Методика оценки эффективности деятельности молодежных парламентских структур Российской Федерации

Гигаури Давид Ираклиевич кандидат политических наук начальник отдела, отдел координации подготовки аспирантов, НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург 190121, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Союза Печатников, 16 Gigauri David Iraklievich PhD in Politics Head of the PhD programs office, National Research University "Higher School of Economics" in Saint Petersburg 190121, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Soyuza Pechatnikov, 16 david.aspirant@gmail.com Другие публикации этого автора

Федотов Даниил Андреевич студент, кафедра политических институтов и прикладных политических исследований, Санкт-Петербургский государственный университет 199034, Россия, Санкт-Петербург область, г. Санкт-Петербург, ул. Университетская Набережная, 7/9 Phedotov Daniil Andreevich Student, the department of Political Institutions and Applied Political Research, Saint Petersburg State University 199034, Russia, Saint Petersburg oblast', g. Saint Petersburg, ul. Universitetskaya Naberezhnaya, 7/9 Phedotovdaniil@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и ЭИСИ в рамках научного проекта № 20-011-31349

Молодежный Парламент: к определению концепта

Молодежный парламент – относительно новый общественный институт для Российской Федерации, который нуждается в анализе и глубоком изучении. В целом деятельность данного института необходимо рассматривать в концепции теории эффективного взаимодействия институтов гражданского общества и институтов политической власти.

Молодежный парламентаризм – система представительства законных интересов и прав молодежи как отдельной социальной группы, которая основывается на создании и функционировании при органах государственной власти и местного самоуправления специальных общественных консультативно-совещательной структур молодежи в виде молодежных парламентов, молодежных правительств, молодежных палат, молодежных советов ^{[5, с. 52]}.

Становление молодежного парламентаризма в России приходится на 1990-е гг. Л. С. Пастухова, как один из ведущих исследователей молодежного парламентаризма в России, выделяет три основных этапа развития молодежного парламентаризма:

1) хаотичное развитие органов молодежного парламентаризма в регионах периода начала 1990-х — 2002;

2) развитие и становление молодежного парламентаризма на федеральном уровне, относящегося к 2002—2006);

3) развитие молодежного парламентаризма на базе нового подхода в области государственной молодежной политики с 2006 года до наших дней ^[11].

А. В. Кочетков полагает, что движение молодежного парламентаризма было инициировано российскими властями с целью перенести опыт института, который сформировался изначально в западной Европе и восполнить вакуум, который возник после исчезновения комсомольских структур. Исследователь, таким образом, дает определение молодежному парламентскому движению как институту, направленному на заполнение ниш, которые ранее занимали пионерские и комсомольские организации ^[5]. Однако, на наш взгляд нельзя делать столь однозначный вывод, так как функционал и структура комсомольских организаций и Молодежных парламентов несопоставимы. К тому же, комсомольские организации напрямую связаны с идеологической составляющей государства и Коммунистической Партией Советского Союза.

На сегодня «ниши», которые ранее занимали комсомольские организации заполнены такими организациями как Молодая Гвардия Единой России, Ленинский коммунистический союз молодежи Российской Федерации – с точки зрения идеологической составляющей, с точки зрения функциональной – Общественно-патриотическое движение «Юнармия», Общероссийская общественно-государственная детско-юношеская организация «Российское движение школьников», Молодежное общероссийское общественное движение «Российские студенческие отряды» и др.

Другие исследователи, такие как В. Мархинин и Н. Ушакова склонны рассматривать молодежный парламентаризм как альтернативную попытку политической работы с молодежью, которая склонна к протестам и участию в антисистемной оппозиции ^[6].

В российской политической науке также существует тенденция рассматривать молодежный парламент в качестве инструмента развития гражданского общества, способствующий воспитанию социальной активности, и как часть молодежного самоуправления в России ^[10,13]. При этом ученые, придерживающиеся таких позиций не склонны рассматривать молодежный парламентаризм как производное от парламентаризма в целом, подчеркивая, что попытки создания этого института «сверху» способны вызвать негативные эффекты. В отсутствии закрепления статуса молодежных парламентских структур в федеральном законодательстве, таким образом, действительно наличествует склонность отождествлять молодежный парламентаризм с разновидностью общественной деятельности. В действительности же, мы наблюдаем картину, которая характеризует молодежные парламенты субъектов РФ как консультативно-совещательные органы при органах законодательной власти. При этом они имеют исключительно представительную природу, характеризуются системой выборов, которая зачастую копируют общую модель избирательной системы в конкретном регионе.

Однако попытки на федеральном уровне выстроить эффективную систему, интегрирующую молодежные парламенты в некую единую государственно-гражданскую сеть политической социализации и молодежного представительства не увенчались успехом. Во многом инициатива такой деятельности перешла на региональный и муниципальный уровни.

Иная ситуация и контекст характерны для создания молодежных парламентов в государствах западной Европы. Некоторые зарубежные исследователи утверждают, что молодые поколения склонны избегать формальной политики, предпочитая вместо этого радикальные формы политического участия, либо полностью отказываются от участия в реализации политического процесса, использовании активных избирательных прав. Эта тенденция представляет собой очевидную угрозу для основной демократической идеи народного контроля над правительством. Одним из способов решения этой проблемы, предложенных в последние годы, как раз является создание молодежных парламентов. Изучены особенности молодежных парламентов и их влияние в Европейском Союзе. Среди значительного разнообразия и сравнительного обсуждения огромного числа мер мы констатируется, что молодежные парламенты выполняют целый ряд функций от политического образования, приобретения практических профессиональных навыков до активного политического участия ^[18].

Другой блок исследователей в схожем ключе предполагает, что молодежные парламенты задумывались как средство воссоединения молодых людей с политикой, предоставления им права голоса в публичных дебатах и, в конечном счете, повышения легитимности парламентов как демократических институтов. Однако для обеспечения общего качества демократии молодежные парламенты должны также отражать определенные демократические принципы в своей собственной организации. Авторы определяют пять принципов оценки демократических полномочий молодежных парламентов: качество представительства, качество участия, открытость повестки дня, значимое воздействие и просвещенное понимание. Все эти принципы применяются в отношении бельгийского молодежного парламента Jeugd Parlement Jeunesse (JPJ) ^[17].

Таким образом, в западной политической науке молодежные парламенты зачастую репрезентируются как средство повышения вовлеченности молодежи в политику и законотворческую деятельность ^[16].

Также есть исследования, которые сосредоточены на анализе моделей гражданского образования, результирующей которых является создание таких проектов как молодежные парламенты – их конечная цель: синтез элементов политического просвещения с реальным практическим участием молодежи в публичной деятельности ^[15].

Помимо доктринального определения молодежного парламента в российской политической науке, существует многообразие юридических определений, представленных в различных нормативных актах федерального и регионального законодателей. На примере двух субъектов Российской Федерации можно обозначить ключевые характеристики данного общественного института. Так, исходя из Положения о Молодежном Парламенте Ленинградской области, «Молодежный парламент Ленинградской области является консультативным и совещательным органом, основной целью которого является содействие Законодательному собранию Ленинградской области в сфере законодательного регулирования прав и законных интересов молодежи» ^[7].

В похожем ключе региональным законодателем определяется молодежный парламент и в г. Санкт-Петербурге. Согласно ч. 1.2. статьи 1 Положения о молодежном парламенте в Санкт-Петербурге, «Молодежный парламент Санкт-Петербурга является представительным органом совещательного характера при Законодательном Собрании Санкт-Петербурга».

Необходимость создания данного органа обусловлена потребностью в «стимулировании участия молодежи в осуществлении молодежной политики и ее привлечения к участию в политической жизни страны и Санкт-Петербурга» ^[9].

Отметим, что молодежный парламент интерпретируется как институт, созданный при региональном парламенте, квинтэссенцией его общественно-политического функционала является содействие продвижению и представлению интересов молодежи субъектов РФ.

Не синонимичным, но важным для системы оценки феномена молодежного парламентаризма является понятие молодежных парламентских структур в контекст гражданско-политических институтов Российской Федерации.

Под молодежными парламентскими структурами понимаются 83 (существующие на июнь 2020 года) молодежные организации, осуществляющие свою деятельность при представительных органах власти субъектов РФ. В России наблюдается множество различных форм организации деятельности молодежных парламентских организаций (64 Молодежных парламента, 16 Молодежных палат, 1 Молодежная парламентская ассамблея, 1 Совет молодых депутатов, 1 Молодежное Собрание депутатов).

Каждый регион обладает рядом отличительных особенностей, которые затрудняют сопоставление органов молодежного парламентаризма уже на уровне структурно-функционального различия. В связи с разнообразием и различными вариациями данных молодежных институтов возникает закономерный вопрос: как выработать универсальные методы оценки эффективности молодежных структур при государственных органах власти России?

Описание научно-практической проблемы. В России существует значимое количество молодежных парламентских структур, работу которых можно обозначить как неструктурированную и несколько хаотичную в общем контексте законотворческого процесса, поэтому некая унификация посредством введения критериев оценки их деятельности позволила бы добиться эффективности в развитии перспективных направлений молодежной политики в регионах.

Существующие модели измерения эффективности молодежных парламентов представлены, например, в концепции российских исследователей Д. М. Бирюкова и А. Д. Гаврилова, которые предлагают рассматривать количество выдвинутых и принятых законодательных инициатив. Исследователи на примере Волгоградской области указывают, что с 2013 по 2016 год Волгоградской областной Думой было принято 5 законопроектов, 2 из которых за 2016 год ^{[2, c. 201]}. Если рассматривать количество законодательных инициатив обособленно по регионам, то при таких обстоятельствах, по логике авторов, очень низкие показатели принятых законопроектов по сравнению с другими регионами говорят о низкой эффективности их работы.

Однако действительно ли важно количество принятых законопроектов, а не их качественная составляющая? В данном исследовании мы предпринимаем попытку разработки комплексного подхода для определения эффективности работы молодежных парламентских структур при органах законодательной власти субъектов, который будет способствовать наиболее объективно рассматривать деятельность данных организаций.

Для того чтобы понять, насколько качественно функционируют институты молодежного парламентаризма, выполняют ли они общественно значимую роль и свой основной функционал, необходимо выработать многоплановую модель оценки их эффективности. На данный момент подобная система оценки деятельности молодежных парламентов в России отсутствует, как и показательный рейтинг функционирования данных институтов.

Разработка модели измерения эффективности деятельности молодежных парламентов.

В основе комплексного подхода к оценке эффективности находятся пять основных направлений деятельности молодежных парламентских структур:

1. Законотворческая деятельность;

2. Подготовка молодых кадров для дальнейшей их работы в органах государственной и муниципальной властей;

3. Проектная деятельность;

4. Просветительская деятельность;

5. Деятельность по организации социально значимых мероприятий.

Рассмотрим каждую из них подробнее.

1. Законотворческая деятельность.

В рамках законотворческой деятельности важно рассматривать не только количественные показатели, то есть, число внесенных молодежной парламентской организацией законодательных инициатив, но и их качественную составляющую, а именно актуальность и обоснованность. Далее принципиально значимыми аспектами являются:

1) согласованность с другими нормативно-правовыми актами: Конституций РФ, Федеральными Конституционными Законами, Федеральными Законами, указы Президента РФ, актами палат Федерального Собрания, постановлениями Правительства, постановлениями и определениями судов РФ,

2) учет материальной обеспеченности реализации законопроекта,

3) прогнозирование ситуации после введения законопроекта.

Важным показателем данного критерия является соотношение принятых и отклоненных законодательным органом региональной власти. При этом молодежная парламентская организация не должна становиться «принтером», главной задачей которой является умножение и выдвижение «пустых» законотворческих инициатив, выпускаемых для создания видимости активной деятельности данной организации. Западные политологи Г. Алмонд , Дж. Пауэлл, К. Стром и Р. Далтон рассматривают регулированиеповедения индивидов и активности различных социальных групп и организаций ^[1]. В рамках деятельности по регулированию они выделают несколько ключевых вопросов:

- какие аспекты людей подлежат регулированию?

- что регулируется?

- как регулируется?

- кто подлежит регулированию?

Авторы предлагают оценивать политику по ее результатам. Если использовать этот подход, то в ходе оценки эффективности работы по направлению законотворческой деятельности нужно учитывать не только количество предложенных и принятых законотворческих инициатив, их актуальность, обоснованность и согласованность с другими нормативно-правовыми актами, учет материальной реализации законопроекта, прогнозирование ситуации после введения законопроекта, но и результаты, достигнутые после введения закона в юридическую практику.

Важен и такой показатель, как соотнесение результатов с ожиданиями инициаторов законопроекта.

Как объективно оценить актуальность того или иного законопроекта? В первую очередь необходимо исследовать мнение целевой аудитории, на которую будет распространяться деятельность законотворческой инициативы путем проведения опроса независимыми экспертами. Обоснованность может быть определена путем оценки экспертами аргументированности и строгости логической структуры законопроекта. В аспекте учета материальной обеспеченности реализации законопроекта необходимо рассматривать обоснованность встраивания издержек на реализацию законопроекта в региональный или федеральный бюджеты или привлечения средств из других источников.

Необходимо иметь в виду, что инициативы молодежного парламента в основном принимаются в форме решений (рекомендаций), которые носят консультативный характер, впоследствии направляемые в представительный орган региональной или федеральной властей ^[14].

2. Подготовка молодых кадров для дальнейшей их работы в органах государственной и муниципальной властей.

В данной категории сложно выделить какие-либо общие критерии оценки эффективности деятельности Молодежных парламентских структур по направлению кадровой подготовки, однако представляется возможным учитывать при общей оценке количество членов молодежных парламентских структур, которые начали свою трудовую деятельность в органах муниципальной, региональной или федеральной власти, при этом важным также является классификация на тех, что работают в качестве управленцев и публичных политиков. Для ясности необходимо ввести определение политика как лица, избираемого на должность на определенный срок, согласно процедуре выборов, установленных в том или ином государстве. В свою очередь чиновник – лицо, занимающее невыборные государственные и муниципальные должности и должности гражданской и муниципальной службы категории «руководители» ^{[12, с. 18]}.

3. Проектная деятельность.

На сегодняшний день наиболее значимую по приоритетам позицию в деятельности региональных молодежных парламентских организациях после законотворческой деятельности занимает проектная деятельность. Проекты могут быть как непосредственно реализованы молодежными парламентскими организациями, так и быть ими курируемыми. Сегодня проекты, реализуемые молодежными парламентскими организациями, могут быть классифицированы следующим образом (таблица 1):

Таблица 1. – Классификация проектов характерных для молодежных парламентских организаций.

На основании данной классификации представляется возможным создание критериев, на основании которых можно проводить сравнение эффективности и активности деятельности молодежных парламентских организаций различных субъектов РФ.

Внутри региона также представляется возможным сравнение местных молодежных общественных организаций, которые на муниципальном уровне формируют основу региональной молодежной парламентской организации в случае, если это предусмотрено региональным законодательством.

На уровне региона проектная деятельность может стать ключевым показателем эффективности деятельности молодежных парламентских организаций.

К тому же, проектной деятельностью занимается Молодежный парламент при Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Так, в декабре 2019 года был запущен проект «Большая история», который охватывает 85 субъектов РФ, 43 государства ^[4]. Как ожидают организаторы, в проект будет вовлечено более 40 миллионов человек ^[3]. Важным аспектом является тот факт, что Молодежный парламент при Государственной Думе активно привлекает к реализации своих проектов молодежные парламентские организации регионов.

Качество реализации проектов федеральной молодежной парламентской организации также подходит для оценки эффективности в качестве системы KPI.

4. Просветительская деятельность

Просветительская деятельность молодежных парламентских организаций включает в себя довольно широкий спектр различных направлений: от курсов «как правильно оформлять заявки на гранты» до просвещения молодежи о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В последнее время просветительская деятельность реализуется в рамках проектной деятельности, однако существует ряд направлений, связанных непосредственно с органами региональной власти и местного самоуправления, которые не вписываются в рамки проектов. Это, во-первых, организация обучения молодых людей, которые являются членами молодежных парламентских структур. Во-вторых, это - просветительская деятельность в молодежной среде (в широком смысле этого понятия), которая направлена на повышение уровня правовой культуры молодых избирателей, а также на доступность общественно-политической информации и формирование активной гражданской позиции молодежи ^[8]. Так, предполагается, что молодежные парламентские организации в рамках данного направления своей деятельности работают с избирательными комиссиями разного уровня, органами исполнительной и законодательной власти региона, судебными органами, федеральными службами и агентствами, органами местного самоуправления.

Необходимо учитывать несколько особенностей данной деятельности. Для эффективной реализации основного функционала следует учитывать следующие основные принципы взаимодействия молодежных парламентских структур, государственных и муниципальными органов власти:

- органам государственной власти и местного самоуправления следует брать на себя обязательства, согласно которым им необходимо обучать членов молодежных парламентских структур базе социального управления, созданию и обновлению законодательства субъекта Российской Федерации, парламентским процедурам, а также разработке нормативно-правовых актов;

- органам государственной власти и местного самоуправления следует создать условия, необходимые для легитимного, демократичного формирования и становления молодежных парламентских структур, их развития и функционирования;

- молодежные парламентские структуры должны взаимодействовать с государственными и муниципальными органами власти в реализации возложенных на них функций.

Каким образом возможно оценить эффективность данной деятельности? Во-первых, та просветительская деятельность, которая может быть принята как реализованный или реализующийся проект, должна быть зафиксирована в рамках этого направления как просветительская. Во-вторых, просветительская деятельность совместная с региональными и муниципальными органами власти может быть измерена по степени эффективности реализации путем проверки знаний целевой аудитории, на которую направленная данная деятельность молодежных парламентских организаций.

5. Деятельность по организации социально значимых мероприятий.

Данный вид деятельности может быть разделен на 3 части:

· Ежегодные мероприятия

· Стихийные мероприятия

· Мероприятия периодического проведения.

Под первую категорию подпадают в первую очередь мероприятия, связанные с государственными праздниками. Молодежные парламентские организации зачастую привлекаются органами региональной и муниципальной власти для организации мероприятий данной категории.

Мероприятия второй категории связаны с разовыми акциями, исключения в данном случае могут составить лишь стихийные мероприятия, организованные политическими партиями и общественными движениями.

Мероприятия периодического проведения также могут проходить с участием молодежных парламентских организаций.

Эффективность работы по данному направлению молодежных парламентских организаций может оценить структура, которая является главным организатором мероприятия. Мероприятия, главным организатором которых являются молодежные парламентские организации переходят в категорию проектов и их следует рассматривать в рамках проектной деятельности.

Выходит, только создав определенные рамки и критерии для оценки эффективности деятельности, появляется возможность судить и сравнивать молодежные парламентские организации. Это необходимо для того, чтобы стимулировать работу данных организаций без агонического взаимодействия не может идти речь о развитии, если оно и присутствует, то без стимулирования оно крайне замедленно. Создав индекс молодежных парламентских организаций, появляется дополнительный стимул и для региональных властей развивать молодежную политику.

Расчет KPI (ключевых показателей эффективности) эффективности работы Молодежных парламентских структур регионального уровня.

Расчет ключевых показателей эффективности работы молодежных парламентских организаций регионального уровня следует производить по 5 вышеуказанным направлениям. Вес показателя направления определяется приоритетностью функции, которую выполняет молодежная парламентская структура. Так, по мнению автора работы, наиболее весомыми видами деятельности являются законотворческая деятельность и деятельность по подготовке молодых кадров для дальнейшей работы в органах государственной и муниципальной власти.

Их вес составляет по 0,25 условных единиц, соответственно, это половина всей деятельности молодежных парламентских организаций при органах представительной власти регионов. Следующей с весом в 0,2 идет проектная деятельность, за ней просветительская и деятельность по организации социально значимых мероприятий с весом по 0,15 соответственно. Оценка внутри каждого показателя KPI идет по вышеописанным критериям, баллы внутри которых следует выставлять экспертной комиссии. В связи с тем, что в России не существует единого стандарта функционирования молодежных парламентских структур, возможен пересмотр веса показателей и баллов внутри оценки за отдельный вид деятельности, однако это неприемлемо для сравнительной оценки эффективности нескольких молодежных парламентских структур.

Пример оформления оценки KPI:

Расчет KPI предполагается по формуле: Индекс KPI = (общие баллы за вид деятельности ∗ вес показателя)

Коэффициент результативности складывается из суммы индексов KPI.

Для изучения динамики эффективности (прироста, убытка) предельной эффективности предлагается следующая формула.

Динамика KPI (в процентах) = (общие баллы за вид деятельности текущего года – общие баллы за вид деятельности прошлого года) / (общие баллы за вид деятельности прошлого года) *100

Динамика коэффициента эффективности (в процентах) = (коэффициент результативности текущего года – коэффициент результативности прошлого года)/ (коэффициент результативности прошлого года) *100

Координацию и контроль за осуществлением рейтингов молодежных парламентских структур регионов следует осуществлять Молодежному парламенту при Государственной Думе РФ и Палате молодых законодателей при Совете Федерации РФ.

Заключение и основные результаты.

Предложенная система ключевых показателей эффективности для молодежных парламентских структур открывает возможность для органов государственной власти проводить более качественный мониторинг молодежной среды и осуществлять отбор перспективных кадров для государственной и муниципальной службы. Молодежные структуры же, в свою очередь, получают в случае ее внедрения дополнительный стимул для активной работы, который должен отразиться на конструктивной составляющей их деятельности. Прежде всего, речь идет об активном привлечении талантливой студенческой молодежи для работы как в социально-ориентированной сфере, организации различных проектов, так и в формировании законодательных инициатив. В перспективе официальное принятие данной модели оценки эффективности будет способствовать повышению интенсивности взаимодействия молодежных парламентских структур с государственными и муниципальными органами власти с одной стороны и гражданским обществом – с другой, что во многом гармонизирует и наладит эффективный диалог между ними. В системе государственного управления совершенствуется механизм кадровой политики, который позволит привлекать специалистов для работы в парламентах России.