Опыт реализации новаций и предложения по совершенствованию избирательного законодательства по итогам электоральных кампаний 2020 года (по материалам включённого наблюдения и экспертных интервью)

Курячая Марина Михайловна кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Кубанский государственный университет; член Общественного экспертного совета при избирательной комиссии Краснодарского края; член Общественной палаты города Краснодара 350000, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 43 Kuryachaya Marina Mikhailovna PhD in Law Docent, the department of Constitutional and Municipal Law, Kuban State University; Member of the Public Chamber of Krasnodar, Member of Public Expert Council of Electoral Commission of Krasnodar 350000, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Rashpilevskaya, 43 mmkur@list.ru Другие публикации этого автора     Громыко Сергей Валерьевич территориальная избирательная комиссия Центральная города Краснодара, заместитель председателя, заслуженный юрист Кубани 350088, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 77 Gromyko Sergey Valer'evich Vice Chairman, Honored Lawyer of Kuban, Territorial Electoral Commission of Krasnodar 350088, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 77 svgrom@list.ru Другие публикации этого автора     Измеров Андрей Иванович кандидат социологических наук избирательная комиссия муниципального образования город Краснодар, член комиссии с правом решающего голоса 350000, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Буденного, 141 Izmerov Andrei Ivanovich PhD in Sociology Electoral Commission of Krasnodar, Member of the Commission with a casting vote right 350000, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Budennogo, 141 a_izmerov@bk.ru

Полякова Кристина Юрьевна преподаватель, кафедра конституционного и муниципального права, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Кубанский государственный университет" 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 43 Polyakova Kristina Yur'evna Educator, the department of Constitutional and Municipal Law, Kuban State University 350040, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Rashpilevskaya, 43 kristinapolyakova@list.ru

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и ЭИСИ в рамках научного проекта № 20-011-31771.

Введение

В России избирательное право – одна из наиболее интенсивно меняющихся подотраслей конституционного права. Это объясняется как нестабильностью отечественной политической системы, так и непрекращающимися попытками достичь политических результатов правовыми средствами.

По инициативе Центральной избирательной комиссии РФ с участием Российского фонда свободных выборов коллективом ученых Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова^[1] разработан проект Кодекса о выборах и референдумах РФ^[2], который в настоящее время проходит широкое обсуждение научной общественности.

В сентябре 2017 г., когда председатель Центральной избирательной комиссии РФ Э.А. Памфилова обозначала цели и сроки новой избирательно-правовой кодификации: «Собрать все это сложное, иногда противоречивое законодательство в один стройный, четкий, связанный единой логикой документ в виде избирательного кодекса, во всяком случае я поддерживаю эту идею. Я даже не сомневаюсь, что к следующему избирательному циклу действительно будет проделана огромная работа по систематизации, упрощению нашего избирательного законодательства»^[3].

По нашим наблюдениям, основным драйвером процесса как текущей модернизации, так и глобального реформирования (кодификации) избирательного законодательства в настоящее время являются политические акторы, артикулирующие, прежде всего, собственные интересы в сфере осуществления публичной власти. В этой связи представление альтернативной, сугубо практической точки зрения на институты и процедуры избирательного права – точки зрения членов избирательных комиссий различных уровней, непосредственно применяющих законодательство в ограниченных временных рамках избирательных кампаний – является не менее важным в процессе обсуждения, чем лоббирование интересов наиболее крупных участников электоральных процессов.

При исследовании проблем гражданского активизма и его реализации в неформальных практиках гражданского участия в осуществлении публичной власти, в рамках полевого эмпирического исследования авторы по результатам полуструктурированных экспертных интервью с членами муниципальных, территориальных, участковых избирательных комиссий (далее – УИК), принимавших участие в подготовке и проведении общероссийского голосования по одобрению изменений в Конституцию РФ (далее – общероссийское голосование), избирательных кампаний по выборам главы администрации (губернатора) Краснодарского края, муниципальных выборах в городах Анапа, Краснодар, Новороссийск, Апшеронском и Тимашевском районах Краснодарского края, а также включенного наблюдения в отдельных электоральных кампаниях (А.И. Измеров, К.Ю. Полякова – город Краснодар, М.М. Курячая, С.В. Громыко – также город-курорт Анапа) выявили ряд проблемных вопросов и пробелов правового регулирования. Данные проблемы могут быть решены, а пробелы – восполнены не столько в рамках работы над Избирательным кодексом, сколько в ходе текущего совершенствования избирательного законодательства, что особенно актуально в преддверии выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания в 2021 году. Всего было проведено 20 экспертных интервью с членами избирательных комиссий, для которых нижестоящими являются около 300 УИК, обеспечивающих голосование почти 750 тыс. избирателей.

В ходе обсуждения Избирательного кодекса уже появлялись научные публикации, обобщающие авторские предложения отдельных исследователей^[4], избранная в них структура представляется нам оправданной общей целью работы по совершенствованию электоральных институтов и процедур и применена в данном исследовании.

Блок 1: Избирательно-правовая кодификация и стабильность правового регулирования

Современная политико-правовая действительность в России такова, что базовый гарантийный избирательный закон – Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[5] (в ссылке в целях иллюстрации данного утверждения приведены указания на все федеральные законы, которым изменялись редакции либо вносились изменения) является одним из наиболее «совершенствуемых» в нашей системе законодательства наряду с Кодексом об административных правонарушениях РФ^[6] (со дня принятия 30.12.2001 изменен 686 федеральными законами) и Налоговым кодексом РФ (часть первая с 31.07.1998 изменена 150 федеральными законами^[7], часть вторая^[8] с – 575 федеральными законами).

На сегодня в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» изменения внесены уже 100 федеральными законами, причем 8 раз по 2 закона об изменениях принимались в один день. Мы специально посчитали – с 25.06.2002 (даты вступления Закона в силу) по 31.07.2020 (дата последнего изменения) прошло 6611 дней, то есть время жизни Закона от одного изменения до следующего составило в среднем 66 дней. Только в период со дня публичного объявления ЦИК РФ начала работы над Избирательным кодексом Федеральный закон «Об основных гарантиях…» изменялся 11 раз, причем 23 мая 2020 года – дважды.

Иными словами, гарантийный Федеральный закон, основное назначение которого в системе отраслевого правового регулирования – создавать гарантии реализации конституционных прав граждан в законодательстве субъектов Российской Федерации – меняется каждые два месяца! Нетрудно представить, сколько изменений претерпело в связи с этим региональное законодательство.

Именно поэтому мы считаем, что спешка в принятии нового Кодекса о выборах и референдумах – явление исключительно опасное. Необходимо во всем множестве норм и деталей обсудить представленный разработчиками проект Кодекса, что не исключает, а напротив – дополнительно стимулирует, – работу по модернизации действующего избирательного законодательства.

В данной работе нет смысла подробно останавливаться на данном аспекте, но еще в 2015 году вышла статья М.М. Курячей и С.В. Громыко о перспективах избирательно-правовой кодификации в России^[9].

И сегодня можно с уверенностью утверждать, что в действующей правовой системе России электоральный (избирательный, о выборах и референдумах, о выборах, референдумах и опросах, народных голосованиях и прочем, как бы его не называли) кодекс невозможен. С.В. Нарутто прямо называет кодификацию законодательства о выборах и референдумах вторжением федерального законодателя в сферу самостоятельного регулирования субъектов РФ, нарушающим принцип электорального федерализма^[10]. Анализ изменений Конституции РФ^[11] в рамках конституционной реформы-2020 также не дает оснований для пересмотра ранее высказанной позиции.

Каких-либо разумных аргументов (кроме так сказать, тактических – что проще провести через тернии законодательного процесса один акт, а не пакет законов) в рамках научной дискуссии мы найти не смогли, поэтому полагаем: инкорпорация Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» и законов о выборах Президента и депутатов Государственной Думы повторит судьбу нынешнего базового Закона – без правок Кодекс о выборах и референдумах не сможет существовать даже в рамках одного избирательного цикла.

И если электоральной системе необходим единый базовый акт – то это должен быть акт типа Основ законодательства (например, Федеральный закон «Об основах регулирования электоральных отношений в Российской Федерации», «Об общих принципах организации и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации», «Об основах регулирования избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» или целый ряд других предложений^[12], включая отказ от регулирования выборов и референдумов одним законом^[13]).

Мы не можем согласиться с С.В. Нарутто в том, что «современная система законодательства не предусматривает принятия основ федерального законодательства, которые бы конкретизировались региональными законами»^[14]. Система современного российского законодательства определена Конституцией РФ, которая не знает ни основ федерального законодательства, ни кодексов, что не исключает их существование в виде федеральных законов (некоторых из них – в виде нескольких федеральных законов, содержащих части соответствующих кодексов).

Федеральный нормативно-правовой акт, стабилизирующий избирательную систему, необходим, но он должен быть прост, компактен и неприкосновенен, по меньшей мере, в пределах двух-трех избирательных циклов. Думается, для этого может быть реализовано предложение о том, что на федеральном уровне в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ устанавливать не минимальные гарантии избирательных прав и права на референдум, а максимально возможные их ограничения^[15].

Блок 2: Учет лиц, имеющих право принимать участие в голосовании, и составление списков избирателей

Согласно действующей редакции статьи 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, муниципального округа, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения. То есть действующий базовый Закон отождествляет понятия «регистрация» и «учет» избирателей.

В соответствии с пунктом 1.6 Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ^[16]:

– регистр избирателей, участников референдума – часть базы данных, содержащая совокупность персональных данных избирателей, участников референдума, которая формируется и ведется на комплексе средств автоматизации избирательной комиссии субъекта РФ, муниципального образования, территориальной избирательной комиссии (ТИК) Государственной автоматизированной системы «Выборы» соответственно;

– сведения об избирателях, участниках референдума – необходимые для целей регистрации (учета) избирателей, участников референдума их персональные данные, а также сведения о виде регистрации, даты начала и окончания регистрации по месту пребывания (для вынужденных переселенцев), адреса мест прибытия и убытия, даты и причины прибытия и убытия, сведения о событиях, полученные из Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния, о причинах ограничения избирательных прав и права на участие в референдуме и иные подобные сведения.

Обязанности федеральных и региональных органов исполнительной власти и судов по предоставлению главе местной администрации сведений, необходимых для ведения Регистра избирателей, установлены пунктами 5-8 статьи 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», который в соответствии с пунктом 9 той же статьи не реже чем один раз в месяц передает их в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.

Очевидно, что с 1997 года, когда было принято Положение о регистрации избирателей, Государственная автоматизированная система «Выборы» еще не имела сегодняшнего организационно-правового и технико-коммуникационного обеспечения и применялась не во всех избирательных комиссиях, система ГАС «Выборы» не эксплуатировалась исключительно государственными служащими избирательных комиссий субъектов – системными администраторами, не существовало системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), личного кабинета избирателя и множества других цифровых сервисов, то есть всего того, что за 23 года должно было вывести учет избирателей на новый уровень.

Какова роль местного главы в учете избирателей, не имеющего ни доступа к ГАС «Выборы», ни иных программно-технических средств для регистрации (учета) избирателей, ни формирующего сведений, которые необходимы для учета (регистрации)? Получить сведения у одного органа и передать в другой, составив при этом акт. Особенно нелепо этого выглядит, когда в конце первой четверти XXI века глава города с районным делением получает сведения из регионального органа ЗАГС, муниципальный служащий делит полученный массив в соответствии границами ТИК и передает данные на компакт-дисках (или иных материальных носителях, а то и на бумаге) в ТИК. Такие же диски он получает из военных комиссариатов и воинских частей, копии решений – из судов. Что-либо от себя он не может ни добавить, ни убавить, только взять и передать, но при этом он становится оператором персональных данных, которые ему для решения вопросов местного значения абсолютно не нужны.

Сегодня эти нормы стали анахронизмом, единственное назначение которого нам видится в том, чтобы освободить систему избирательных комиссий от ответственности за полноту и достоверность списков избирателей, прежде всего, перед самими избирателями. Безусловно, указать на главу города или района как на должностное лицо, предоставившие сведения для списков, удобнее, чем признать, что в течение более чем 20 лет избирательная система так и не может сказать, что в ее Регистре – только полные и достоверные сведения.

Наше предложение – изменить статью 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», возложив ведение регистрации избирателей на избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а учет избирателей оставить за командирами воинских частей и руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений.

В ходе интервью члены УИК дали положительную оценку новации составления списков избирателей для участия в общероссийском голосовании – включению данных о документе, удостоверяющем личность в соответствующую графу списка при его составлении. Это позволяет минимизировать контакт между членом УИК и избирателем, сокращает время на выдачу бюллетеня, снижает количество ошибок при заполнении списка, поскольку сверить данные предъявленного документа и внести их в список – действия различные и по времени, и по трудоемкости.

Члены УИК отрицательно оценили применение в ходе одного дня голосования на выборах нескольких списков избирателей (в Краснодарском крае – на территориях, где одновременно с выборами главы администрации (губернатора) Краснодарского края проходили муниципальные выборы, составлялись отдельно список избирателей для региональной и местной кампаний), в связи с чем предлагается установить, что при совмещении дня голосования на выборах в ходе нескольких избирательных кампаний составляется единый список избирателей, содержащий сведения о документе, удостоверяющем личность избирателя.

Возможно, в недалеком будущем нужно будет уйти от регистрации избирателей и прочих процедур, завершающихся составлением ТИК и передачей в нижестоящие УИК списков избирателей в том виде, как это закреплено в законодательстве сегодня.

Избирателями в узком смысле, то есть для целей организации голосования и установления его результатов, надо считать только тех, кто пришел на участок и получил бюллетень или принял участие в электронном голосовании (в том числе, дистанционно). Для целей избирательной географии (определения границ избирательных округов и участков) необходимы сведения об общем числе граждан, имеющих право на участие в голосовании, которые можно получить в органах регистрации граждан по месту жительства. Это многократно снизит нагрузку на работников ТИК и освободит их для работы по правовому и политическому просвещению избирателей, в особенности – в межвыборный период.

Правовые основы для этого заложены в Федеральном законе «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации»^[17], согласно статье 2 которого федеральный регистр сведений о населении представляет собой совокупность сведений о населении Российской Федерации, сформированных в соответствии с настоящим Федеральным законом на основе сведений о гражданах Российской Федерации, об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащихся в государственных информационных системах органов государственной власти Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами. Право избирательных комиссий, комиссий референдума на использование сведений регистра для осуществления их полномочий предусмотрено подпунктом 7 пункта 2 статьи 4 указанного Закона.

В настоящее время идет работа по принятию нормативно-технических актов, обеспечивающих функционирование регистра^[18], переходный период закончится к 01.01.2023, когда использование федерального регистра сведений о населении в качестве единственного и (или) обязательного источника получения сведений о населении, предусмотренных статьей 7 Федерального закона «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» (включая все сведения, необходимые для ведения регистра избирателей) станет императивом (пункт 8 статьи 14 Федерального закона).

Блок 3: Модернизация институтов поддержки выдвижения кандидатов, избирательных объединений

Впервые институт избирательного залога как форма обеспечения выдвижения кандидата, избирательного объединения в отечественном избирательном праве появился с принятием Федерального закона от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ^[19] в качестве возможности для регионального законодателя предусмотреть право кандидата или избирательного объединения внести денежные средства избирательного фонда на специальный счет, открытый организующей выборы избирательной комиссией, в целях обеспечения поддержки своего выдвижения и возвращения этих средств, если кандидат набрал не менее определенного процента голосов избирателей.

В избирательную кампанию по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[20] институт избирательного залога впервые был предусмотрен в качестве альтернативы для сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, которой воспользовались 21 из 26 избирательных объединений и блоков. Однако преодолеть предусмотренный Законом трехпроцентный барьер из внесших залог смог только «Блок Жириновского», набравший 5,98 % голосов избирателей. На выборах в 2003 году, когда впервые была применена партийная преференция в виде освобождения от сбора подписей кандидатов по одномандатным округам в случае регистрации списка кандидатов выдвинувшей их партии по единому избирательному округу, из 23 избирательных объединений залог внесло только 1, в кампанию 2007 года, когда парламентские партии были освобождены от сбора подписей, из 11 избирательных объединений на основании залога зарегистрировались 4.

Обязательным институтом региональных и муниципальных выборов избирательный залог стал в 2002 году с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Всё это время залог носил характер страховочного механизма, то есть основным способом получения поддержки выдвижения был сбор подписей. Кандидат, избирательное объединение вправе были представить в организующую выборы избирательную комиссию подписи и внести залог, однако при регистрации на основании подписей залог подлежал возврату, и лишь при отсутствии необходимого количества достоверных и действительных подписей комиссия производила регистрацию на основании залога. Кандидат, избирательное объединение вправе были не собирать подписи избирателей или не представлять их в комиссию для регистрации, ограничившись лишь внесением избирательного залога. Страховочный характер залог утратил в 2005 году с изменением Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», когда кандидат, избирательное объединение обязаны были выбрать только одно основание для регистрации – либо сбор подписей, либо внесение залога^[21].

С 14 марта 2009 года в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов»^[22] институт избирательного залога прекратил свое существование в России.

Необходимо признать, что отказ от избирательного залога, как показало последнее десятилетие, не поставил заслона ни перед криминалом, ни перед кандидатами с денежными средствами сомнительного происхождения^[23], а лишь затруднил злоупотребления пассивным избирательным правом – появлении кандидатов-однофамильцев, выдвижении граждан, не пользующихся какой-либо реальной поддержкой избирателей, – сугубо в целях создания мнимой конкуренции^[24].

Напротив, летом 2019 года мы стали свидетелями агрессивно-массового перемещения ответственности за собранные подписи с кандидатов на избирательные комиссии^[25]. Поэтому предлагаем вернуться к залогу как единственному основанию для регистрации кандидата, избирательного объединения, значительно модернизировав этот институт поддержки выдвижения кандидата (списка кандидатов).

Прежде всего, определенное усложнение процедуры поддержки выдвижения должно повлечь кратное снижение количества избирателей, поддержкой которых должен заручиться кандидат. Согласно рекомендациям Венецианской комиссии, это число не должно превышать 1 % избирателей округа^[26], что нам представляется обоснованным.

Ранее М.М. Курячей вносилось предложение об установлении единых для правового пространства России подходов к определению параметров избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений. Одним из возможных вариантов правового регулирования в данном сфере является установление предельного размера средств избирательного фонда как произведение числа избирателей и доли (коэффициента) размера прожиточного минимума трудоспособного населения в соответствующем субъекте РФ^[27]. По опубликованным данным Росстата^[28], он составляет от 10049 руб. в Воронежской области до 24 583 руб. в Чукотском автономном округе, на 2021 год в России он составляет 12 702 руб.^[29]

Наше предложение состоит в том, чтобы установить размер пожертвования, которое может быть перечислено в избирательный фонд кандидата, избирательного объединения в качестве доли (процента) от прожиточного минимума для трудоспособного населения. Перечисляя средства в избирательный фонд кандидата, избиратели таким способом оказывают деятельную поддержку его избирательной кампании, становятся ее активными участниками.

В ходе кампании не менее 0,5 % избирателей перечислят с соблюдением всех банковских процедур идентификации в избирательный фонд поддерживаемого ими кандидата по 10 % от прожиточного минимума для трудоспособного человека, установленного в данном субъекте РФ, что и составит собственно сумму залога. Кандидат для регистрации внесет залог и представит в избирательную комиссию в качестве обязательной части первого финансового отчета список жертвователей, чьи денежные средства он использовал для внесения избирательного залога (и этот список доводится до сведения избирателей как часть финансового отчета). Это, по крайней мере, честнее, чем покупать базы данных, платить сборщикам «черным налом», организовывать «избирательно-художественные» фабрики, порочить заключения экспертов-почерковедов, запасаться нотариальными копиями паспортов избирателей, поставивших свои подписи.

Проиллюстрируем данное предложение на примере среднестатистического кандидата в депутаты Мосгордумы. Прожиточный минимум трудоспособного населения в Москве – 20 589 руб .^[30], средняя норма представительства – 150 000 избирателей^[31], то есть это будет 750 человек по 2058,9 руб., всего 1 544 175 руб. Такие затраты вполне сравнимы с нынешними бюджетами на сбор подписей: при среднем количестве собираемых подписей 4500 шт. с учетом подписей на отбраковку в ходе проверки штабом кандидата и возможности представить в организующую комиссию дополнительно 10 % подписей от необходимого для регистрации количества (пункт 2 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…») кандидат собирает подписи с запасом в 1,3-1,5 раза^[32], то есть одна подпись обходится условному кандидату примерно от 228 до 264 руб.). Согласно опубликованных данных, реальные затраты кандидатов на сбор подписей колеблются в районе 500 руб. за одну подпись^[33], что совпадает с данными собственных исследований авторов.

Безусловно, все предусмотренные федеральным и региональным законодательством льготные режимы поддержки выдвижения кандидатов на муниципальных выборах по избирательным округам с небольшой численностью избирателей должны быть сохранены, а для кандидатов, которые в предусмотренных законом случаях вправе отказаться от финансирования своей избирательной кампании, оставить возможность сбора подписей.

Что касается возврата денежных средств избирательного залога, мы полагаем возможным возвратить его только кандидату, принявшему по результатам выборов депутатский мандат, либо избирательному объединению, допущенному к распределению мандатов. Это справедливо настолько, насколько в действующем правовом регулировании расходы на сбор подписей проигравшим выборы кандидатам не возмещаются.

Блок 4: Упрощение протокола об итогах голосования

Положительную оценку всех участников экспертных интервью получила практика применения упрощенного протокола об итогах голосования, содержание которого предусмотрено пунктом 11.1 Порядка общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации^[34].

Форма протокола содержала все данные, необходимые для установления итогов голосования на избирательном участке, при этом не была перегружена лишними данными, дублируемые из актов и реестров, составляемых УИК и прилагаемых в подлинниках к первому и заверенных копиях ко второму экземпляру протокола:

строка 1: число участников голосования, включенных в список участников голосования на момент окончания голосования;

строка 2: число бюллетеней, выданных участникам голосования;

строка 3: число бюллетеней, содержащихся в ящиках для голосования;

строка 4: число недействительных бюллетеней;

строка 5: число голосов участников голосования, поданных по позиции «Да», содержащейся в бюллетенях;

строка 6: число голосов участников голосования, поданных по позиции «Нет», содержащейся в бюллетенях.

То есть установочная часть протокола состоит всего из 4 строк данных, остальные данные – собственно результаты голосования.

По действующему правовому регулированию в протокол об итогах голосования УИК на выборах и референдумах согласно пункту 2 статьи 67 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» в установочную часть включается 13 строк, а если на выборах предусмотрена выдача открепительных удостоверений – еще 6 строк. Согласно пункту 30 статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» к первому экземпляру протокола об итогах голосования приобщаются особые мнения членов участковой комиссии с правом решающего голоса, а также поступившие в указанную комиссию в день голосования и до окончания подсчета голосов избирателей, участников референдума жалобы (заявления) на нарушения закона, на основании которого проводятся выборы, референдум, принятые по указанным жалобам (заявлениям) решения участковой комиссии и составленные участковой комиссией акты и реестры, а ко второму – их заверенные копии, причем информация из прилагаемых актов и реестров вносится в протокол.

Таким образом, одностраничный документ разбухает до нескольких десятков листов, а его заполнение (особенно, если в день голосования проводится несколько избирательных кампаний различного уровня, когда правила меняются в каждой кампании) становится решением сложных арифметико-юридических задач. Все протоколы с отметкой «Повторный», проанализированные нами в период рассматриваемых электоральных кампаний, были связаны с ошибками отнесения данных из различных актов в строки установочной части протокола, причем в кампанию общероссийского голосования мы таких протоколов не обнаружили.

В этой связи мы поддерживаем предложение об упрощении формы протокола об итогах голосования с обязательным приобщением к нему в качестве неотъемлемой части документов, перечень которых дан в пункте 30 статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Заключение

Подводя итоги, необходимо отметить, что настоящая работа не претендует на анализ всего действующего правового регулирования, а основана лишь на тех «болевых точках», которые наиболее волнуют, прежде всего, непрофессиональных правоприменителей – членов муниципальных, территориальных и участковых избирательных комиссий.

Высказанные нами предложения – всего лишь один из возможных вариантов развития норм и институтов избирательного права России.