инициатив, включая Единый европейский акт 1986 г. ^[21].

Первое серьёзное разногласие между правительством и парламентом произошло в 1983 г., когда началось практическое осуществления «двойного решения» и размещение крылатых ракет в Европе и «альтернативное большинство» потребовало от правительства остановить участие Дании в инфраструктурной программе по подготовке размещения ракетного вооружения. Когда в ноябре 1983 г. переговоры между СССР и США в Женеве провалились, социал-демократы открыто выступили против «двойного решения» и Фолькетинг вынудил правительство на саммите НАТО в декабре 1983 г. чётко обозначить отрицательную позицию Данию к данному решению в форме оговорки к итоговому документу саммита ^{[23, p. 39]} . Подобные оговорки продолжали вноситься со стороны Дании вплоть до декабря 1986 г. и, тем самым, Дания вместе с Грецией и позже Испанией занимала отличную от других членов альянса позицию. Главной амбицией «альтернативного большинства» было полное исключение возможности размещения ядерного оружия на территории Дании не только в мирное время, но и в случае конфликта с СССР. Датские оговорки касались не только «кризиса евроракет», но и других проблем, в частности запущенной США в марте 1983 г. Стратегической оборонной инициативы (СОИ). «Альтернативное большинство» выступало и против американских планов по модернизации системы раннего радиолокационного обнаружения на базе Туле на Гренландии, отстаивало идею создания зоны свободной от ядерного оружия в Северной Европе и, наконец, в рамках ООН обязывало правительство оказывать более активную поддержку различным инициативам в области разоружения ^[6]. С 1985 г. «альтернативное большинство» в парламенте также выступало против программы модернизации тактического ядерного вооружения в странах НАТО, а в 1984–1986–х гг. против программы модернизации систем ПВО. Несмотря на то, что у правительства не было возможности проводить внешнюю политику в соответствии со своими интересами, правительство не уходило в отставку и не объявляло досрочные выборы в первую очередь с целью проведения программы экономических реформ, которая имела поддержку парламентского большинства. В мае 1987 г. министр иностранных дел У. Эллеманн-Йенсен заявил, что больше не собирается включать оговорки в коммюнике НАТО независимо от того, какую позицию занимает парламент. В декабре 1987 г. он также выступил в комитете Фолькетинга по вопросам внешней политике, где также объявили, что «политика оговорок» подошла к концу, тем самым, создав предпосылки для крупного парламентского конфликта и окончания рассматриваемого периода.

Для сравнения Норвегия, другой член НАТО, занимала в это время менее критическую позицию и только один раз в мае 1986 г. внесла чёткую оговорку к тексту итогового документа НАТО по вопросу СОИ. В период «политики оговорок» Норвегия в силу значительных оборонных расходов и отсутствия видимых возражений против «двойного решения» считалась одним из наиболее солидарных членов альянса, в то время как политика Дании приводила к довольно резким высказываниями со стороны руководства НАТО и ведущих политиков США ^{[25, с. 767]}. В 1985 г. во время визита в Вашингтон президент США сообщил датскому премьер-министру Полю Шлютеру, что «США обеспокоены развитием вооружённых сил Дании» ^{[9, с. 580]}. В том же году Генеральный секретарь НАТО (1984-1988), лорд Питер Карингтон заявил журналистам, что «датская политика ведёт к тому, что Дания рискует оказаться исключенной из альянса НАТО» ^{[9, с. 594]}, а государственный секретарь США (1982-1989) Георг Шультц предельно чётко дал понять министру иностранных дел Дании, что «в то время как США пришли на помощь Европе во время Первой и Второй мировой войны, в третий раз этого не произойдёт, если европейские государства будут вести политику, схожую с датской» ^{[25, с. 767]}.

Помимо парламентской оппозиции в Дании как и в других европейских странах возникли сильные внепарламентские общественные движения и инициативы против растущей гонки вооружений и размещения 572 ракет средней дальности в Западной Европе ^[8]. Стоит отметить, что датская служба безопасности и разведки (дат. PET, Politiets Efterretningstjeneste) целенаправленно дискредитировала эти движения. К примеру, путём организованной дезинформационной кампании в крупных датских газетах идеи и цели Всемирного конгресса сторонников мира, который состоялся в Копенгагене в октябре 1986 г. по инициативе уже упомянутой пацифистской и нейтралистской партии Радикальная Венстре и Комитета сотрудничества за мир и безопасность, который выступал «зонтичной» организацией, объединявшей множество гражданских инициатив и движений, продвигающих идеи пацифизма и отказа от гонки вооружений, были искажены и само событие изображено как инструмент коммунистической пропаганды ^[19]. Непосредственным поводом для таких обвинений стало то, что представителю антикоммунистической части датской общественности не было разрешено выступить на конгрессе с критикой нарушений прав человека в СССР. Проведённая кампания оказалась настолько успешной, что отдельные социал-демократические организации отказались принимать участие в мероприятии несмотря на парламентский союз с Радикальной Венстре ^[20]. Тем не менее, крупным успехом внепарламентских движений можно считать общественную кампанию против ядерной энергетики в Дании, которую развернула Организация по просвещению в области атомной энергетики (дат. OOA, Organisationen til Oplysning om Atomkraft) в связи с планами строительства шести АЭС на территории страны в 1985–1999 гг. в соответствии с первым официальным планом энергетического развития 1976 г., который подавался как инструмент предупреждения потенциальных «нефтяных шоков» и укрепления энергетической безопасности ^[14]. Негодование датской общественности вызывала и шведская АЭС Барсебек, расположенная в 20 км от Копенгагена и начавшая функционировать осенью 1975 г. Общественное давление вынудило датский парламент принять 29 марта 1985 г. постановление, которое запрещало включение АЭС в энергетическую систему страны ^[12].

Проблема, которая привела к окончанию «политики оговорок» и отставке правительства в апреле 1988 г., стала проблема неядерного статуса Дании и визитов военных кораблей союзников в территориальные воды Дании. Ещё в 1963 г. датское правительство объявило, что неядерный статус Дании распространяется на территориальные воды и порты Дании, что являлось чётким сигналом ядерным державам альянса ^[5]. Дания также стала четвёртой страной в мире, которая ратифицировала Договор о нераспространении ядерного оружия в январе 1969 г., а в 1961 г. наряду с Норвегией, Канадой и Исландией и другим 51 государством поддержала резолюцию Генеральной ассамблеи ООН, которая призывала к тому, чтобы определить основания, при которых неядерная держава имела бы право отказать в размещении ядерного оружия на своей территории, но резолюция была отвергнута не в последнюю очередь вследствие возражений Франции, Британии и США ^{[26, с. 109]}. США и Великобритания в ответ на действия Дании ввели доктрину «не подтверждения и не отрицания» по вопросу нахождения ядерного оружия на их военных кораблях, что было принято датским правительством. В 1967 г. датское правительство добавило особую процедуру к общему правилу о неядерной политике, которая состояла в том, чтобы уведомлять военные корабли, входящие в территориальные воды или порты Дании, о неядерном статусе Дании, а Норвегия ввела идентичный механизм в 1975 г. Можно обозначить 1967 г. в качестве некоего водораздела, так как тогда датское министерство иностранных дел Дании уведомило американскую сторону о том, что согласие на визиты американских военных кораблей в Данию давалось на том основании, что на соответствующих военных кораблях не размещалось ядерное оружие. В ответ на это посол США в Дании в разговоре с премьер-министром О. Крагом задал риторический вопрос, нужно ли вообще прекратить визиты эскадр союзников в порты Дании ^[12]. Дания, тем самым, была вынуждена прекратить практику уведомления посещающих Данию военных кораблей о существующих ограничениях на размещение ядерного оружия на территории Дании. Таким образом, даже несмотря на жёсткую отрицательную позицию в отношении размещения ядерного оружия на своей территории и наличия трёх оговорок, Дания фактически стала заложником американского «ядерного зонтика» с 1949 г. после вступления в НАТО.

Такое положение дел удовлетворяло все стороны на протяжении 20 лет, но после визита военных кораблей союзников Копенгаген осенью 1987 г., данный вопрос вновь приобрел острый политический характер. «Альтернативное большинство» в датском парламенте потребовало 14 апреля 1988 г., чтобы Дания проводила такую же политику как и Новая Зеландия с 1985 г. (что привело к её фактическому исключению из формата АНЗЮС), а именно уведомить команды посещающих Данию военных кораблей о запрете размещения ядерного оружия на территории Дании в мирное время, т.е. в сущности вновь объявить о создании де-факто безъядерной зоны в своих территориальных водах. В ответ на это правительство представило альтернативный проект резолюции, в соответствии с которым, уведомление о «ядерной оговорке» Дании должно быть адресовано правительству тех стран, чьи корабли наносят визит в Данию, а не непосредственно команде военных кораблей, считая что члены НАТО будут в любом случае уважать и соблюдать введённые Данией ограничения. После долгого и ожесточённого обсуждения в парламенте была принята версия постановления, выдвинутая «альтернативным большинством», что было особенно важно для нового председателя Социал-демократической партии Свена Аукена и Лассе Будтца в контексте создания североевропейской зоны свободной от ядерного оружия. Премьер-министр П. Шлютер, тем не менее, заявил, что правительству необходимо рассмотреть, насколько исполнение принятой резолюции парламента будет совместимо с доктриной «ни подтверждении, ни отрицания» и членства Дании в НАТО. Спустя 4 дня после принятия парламентской резолюции, выступая в Фолькетинге 19 апреля 1988 г. П. Шлютер указал на то, что принятая резолюция представляет угрозу «полному членству Дании в НАТО» ^[12] и объявил о проведении досрочных парламентских выборов, сославшись на реакцию ключевых союзников Дании по НАТО, которые в соответствие с внутренним планированием альянса должны были оказать непосредственную военную поддержку Дании в случае нападения третьей стороны. Согласно правительству сложившаяся ситуация и решение о продолжении членства Дании в НАТО было более важным, чем сохранение у власти текущего правительства. Премьер-министр заявил, что в первую очередь сами датские граждане должны иметь возможность решить должна ли Дания продолжить членство в НАТО. Выборы, состоявшиеся 10 мая, привели к потерям для партий альтернативного большинства, однако они всё же сохранили преимущество в два мандата. Однако партия «Радикальная Венстре» присоединилась к правительственной коалиции консерваторов и либералов, вследствие чего проведение прежнего курса стало невозможным, но в то же время сближение двух сверхдержав и фактическое завершение биполярного противостояния делали такую политику нецелесообразной. Прошедшие выборы 10 мая 1988 г. также стали подтверждением легитимности внешнеполитического курса правительства, направленного на поддержание атлантической солидарности и сохранение членства Дании в НАТО. Уже в 1990–х гг. социал-демократическое правительство под руководством Поуля Нюрупа Расмуссена (1993-2001) вернулось к традиционному межпартийному консенсусу, и в соответствии с концепцией «вовлечённого интернациоанализма» активно поддерживало возросшую роль НАТО в проведении международных операций, продолжили и укрепили курс на создание либерального мирового порядка особенно на фоне кризиса миротворческой деятельности ООН, обусловленного крупными провалами миротворческих миссий в Сребренице и Сомали ^[10].

Период «политики оговорок» также совпал с периодом относительного улучшения отношений и налаживания сотрудничества между датскими социал-демократами и СССР. Визиты делегации социал-демократов Дании в СССР в 1979 г. и 1984 г. свидетельствовали о значительном совпадении позиций двух сторон. Москва чётко уловила изменения во взглядах социал-демократов и в отчёте советского посольства за 1982 г. отмечалось, что появились хорошие возможности для создания разногласий между Копенгагеном и Вашингтоном ^{[13, с. 359]}. В годовом отчёте за 1984 г. отмечалось, что парламентское большинство разделяло мнение СССР о том, что вступление Дании в западный блок было чуть ли не случайностью, что со стороны СССР отсутствовала угроза безопасности Дании и, наконец, что безопасность Дании может быть обеспечена только политическими шагами такими как создание безъядерной зоны в Северной Европе. К сожалению, такое совпадение во взглядах не успело привести к ощутимым результатам, так как в самом СССР начался процесс политической фрагментации. Вместе с тем было тихо забыто и выдвигавшееся на протяжении более, чем 30 лет предложение о создание северной зоны мира, на которое датская сторона так и не дала официального cогласия. Исторически одной из первых значительных попыток демилитаризации Северной Европы и Арктики стала инициатива президента Финляндии У. Кекконена в мае 1963 г. по созданию зоны свободной от ядерного оружия для Финляндии, Дании, Швеции и Норвегии с целью разрешить все неопределённости, связанные с неядерным статусом этих стран. СССР согласился не использовать ядерное оружие против этих стран как quid pro quo, но Дания и Норвегия как члены НАТО остались неудовлетворены подобным исходом и потребовали, чтобы Кольский полуостров также был включён в планируемую безъядерную зону. Это предсказуемо привело к отказу СССР от поддержки инициативы и её провалу. У. Кекконен выдвинул сходную инициативу в 1978 г., однако она вновь потерпела неудачу в связи с позицией шведского министра иностранных дел, который сделал дополнение, что зона также должна включать Балтийское море, что было неприемлемо для СССР ^[1]. Позднее правительство Норвегии выступило с предложением, что планируемая безъядерная зона в Северной Европе должна также включить часть Центрально-Восточной Европы и часть Кольского полуострова. К удивлению зарубежных партнёров Л. И. Брежнев заявил, что СССР готов рассмотреть включение отдельных районов Кольского полуострова в планируемую зону, но переговоры о её создании так и остались в подвешенном состоянии ^[12]. Парадоксальность продолжения «политики оговорок» во второй половине 1980–х гг. возникала и вследствие того, что Дания «в ряде случаев выдвигала требования к НАТО, от которых Кремль уже к тому времени отказался» ^{[13, s. 361]}, а с подписанием в декабре 1987 г. договора о РСМД позиция «альтернативного большинства» окончательно утратила смысл.

В то время как мнения о том, насколько важным можно считать период «политики оговорок» для внешней политики Дании расходятся, очевидно, что что статусу Дании как ответственного союзника в альянсе был нанесён существенный урон. Для политиков, которые выступали против «политики оговрок», таких как министр иностранных дел У. Эллеманн-Енсен окончание холодной войны и переход к постбиполярной системе международных отношений стало периодом, когда было необходимо восстановить доверие к Дании в глазах США и союзников по НАТО, поэтому Дания на рубеже 1980–1990–х гг. всецело поддерживала американские инициативы ^[10]. «Политика оговорок» и несолидарность Дании и в дальнейшем подвергались осуждению, а в начале 2000–х гг. эта критика стала отправной точкой для формирования доктрины «суператлантизма» А. Ф. Расмуссена, которая во время Холодной войны существовала в форме условного «подавленного атлантизма».