Некоторые проблемы соотношения институтов финансово-правовой защиты и финансово-правовой ответственности

Мусаткина Александра Анатольевна кандидат юридических наук доцент, департамента бакалавриата, Тольяттинский государственный университет 445000, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Родины, 36, оф. 57 Musatkina Aleksandra Anatol'evna PhD in Law Docent, Bachelor's Program, Togliatti State University 445000, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Rodiny, 36, of. 57 Musatkinaaa@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) в рамках научного проекта № 19-011-00103 А «Юридическая ответственность в правовой системе России: концепция взаимодействия, взаимосвязей и устранения противоречий с иными элементами правовой системы».
The article was written with the support of the Russian Foundation for Basic Research project no. 19-011-00103 А “Legal Responsibility in the Russian Legal System: the Concept of Interaction, Interrelations and Elimination of Contradictions with Other Elements of the Legal System”.

Введение

Финансовые правоотношения не могут нормально функционировать без надлежащего обеспечения исполнения правовых предписаний, которое происходит посредством особого правоохранительного блока в механизме финансово-правового регулирования общественных отношений. В свою очередь, в охранительный блок входят институты финансово-правовой ответственности и защиты. В связи с тем, что финансовым отношениям после перехода к рыночной экономике отводится особая роль, так как от их реализации зависит осуществление государством, присущих ему функций, то исследование различных правовых институтов, направленных на их обеспечение, приобретает особую значимость и актуальность.

Следует отметить, что в общетеоретической и отраслевой литературе уже подвергались исследованию такие категории, как: защита права ^[1]; финансово-правовая ответственность ^{[2, 3, 4]}; меры защиты ^{[5, 6, 7]}. Однако они разрабатывались с позиции их движения (реализации) в правовой системе. При этом для большинства исследований характерно акцентирование внимания на самом определении понятия «меры защиты», их признаках, функциях и целях. Например, К.И. Дюк отмечает: «меры защиты – это охранительные правовые средства, выступающие одной из форм государственного принуждения, направленные на охрану общественных отношений, применяемые как при совершении правонарушений, так и иных юридических фактов (событий, деяний, явлений) и не реализующие карательную функцию, а преследующие цели восстановления общественных отношений, предупреждения и пресечения правонарушений, а также обеспечения юридической и иных видов безопасности субъектов права» ^[8]. Таким образом, акцент сделан на самом определении понятия мер защиты без учета особенностей нормативной составляющей проблемы, что характерно не только для отдельно взятой работы, но и для других исследований ^{[9, 10]}. Между тем, за рамками внимания ученых оставался институциональный аспект проблемы, заключающийся в сопоставлении двух правовых институтов: финансово-правовой защиты и финансово-правовой ответственности и определении их места в системе финансового права. До настоящего времени не исследовались возможные противоречия, существующие между двумя правовыми институтами. Таким образом, объектом данной работы выступают общественные отношения, опосредуемые нормами, предусматривающими финансово-правовую защиту и финансово-правовую ответственность. Предметом же исследования являются два указанных выше финансово-правовых института и особенности правовых норм, из которых они состоят, а также воззрения отдельных ученых по их наиболее спорным проблемам.

В завершении вводной части статьи необходимо указать на методологию, которая будет применяться в настоящей работе. Так, помимо классических для юридической науки формально-юридического и структурно-правового метода будет использоваться совокупность приемов, способов и алгоритмов анализа, свойственных для исследования парных юридических категорий, для которой характерно выявление общих признаков, взаимодействия, противоречий, взаимных переходов и так далее.

В начале статьи мы высказываем предположение, что институт финансово-правовой ответственности и институт финансово-правовой защиты – это парные юридические категория или, по крайней мере, характеризуются рядом признаков, которые свойственны для юридических пар. Чтобы был понятен наш алгоритм исследования необходимо привести его основные положения. Так, прежде всего определяются признаки двух правовых явлений. Из числа выявленных признаков определяются общие и отличительные характеристики. Далее исследуются связи двух юридических пар, их количественные и качественные неравноценности, противоположности, взаимное движение и переходы одного явления в другое ^{[11, с. 10; 12, с. 140]}.

Общие положения о институте финансово-правовой ответственности

В традиционном понимании институт права – это внутриотраслевое нормативное образование, которое по количеству норм и объему регулируемых отношений следует за подотраслью права. Такое определение института права является аксиоматичным для отечественной правовой науки и не требует какого-либо обоснования, оно воспроизводится в многочисленных работах, посвященных этой проблематике ^{[13, 14, 15]}, как и положение о том, что отраслевые институты могут быть простыми и сложными (составными), то есть состоящими из нескольких взаимосвязанных субинститутов. Вызывают дискуссии только вопросы существования в системе права комплексных межотраслевых образований. Данная проблема находится за рамками настоящей работы, и мы отмечаем, что придерживаемся позиции ученых, считающих, что в системе права существуют комплексные межотраслевые институты, но не комплексные отрасли права ^{[16, 17]}. Кроме того, нами в статье приводятся результаты исследования внутриотраслевого, а не межотраслевого института финансово-правовой ответственности, который понимается как совокупность норм финансового, административного и иных отраслей права, направленных на охрану финансовых отношений.

Характеристики института финансово-правовой ответственности производны от общих признаков института юридической ответственности, за исключением его отраслевого, а не межотраслевого характера. В свою очередь, часть признаков института юридической ответственности производна от характеристик системы права.

Итак, институт юридической ответственности системен и относительно обособлен. Его обязательным признаком выступает метод правового регулирования. До момента совершения правонарушения ему свойственен императивный, диспозитивный и поощрительный метод, а после юридического факта правонарушения - только императивный. Указание на диспозитивный и поощрительный методы правового регулирования обусловлено нашей авторской позицией, которую мы обосновывали в других работах, ввиду дуалистической юридической природы института юридической ответственности, обусловленной философским законом единства и борьбы противоположностей ^[18], которая предопределяет и наличие двух видов общественных отношений, входящих в его предмет. Во-первых, это наиболее ценные общественные отношения, взятые под правовую охрану. Во-вторых, это - правоотношения юридической ответственности, обусловленные юридическим фактом правонарушения. Как и для любого иного правового института, для него характерны различные виды связей между правовыми нормами, входящими в его структуру. В противном случае сложно было бы утверждать о единстве и относительной обособленности института юридической ответственности. Системное единство кроме предмета и метода правового регулирования обеспечивается исходными началами, к которым относятся нормы-принципы; нормы-цели; нормы-дефиниции.

Как уже отмечалось, институт финансово-правовой ответственности является сложным (составным). Элементами его структуры выступают субинституты налоговой, бюджетно-правовой ответственности, а также ответственности в сфере публичных банковских правоотношений. В свою очередь каждый из субинститутов состоит из первичных элементов – норм финансово-правовой ответственности. Системообразующей основой института финансово-правовой ответственности являются три уровня отправных (исходных) норм: общеправовые – свойственные всем институтам финансово-правовой ответственности; межвидовые – характерные для нескольких отраслевых видов юридической ответственности; видовые, которые оказывают воздействие только на отраслевой институт юридической ответственности.

Анализ субинститута налоговой ответственности показывает, что он нормативно обособлен в разделе VI Налогового кодекса РФ «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение», который состоит из трех глав: «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» (глава 16); «Издержки, связанные с осуществлением налогового контроля» (глава 17); «Виды нарушений банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение» (глава 18). Можно отметить отсутствие согласованности одной из глав с названием шестого раздела. Так, в главе 18 идет речь о «нарушении банком обязанностей…», а в названии раздела говорится о налоговых правонарушениях. Между тем, понятия «нарушение» и «правонарушение» не являются тождественными. Нарушение – это родовое понятие, а правонарушение – видовое. Таким образом, название раздела не согласуется с положениями о соотношении части и целого; рода и вида. Полагаем, что соответствующий раздел необходимо назвать: «Виды налоговых и иных правонарушений, совершаемых банковскими организациями».

Нормативная обособленность субинститута бюджетно-правовой ответственности выражена в части IV Бюджетного кодекса РФ.

Сложнее обстоит вопрос с субинститутом финансово-правовой ответственности в сфере банковских правоотношений, нормы которого рассредоточены по различным законам и подзаконным актам. Так, они закреплены в Федеральном законе РФ от 10 июля 2019 года № 5-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ^[19]; Федеральном законе РФ от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» ^[20]. Анализ Федерального закона РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» приводит к выводу о неконсолидированности норм о юридической ответственности, слабой юридической технике, используемой в данном нормативном правом акте. В частности, достаточно отметить отсутствие у всех статей закона названий, что затрудняет их восприятие субъектами, которым он адресован; не предусмотрен отдельный раздел об ответственности кредитных и иных организаций. Высказанная критика относительно нормативного обособления субинститута финансово-правовой ответственности в сфере публичных банковских правоотношений не означает его отсутствия, так как группировка норм об ответственности в отдельном разделе нормативного правового акта – это идеал, к которому необходимо стремиться посредством совершенствования действующего законодательства.

Предмет правового регулирования – это следующий признак института финансово-правовой ответственности. Следуя от общего к частному, можно отметить в его структуре две разновидности общественных отношений. Первая - предопределена сферой финансовой деятельности государства и регулируется посредством метода властных предписаний. Предмет института финансово-правовой ответственности до момента совершения правонарушения производен от предмета финансового права, а сфера каждого из субинститутов финансово-правовой ответственности - от предмета соответствующей подотрасли финансового права. При этом нормы финансово-правовой ответственности, как правило, не закрепляют соответствующих общественных отношений, а только участвуют в развитии их движения (динамики). Закрепление общественных отношений – это прерогатива других разновидностей правовых норм, которые совместно с нормами финансово-правовой ответственности обеспечивают исполнение предписаний субъектами финансового права. Однако после момента совершения финансового правонарушения институт финансово-правовой ответственности регулирует исключительно правоотношения финансовой ответственности при помощи императивного метода правового регулирования. В завершении данной части статьи нельзя не отметить в качестве еще одного признака материальный характер самих отношений.

Общие положения о институте финансово-правовой защиты

Институт финансово-правовой защиты необходимо отграничивать от категорий «защита права» и «защита финансового права». Защита права – это комплексная категория, которая включает в себя юридическую ответственность, меры защиты и меры безопасности ^{[1, с. 70]}. Мы не употребляем в контексте нашего исследования понятие «меры защиты», так как полагаем, что он не совсем точно отражает суть правового образования, о которой идет речь в настоящей статье. В частности, перенос акцента внимания именно на категорию «мера», в конечном итоге, приводит к исследованию отдельного структурного элемента нормы права, в котором она и закреплена, но любой институт права всегда характеризуется совокупностью норм, которая, как известно, не может состоять из одного элемента.

Институт защиты в финансовом праве является сложным, то есть составным, состоящим из нескольких субинститутов, которые коррелируются с соответствующими подотраслями финансового права: налоговым, бюджетным и банковским. Отмечая подотрасль банковского права, мы подразумеваем публичную сферу правового регулирования общественных отношений. Следует отметить достаточно четкое нормативное обособление субинститута мер налоговой защиты в НК РФ. Так, глава 10 Налогового кодекса РФ посвящена требованиям об уплате налогов, сборов и страховых взносов. В главе 11 закреплены способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов. К институту мер защиты следует отнести различные виды налогового контроля, предусмотренные в главе 14 НК РФ.

Институт защиты связан с применением мер государственного принуждения. Однако, М.Б. Разгильдиева полагает, что финансовый контроль нельзя отнести к институту финансово-правового принуждения, так как он не обусловлен нарушением норм финансового права, и у субъектов, в отношении которых он применяется, не появляется дополнительной обязанности ^{[5, с. 28]}. Делая данный вывод, автор накладывает признак дополнительной обязанности к институту с совершенно иной юридической природой. Дополнительная обязанность свойственна только для юридической ответственности ^{[21, с 12]}. Меры защиты обладают дуалистической природой, и не всегда в их основе находится дополнительная юридическая обязанность, поскольку их применение может быть обусловлено как юридическим фактом правонарушения, так и иными событиями и действиями ^{[9, с. 22]}.

Можно привести отдельные нормы, реализация которых направлена на подтверждение правомерности деятельности налогоплательщика: истребование документов при проведении налоговой проверки (ст. 93); истребование документов (информации) о налогоплательщике, плательщике сборов, плательщики страховых взносов и налоговом агенте или информации о конкретных сделках (ст. 93.1); выемка документов и предметов (ст. 94) и так далее. К способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов, сборов, страховых взносов законодатель относит: залог имущества (73); поручительство (74); банковскую гарантию (74.1); пеню (75); приостановление операций по счетам в банках, а также переводов электронных денежных средств организаций и индивидуальных предпринимателей (ст. 76); арест имущества (ст. 77). Основу налогового законодательства составляет Налоговый кодекс РФ, но ряд норм защиты, носящих предупредительный или пресекательный характер, закреплен в Законе РФ от 21 марта 1991 года № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» ^[22], в частности: предъявлять в суде и арбитражном суде иски о признании недействительными государственной регистрации или сделок; о ликвидации предприятий любой формы собственности. Правомочия налоговых органов находят свою детализацию в НК РФ (ст. 31). В связи с чем между отдельными положениями НК РФ и Закона РФ «О налоговых органах РФ» существуют противоречия. Представляется, что они устранимы путем корректировки НК РФ и признания закона «О налоговых органах» утратившим силу, поскольку последний в настоящее время не отвечает потребностям правового регулирования, да и морально устарел. «Синтезирование норм права, охраняющих налоговые отношения, позволит создать правоохранительный комплекс, подчинить ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах единым идеям финансового права и принципам естественного права» ^{[23, с. 330]}.

Анализ способов обеспечения исполнения обязательств (глава 11 НК РФ) показывает их генетические связи с институтом гражданско-правовых способов исполнения обязательств, который адаптирован под специфику финансового права, в целом, и его подотрасли - налогового права, в частности. Ввиду общей юридической природы и наличия генетических связей мы только сошлемся на работы ученых-цивилистов, относящих указанные нормы к институту защиты ^{[23, 24, 25, 26, 27]}. Истребование документов, осмотр и выемка документов обладают генетическими связями с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом, но сформулированы с учетом особенностей налогового права. Отличительной чертой субинститута налоговой защиты выступает его смешанная материально-процессуальная природа. Так, к примеру, налоговый контроль рассматривается исследователями как материально-правовое и процессуальное явление ^{[28, с. 15]}.

Если обратиться к Бюджетному кодексу РФ, то в его четвертой части закреплены бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения, а глава 29 посвящена общим положениям о бюджетных нарушениях и применению бюджетных мер принуждения. Законодатель в одном разделе объединил как меры бюджетно-правовой ответственности, так и меры защиты. Кроме того, в названии главы 29 и ст. 306.1 законодатель употребляет понятие «нарушение», а не правонарушение. Напомним еще раз, что «нарушение» - это родовое понятие, а правонарушение – видовое. Категория нарушения включает в свой состав как правонарушения, так и деяния, объективно противоправные с неисполнением предписаний, за которые не предусмотрена юридическая ответственность. Иными словами, любое правонарушение – это нарушение, но не любое нарушение является правонарушением. К мерам бюджетного принуждения законодатель в ст. 306.2 БК РФ относит: «бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций)».

К классическим мерам защиты из указанных мер бюджетного принуждения относится приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансферов. Однако ввиду того, что иные меры могут применяться за любое нарушение, они, на наш взгляд, обладают двойственной юридической природой, то есть относятся и к мерам защиты, и к мерам юридической финансово-правовой ответственности. Чем будет выступать та или иная мера, зависит уже от особенностей самого бюджетного нарушения. В связи с чем можно указать на связи координации и субординации между институтом финансово-правовой ответственности и финансово-правовой защиты. Вместе с тем нельзя не отметить наличия существенных противоречий между положениями Бюджетного кодекса РФ с различными решениями Конституционного Суда РФ, в которых неоднократно указывалось, что вина - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности, и любое исключение из него должно быть прямо указано в законе ^{[28, 29]}. Каких-либо оговорок на данный счет БК РФ не содержит, но привлечение к юридической ответственности осуществляется и при отсутствии вины. Законодатель, устанавливая повышенную ответственность в сфере бюджетных правоотношений, руководствуется необходимостью защиты бюджетной системы Российской Федерации и интересами национальной безопасности. Мы не против такого подхода, но он должен отвечать критериям законности, а для этого в БК РФ необходимо сделать необходимые оговорки о возможности привлечения к юридической ответственности без вины.

Мы уже высказывали критику относительно юридической техники, используемой в Федеральном законе РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» применительно к субинституту юридической ответственности в сфере публичных банковских правоотношений. Аналогичное относится и к субинституту мер защиты в указанной сфере, положения которого изложены в одних статьях с мерами юридической ответственности. При этом сама юридическая техника, используемая при формулировании предписаний, оставляет желать лучшего. Так, к мерам, входящим в институт финансово-правовой защиты, следует отнести: предписания Центрального Банка РФ с требованиями устранить нарушения; запрос и получение информации о финансовом положении и деловой репутации; назначение временной администрации; запрет на проведение реорганизации кредитной организации и некоторые другие. Следует отметить, что, как меры юридической ответственности, так и меры защиты применяются к кредитной организации вне зависимости от наличия или отсутствия ее вины.

Предмет института финансово-правовой защиты зависит от специфики общественных отношений той или иной подотрасли финансового права, а регулируется он только при помощи императивного метода. В основе реализации норм института финансово-правовой защиты находится не только юридический факт правонарушения, но и объективно-противоправное деяние; предположение о возможном нарушении норм финансового права; необходимость констатации факта правомерности или противоправности.

Итак, можно определить основные признаки института финансово-правовой защиты: по своей юридической природе является охранительным институтом; в его структуру входят как материальные, так и процессуальные финансово-правовые нормы; по отношению к институту финансово-правовой ответственности играет вспомогательную роль; является сложным (составным) институтом, состоящим их нескольких субинститутов; субинституты института мер защиты коррелируют с подотраслями финансового права, входя в их структуру; отражая общее свойство права – быть регулятором общественных отношений - участвует в развитии динамики финансовых отношений, но основное его назначение является охранительным; регулятивные свойства в большей степени провялятся в упорядочивании деятельности компетентных органов; основан исключительно на императивном методе правового регулирования; первичным элементом его структуры выступают нормы, предусматривающие меры защиты.

О парности институтов финансово-правовой ответственности и защиты

Методология исследования парных юридических категорий прежде всего предполагает выявление общих и отличительных признаков двух сопоставляемых явлений. Признаки, характерные для институтов финансово-правовой ответственности и защиты, были определены нами ранее, а сейчас перейдем к их сопоставлению, а также акцентируем внимание на тех из них, на которых мы ранее детально не останавливались. Прежде всего в качестве общих характеристик необходимо отметить одинаковую отраслевую принадлежность двух правовых институтов; их составную (сложную) структуру; наличие общих отношений, в регулировании которых они принимают участие; корреляцию с соответствующими подотраслями финансового права; использование императивного метода правового регулирования в качестве основного. Важной общей характеристикой выступает и взаимосвязь с категориями более высокого порядка. Поскольку и финансово-правовая ответственность, и меры финансово-правовой защиты входят в содержании такой категории, как защита права ^[32]. Вместе с тем, каждая из них, взятая в отдельности, не тождественна защите права, в целом, и защите финансового права, в частности.

Вместе с тем, двум правовым институтам характерны и отличительные признаки. Кроме того, методология исследования парных юридических категорий предполагает и выявление противоположностей. При этом выделение отличительных и противоположных признаков является достаточно условным, так как один и тот же признак может быть как отличительным, так и противоположным. Для достижения целей исследования необходимо обратиться к структуре правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность и защиту права. Так, общепризнанным является положение о том, что в санкции нормы юридической ответственности закрепляется ее конкретная мера (наказание, взыскание, штраф и так далее). В юридической литературе высказано утверждение, что и меры защиты аналогично закрепляются в санкции нормы права ^[33]. На первый взгляд может сложиться впечатление, что в данном случае противопоставление характеристик двух правовых институтов отсутствует. Однако меры финансово-правовой защиты могут быть закреплены не только в санкции, но и в диспозиции правовой нормы. Пеня, применяемая к налоговому правонарушителю, содержится в таком структурном элементе как санкция. Исследование же норм, предусматривающих выемку документов, осмотр и другие процессуальные действия, которые производятся в ходе налоговой проверки, приводит к выводу, что сформулированы они в виде правила поведения и регулируют взаимодействие компетентных органов и субъектов, в отношении которых проводится проверка или налоговое расследование. Иными словами, закреплены они в диспозиции нормы финансового права. Таким образом, меры финансово-правовой защиты могут быть закреплены как в диспозиции, так и в санкции нормы права. При этом различна функциональная направленность мер, закрепленных в диспозиции и предусмотренных в санкции нормы права. Первые (например, выемка, осмотр) направлены в большей степени на пресечение правонарушения или на его выявление, а вот пени в большей степени свойственна восстановительная функция ^{[34, с. 49]}.

Нельзя не обратить внимания на функциональное предназначение мер защиты, сформулированных в санкции, в сопоставлении с функциональной ролью мер финансово-правовой ответственности. Последние в числе иных функций реализуют и карательное предназначение. Между тем, меры финансово-правовой защиты лишены карательной функции ^{[35, с. 46]}. «Основные цели и функции мер защиты - восстановление нарушенного права, пресечение и предупреждение правонарушений, а также создание безопасных условий для жизнедеятельности человека. Наличие карательной функции — это специфический признак, отличающий меры юридической ответственности от мер защиты» ^{[36, с. 30]}.

Сопоставляя особенности норм финансово-правовой защиты и ответственности следует акцентировать внимание на содержании их гипотез. Так, в гипотезах норм финансово-правовой ответственности сформулирован юридический факт финансового правонарушения, тогда как в гипотезах норм, составляющих институт финансово-правовой защиты, предусмотрен более широкий спектр юридических фактов: финансовые правонарушения; объективно-противоправные деяния; решение налогового органа о проведении выездной налоговой проверки; необходимость обеспечения обязанности по уплате налога или страхового взноса; необходимость обеспечения исполнения решения о взыскании налога, сбора или страховых вносов. В частности, в целях создания условий для реализации налоговых санкций могут быть приняты решения о приостановлении операций по счетам в банке и переводов электронных денежных средств; приостановлении операций налогоплательщика-организации по счету в драгоценных металлах в банке; аресте имущества.

Относительно ареста имущества можно заметить, что в НК РФ используется механизм, имеющий генетические связи с арестом, реализуемым в порядке уголовно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства. Основное различие между ними заключается в том, что он применяется только в отношении имущества организаций и не на основании решения суда, а с санкции прокурора (ст. 77 НК РФ).Ввиду того, что в налоговом праве используется родственный с уголовно-процессуальным правом механизм, объектом которого выступает имущество, необходимо обратиться к ряду решений Конституционного Суда РФ, принятым в связи со статьей 115 УПК РФ (наложение ареста на имущество). Так, в своем Постановлении от 21 октября 2014 года № 25-П Конституционный Суд РФ отсылает к ряду решений Европейского Суда, а также к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, указывая на обязанность государства обеспечить эффективную защиту, включая судебную при наложении ареста на имущество ^[37]. Если обратиться к Конституции России, то в ней гарантируется равная правовая защита всех форм собственности, вне зависимости от того, является она частной или публичной. В части третьей ст. 35 Основного закона указывается: «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». На наш взгляд, данное конституционное положение необходимо толковать во взаимосвязи с ч. 2 ст. 35, в которой закрепляется три правомочия собственника, которые в своей совокупности и составляют содержание права собственности, а именно владение, пользование и распоряжение. Процитируем часть 3 ст. 35 Конституции России: «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами». Поэтому, судебная защита в случае незаконного изъятия имущества у собственника распространяется как на все три правомочия, вместе взятые, так и на каждое правомочие в отдельности. Арест имущества влечет за собой запрет для собственника распоряжаться, а иногда распоряжаться, владеть, пользоваться имуществом. Мы не выступаем против обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, а также штрафных санкций, но оно должно находиться в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации.

Нельзя не обратить внимание на такую меру защиты как приостановление операций по различным счетам, которая не требует какой-либо санкции прокурора или суда и реализуется на основании решения должностного лица финансового органа. Известно, что банковский счет является инструментом хранения и распоряжения денежных средств, а деньги выступают разновидностью имущества. Приостановление операций по счетам лишает собственника права пользоваться и распоряжаться имуществом. По своей юридической природе и по последствиям – это своеобразный арест имущества, но адаптированный под особенности налогового права. Такое ограничение права собственности должно быть основано на законе и возникать на основании решения суда. Думается, что вопросом времени является рассмотрение соответствующих положений НК РФ Конституционным Судом Российской Федерации. Однако, законодателю не следует дожидаться решения высшей судебной инстанции, а привести положения НК РФ в соответствии с Основным законом Российской Федерации.

Итак, институт финансово-правовой защиты отграничивается от отраслевого института финансово-правовой ответственности на основе следующих характеристик. Предмет института финансово-правовой ответственности дуалистичен - в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов в него входят как регулятивные, так и охранительные отношения. Предмет института финансово-правовой защиты составляют исключительно охранительные отношения. Меры финансово-правовой ответственности за правонарушение закреплены только в санкции нормы права, тогда как меры защиты могут быть предусмотрены и в санкции, и в диспозиции нормы права. Институт финансово-правовой ответственности состоит из норм материального права, а в институт финансово-правовой защиты входят как нормы материального, так и процессуального права. При помощи норм финансово-правовой ответственности реализуется карательная функция, но она отсутствует у финансово-правовых мер защиты.

Следуя алгоритму парных юридических категорий необходимо остановиться на вопросах взаимодействия двух правовых институтов. Категория «взаимодействие», согласно философским представлениям, отражает единство исследуемых двух или более явлений, но не является с ним тождественным. Поэтому, рассматривая взаимодействие института финансово-правовой ответственности и института финансово-правовой защиты будут определены и моменты их единства. Само единство понимается нами применительно к исследуемым явлениям условно, в плане наличия функциональных и целевых связей, и не означает существования общего правового института защиты и финансово-правовой ответственности.

Исследование взаимодействия институтов финансово-правовой защиты и финансово-правовой ответственности можно провести на основе их функционального и целевого предназначения. Мы уже акцентировали внимание на отрицательном признаке института финансово-правовой защиты – отсутствии карательной функции, а сейчас остановимся на несколько иных проблемах. В качестве одного из отправных положений отметим, что мы поддерживаем точку зрения Д.А. Липинского о том, что любой институт юридической ответственности осуществляет регулятивную, карательную, превентивную, восстановительную и воспитательную функции ^{[38, с. 400]}. Функции института финансово-правовой ответственности ранее подвергались исследованию и в наших работах ^{[39, 40, 41]}, поэтому мы сосредоточим внимание только на сравнении направлений правового воздействия финансово-правовой ответственности и финансово-правовой защиты. Если обратиться к общетеоретической литературе, то к функциям юридических мер защиты относят регулятивную, предупредительную, пресекательную, восстановительную и функцию обеспечения безопасности ^{[9, с. 11]}. С учетом тех или иных отраслевых особенностей аналогичный перечень функций института защиты приводится и в отраслевой литературе ^{[42, 43 44]}, а в науке гражданского права традиционно делается акцент на восстановительной функции мер защиты ^[44].

Остановимся на общих функциях, свойственных институту финансово-правовой защиты и ответственности. Так, регулятивная функция отражает инструментальную сущность права – выступать регулятором общественных отношений. С ее помощью регламентируются финансово-правовые отношения. Однако, в отличие от института финансово-правовой ответственности, институт финансово-правовой защиты регулирует как материальные, так и процессуальные отношения, а также отношения, не обусловленные юридическим фактом правонарушения. Регулирование при помощи норм финансово-правовой защиты направлено на установление масштабов дозволенного поведения (деятельности) должностных лиц финансовых органов государства по реализации мер финансово-правового принуждения, не относящихся к юридической ответственности. Вместе с тем, функциональное предназначение обоих правовых институтов заключается в поддержании финансового правопорядка и соответствующего уровня законности. Функции двух правовых институтов преследуют и достижение общей цели – создание состояния упорядоченности финансово-правовых отношений.

Как институт финансово-правовой ответственности, так и институт финансово-правовой защиты обладают превентивными функциями, которые реализуются в рамках охранительной функции финансового права. Если у соответствующих правовых институтов они выступают в качестве самостоятельных функций, то на уровне финансового права - в качестве подфункций охранительной функции ^[46]. Их осуществление в рамках общей охранительной функции предполагает наличие общей цели – предупреждение поведения (деятельности) в финансовой сфере, которое является отклоняющимся. Указывая на отклоняющееся поведение, мы подразумеваем как правонарушения, так и объективно-противоправные деяния. Наличие пресекательной функции свойственно мерам защиты, так как из самого названия вытекает ее предназначение – непосредственно прекратить отклоняющееся поведение, которое только начало развиваться и не допустить более тяжких для финансовой системы последствий. Указанная функция обладает некоторыми чертами, свойственными и для превентивной функции финансово-правовой ответственности. Однако общая превенция при помощи финансово-правовой ответственности осуществляется до момента правонарушения, а после его совершения реализуется частная превенция. Таким образом, превентивная функция финансово-правовой ответственности направлена на два противоположных состояния. Между тем, пресечение осуществляется в отношении правонарушения, которое уже начало развиваться. Кроме того, для запуска механизма общей превенции не требуется каких-либо действий компетентных органов, она существует в силу наличия норм финансово-правовой ответственности. Тогда как пресечение финансово-правовых правонарушений всегда связано с деятельностью финансовых и иных органов государства. Однако, как пресекательная, так и общепревентивная и частнопревентивная функции реализуются в рамках общего для них охранительно финансово-правового воздействия.

Относительно функции обеспечения безопасности, понимаемой нами в узком смысле значения данного понятия, необходимо отметить, что в она в большей степени свойственна иным, то есть не финансово-правовым, институтам защиты: уголовно-процессуальному, административно-правовом и гражданско-процессуальному. В узком смысле этого слова функция безопасности направлена на предотвращение угроз для жизни и здоровья лиц, осуществляющих правосудие и содействующих ему. В широком смысле безопасность, в том числе и финансово-правовая, представляет собой стояние защищенности финансовой сферы от внешних и внутренних угроз и осуществляется она практически при помощи всего комплекса финансово-правовых средств. В рамках нашего исследования мы рассматриваем функцию обеспечения безопасности с узких позиций. Физическая и иная защита сотрудников налоговых и других контролирующих финансовых органов закреплена в Федеральном законе РФ от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и иных контролирующих органов» ^[47]. В связи с чем прослеживаются связи института финансово-правовой защиты с административно-правовыми институтами. Кроме того, в ст. 17 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 года № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» предусмотрена компенсация семье погибшего работника налогового органа в связи с осуществлением служебной деятельности, а также компенсация работнику налогового органа, если ему будет нанесен вред его здоровью.

Итак, можно сделать предварительные выводы о взаимодействии двух финансово-правовых институтов, которые одновременно подчеркивают и моменты их единства. Взаимодействие двух правовых институтов происходит на уровне их целевого и функционального предназначения. В рамках общей регулятивной функции финансового права осуществляются регулятивные подфункции указанных двух правовых институтов, преследующие цель создания упорядоченного состояния финансово-правовых отношений, которые уже на уровне соответствующих правовых институтов являются самостоятельными функциями. Превентивные подфункции институтов финансово-правовой защиты и финансово-правовой ответственности, а также пресекательная подфункция института финансово-правовой защиты, входят в содержание охранительной функции финансового права, при этом эти подфункции на уровне соответствующих правовых институтов выступают уже в качестве самостоятельных функций. Аналогичное можно отметить и о восстановительных функциях финансово-правовой защиты и финансово-правовой ответственности.

Напомним, что методология исследования парных юридических категорий предполагает и выявление противоречий, а также взаимные переходы одного явления в другое. Начиная рассматривать данную проблему, укажем, что мы намеренно при исследовании взаимодействия упустили вопросы реализации восстановительной функции, так как считаем более целесообразным остановиться на них именно в рамках определения проблем различных противоречий. В плане существующих противоречий между двумя исследуемыми явлениями обращает на себя внимание такое юридическое средство как пеня. Так, некоторые ученые полагают, что пеня в налоговом праве – это не мера ответственности, а один из способов обеспечения обязательств, ввиду чего ее юридическая природа больше тяготеет к институту юридических мер защиты ^{[48, 49]}. Другие исследователи полагают, что она является мерой финансово-правовой ответственности ^{[50, с. 390]}. При этом аргументированными выглядят доводы как за отнесение пени к мерам финансово-правовой ответственности, так и к мерам защиты. Ввиду того, что данный инструмент заимствован из гражданского права, обладает с ним тесными генетическими связями, следует обратиться к пониманию пени в цивилистической науке. Отметим, что и в гражданско-правовых исследованиях относят пеню как к мерам защиты, так и к мерам юридической ответственности ^{[51, с. 27]}. Думается, что прав В.А. Хохлов, указывающий на двойственную юридическую природу пени, которая «одновременно выполняет функции и меры (формы) ответственности и способа обеспечения исполнения обязательства» ^{[51, с. 81]}. Однако противоречие заключается в том, что согласно теории системы права, одна и та же норма не может находиться в структуре двух правовых институтов одновременно. Одновременно следует согласиться и с мнением о реализации ею функций, свойственных юридическим мерам защиты, но вариативное наличие тех или иных направлений правового воздействия свидетельствует о том, что правовое средство не получило еще четкого обособления в структуре того или иного правового института. Причем данное свойство пени указывает и на другую характеристику парности юридических категорий, а именно - взаимные переходы одного явления в другое. К примеру, Н.В. Витрук отмечает, что если размер меры является чрезмерно высоким и перекрывает полученные убытки, то она уже превращается из меры защиты в меру юридической ответственности ^{[53, с. 406]}. Думается, что двойственность функций одного юридического средства – это явление временное, которое отчасти обусловлено законодательными ошибками, несовершенством юридической техники, а также отсутствием четкого представления о юридической природе пени.

Если обратиться к Бюджетному кодексу РФ, то в нем можно обнаружить существенные противоречия, заключающиеся в нормативном обособлении в одной главе и даже в одних и тех же статьях мер финансово-правовой ответственности и мер финансово-правовой защиты. Так, основания применения мер ответственности и мер защиты охватываются общим понятием «бюджетное нарушение» (ст. 306.1). В статье 306.2 (бюджетные меры принуждения) сформулированы различные по своей юридической природе правовые средства, при этом выполняющие функции, свойственные двум правовым институтам. К примеру, в числе бюджетных мер принуждения законодатель называет «бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета» (абзац 3 ч. 2 ст. 306.2).

Итак, в заключении статьи необходимо сделать выводы, к которым мы пришли в результате исследования.

1. Институт финансово-правовой ответственности является сложным (составным). Элементами его структуры выступают субинституты налоговой, бюджетно-правовой ответственности, а также ответственности в сфере публичных банковских правоотношений. Каждый из субинститутов состоит из первичных элементов – норм финансово-правовой ответственности. Системообразующей основой института финансово-правовой ответственности являются три уровня отправных (исходных) норм: общеправовые – свойственные всем институтам финансово-правовой ответственности; межвидовые – характерные для нескольких отраслевых видов юридической ответственности; видовые, которые оказывают воздействие только на отраслевой институт юридической ответственности.

2. Институт финансово-правовой защиты характеризуется следующими признаками: по своей юридической природе является охранительным; в его структуру входят как материальные, так и процессуальные финансово-правовые нормы; по отношению к институту финансово-правовой ответственности он играет вспомогательную роль; является сложным (составным), состоящим их нескольких субинститутов; субинституты института мер защиты коррелируются с подотраслями финансового права, входя в их структуру; участвует в развитии динамики финансовых отношений, но основное его назначение является охранительным; регулятивные свойства в большей степени провялятся в упорядочивании деятельности компетентных органов; основан исключительно на императивном методе правового регулирования; первичным элементом его структуры выступают нормы, предусматривающие меры защиты.

3. Характеристики парности институтов финансово-правовой ответственности и финансово-правовой защиты.

- отграничительные и противоположные признаки: предмет института финансово-правовой ответственности дуалистичен - в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов в него входят как регулятивные, так и охранительные отношения. Предмет института финансово-правовой защиты составляют исключительно охранительные отношения. Меры финансово-правовой ответственности за правонарушение закреплены только в санкции нормы права, тогда как меры защиты могут быть предусмотрены и в санкции, и в диспозиции нормы права. Институт финансово-правовой ответственности состоит из норм материального права, а в институт финансово-правовой защиты входят как нормы материального, так и процессуального права. При помощи норм финансово-правовой ответственности реализуется карательная функция, которая отсутствует у финансово-правовых мер защиты; в отличие от института финансово-правовой ответственности институт финансово-правовой защиты регулирует как материальные, так и процессуальные отношения, а также отношения, не обусловленные юридическим фактом правонарушения. Регулирование при помощи норм финансово-правовой защиты направлено на установление масштабов дозволенного поведения (деятельности) должностных лиц финансовых органов государства по реализации мер финансово-правового принуждения, не относящихся к юридической ответственности.

- признаки взаимодействия и единства: взаимодействие двух правовых институтов происходит на уровне их целевого и функционального предназначения. В рамках общей регулятивной функции финансового права осуществляются регулятивные подфункции указанных двух правовых институтов, преследующие цель создания упорядоченного состояния финансово-правовых отношений, которые уже на уровне соответствующих правовых институтов являются самостоятельными функциями. Превентивные подфункции институтов финансово-правовой защиты и финансово-правовой ответственности, а также пресекательная подфункция института финансово-правовой защиты, входят в содержание охранительной функции финансового права, и которые на уровне соответствующих правовых институтов выступают уже в качестве самостоятельных функций; процессуальные меры финансово-правовой защиты направлены на реализацию материально-правовых мер финансово-правовой ответственности; функциональное предназначение обоих правовых институтов заключается в поддержании финансового правопорядка и соответствующего уровня законности. Функции двух правовых институтов преследуют и достижение общей цели – создание состояния упорядоченности финансово-правовых отношений.

- противоречия и взаимные переходы: некоторые меры финансово-правовой ответственности и финансово-правовой защиты обладают двойственной и вариативной юридической природой – характеризуясь одновременно как признаками мер финансово-правовой ответственности, так и признаками финансово-правовой защиты. В зависимости от юридических фактов, находящихся в основании их возникновения, реализуют функции мер защиты и мер юридической ответственности. На законодательном уровне противоречия выражаются в закреплении в Бюджетном кодексе в одних и тех же статьях как оснований для реализации мер финансово-правовой защиты, так и мер финансово-правовой ответственности, а также в смешении оснований их применения.

4. В статью 77 Налогового кодекса РФ необходимо внести изменения, предусмотрев судебный порядок ареста имущества налогоплательщика. Юридическая природа приостановления операций по счетам в банках, а также переводов электронных денежных средств организаций и индивидуальных предпринимателей (ст. 76 НК РФ) лишает собственника права пользоваться и распоряжаться имуществом. По своей юридической природе и по последствиям – это своеобразный арест имущества, но адаптированный под особенности налогового права. Такое ограничение права собственности должно быть основано на законе и возникать на основании решения суда. В ст. 76 необходимо внести изменения, предусмотрев судебный порядок приостановления операций по счетам.