Внешэкономбанк в системе субъектов, осуществляющих финансовый мониторинг

Гладких Александр Андреевич аспирант, Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Gladkikh Aleksandr Andreevich post-graduate student of the Department of Legal Regulation of Economic Activity at Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 ALEKSANDR.GLADKIKH.1@gmail.com Другие публикации этого автора

Противодействие легализации денежных средств, полученных преступным путем, стало одним из главных вызовов для ведущих стран мира. Показатели объемов отмываемых денежных средств обозначили особое значение данной деятельности и для Российской Федерации, занимающей третьем место, как страны-источника отмываемых денежных средств, так и страны-адресата, что влияет на финансовую стабильность и уровень финансовой устойчивости, необходимых для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. ^[10]

Данная задача получила не только декларативное утверждение в Стратегии экономической безопасности, обозначившей ее, как одну из целей надлежащего урегулирования, но и законодательное закрепление, сформировав систему мониторинга денежных потоков, сосредоточив их направление преимущественно через кредитные организации. ^[5] Вместе с тем, банковские операции согласно текущему правовому регулированию не являются исключительной прерогативой банков, но также и Внешэкономбанка, что делает необходимым исследование правового регулирования участия данной государственной корпорации в системе финансового мониторинга.

Наличие в наименовании рассматриваемой государственной корпорации слова «банк» тем не менее не является отражением наличия у нее правового статуса банка или иной устанавливаемой законодательством формы кредитной организации. Особая правовая форма государственной корпорации обуславливает специальный порядок правового регулирования ее деятельности, предполагающий принятие федерального закона. Таковым для Внешэкономбанка является Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ».

Как было отмечено, установленные законодательством функции Внешэкономбанка по своему характеру соотносятся с определенным законодателем перечнем банковских операций кредитных организаций. ^{[4, ст. 3; 2, ст. 5]} Таким образом, можно сделать вывод о том, что Внешэкономбанк, не являясь кредитной организацией, тем не менее в рамках своего функционирования помимо прочего осуществляет и банковскую деятельность, что тем не менее противоречит доктринальным подходам к определению банковской деятельности.

Так, А.В. Самигулиной отмечено, что банковская деятельность представляет собой вид предпринимательства, связанный с осуществлением особыми субъектами, кредитными организациями, банковских операций на основе специального разрешения (лицензии) Банка России с целью извлечения прибыли. ^[14]

Со своей стороны Г.А. Тосунян указывает, что «под банковской деятельностью понимается предпринимательская деятельность кредитных организаций, а также деятельность Банка России (его учреждений), направленная на систематическое осуществление банковских операций (либо обусловленная ими) на основании: для Банка России и его учреждений — Закона о Банке России; для кредитных организаций — специального разрешения (лицензии) Банка России, полученного после государственной регистрации кредитной организации в порядке, предусмотренном федеральным законодательством». ^[7]

Представленные определения отражают закрытый перечень субъектов, что не позволяет использовать расширительное толкование, которое бы позволило соотнести его с деятельностью Внешэкономбанка, ввиду чего полагаем необходимым сформировать соответствующее текущему законодательству определение банковской деятельности, а именно: «Банковская деятельность – деятельность Центрального Банка Российской Федерации (его учреждений), Банка развития и внешнеэкономической деятельности и предпринимательская деятельность кредитных организаций, предполагающие систематическое осуществление банковских операций, предусмотренных законодательством о Банках и банковской деятельности и иными федеральными законами».

В контексте текущего исследования необходимо учитывать, что кредитные организации нормами законодательства отнесены к организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом, т.е. осуществляющими первичный финансовый мониторинг.

Их полномочия и обязанности урегулированы Федеральным законом от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». ^{[4, ст. 4]} В дополнение к нему имеются многочисленные Письма и Положения Центрального Банка Российской Федерации, выступающего надзорным органом кредитных организаций и в данном направлении.

В свою очередь, Внешэкономбанк в перечне организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, установленном законодательством, не поименован. Однако, законодатель посредством поправок в текущее законодательство о Банке развития установил, что к отношениям, возникающим при осуществлении Внешэкономбанком возложенных на него функций, применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, а также положения Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», установленные для кредитных организаций.

Такая формулировка вносит дополнительную неясность в и без того противоречивый с точки зрения ученых-правоведов институт банка – государственной корпорации. ^[16]

Вместе с тем, обоснованность самого включения Внешэкономбанка в систему финансового мониторинга не вызывает сомнений. Исходя из сформулированного М. М. Прошуниным определения субъекта финансового мониторинга, как уполномоченной организации, которая непосредственно осуществляет финансовый мониторинг, а именно постоянное наблюдение за клиентами и операциями на предмет выявления клиентов и операций, связанных с противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, представляется логичным включение Внешэкономбанка в систему первичного финансового мониторинга исходя из осуществляемой им деятельности. ^[13]

Как следует из пояснений государственной корпорации, она в своей деятельности с 2002 года применяет требования Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», рекомендации Центрального банка Российской Федерации, международных финансовых учреждений, практический опыт работы западных и ведущих российских финансовых институтов. Результатом этого стало создание действующей в Внешэкономбанке внутренней «Системы противодействия», являющейся эквивалентом Правил внутреннего контроля кредитных организаций.

Вместе с тем, функционирование данной «системы» до недавнего времени не являлось подконтрольным государственным органам в силу одновременного отсутствия таких полномочий у последних и обязанности Внешэкономбанка по предоставлению отчетности. Полагаем, что в условиях наличия правовых дефектов регулирования внутреннего контроля кредитных организаций, установленных в предыдущих исследованиях, особое значение имеет не столько сама деятельность Внешэкономбанка по выявлению операций, направленных на отмывание денежных средств, сколько вопросы правового положения государственной корпорации в действующей системе финансового мониторинга.

Контролирующим органом в системе финансового мониторинга выступает Федеральная служба по финансовому мониторингу (далее также – Росфинмониторинг), которая в рамках полномочий по обеспечению функционирования системы ПОД/ФТ, возложенных на нее законом, осуществляет действия по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на основании информации, получаемой от организаций, реализующих внутренний контроль.

В то же время Административный регламент Росфинмониторинга определяет, что при осуществлении контроля за соблюдением физическими и юридическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма проверке подлежат организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальные предприниматели, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. ^{[6, п. 6]}

Подобная формулировка формирует неоднозначные подходы к определению контролирующего органа Внешэкономбанка в системе финансового мониторинга.

Так из Федерального закона от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития» следует, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность Внешэкономбанка. В то же время, установлено, что Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют контроль и надзор в отношении Внешэкономбанка.

Таким образом, в силу Административного регламента Росфинмоторинга, Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы Российской Федерации, осуществляя общие контроль и надзор за деятельностью Внешэкономбанка должны выступать в качестве контрольного органа и в процессе осуществления финансового мониторинга.

Однако, как было отмечено, законодательство устанавливает, что к Внешэкономбанку применяются положения Федерального закона N 115-ФЗ, установленные для кредитных организаций, органом, контролирующим реализацию финансового мониторинга которых, ввиду осуществляемого им общего надзора является Центральный Банк.

Таким образом, создается коллизия, при которой в силу отсылочных норм Центральный Банк выполняет надзор осуществления Внешэкономбанком финансового мониторинга, в то же время законодательство о Банке развития устанавливает, что контроль и надзор за деятельностью государственной корпорации осуществляется только со стороны Счетной палатой Российской Федерации и иных государственных органов Российской Федерации, что создает дополнительную неясность правового регулирования потому как вопрос статуса Банка России, как государственного органа, не получил однозначного ответа ни в праве, ни в науке.

Так, Конституционный суд определил, что полномочия Центрального Банка, установленные Конституцией, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. ^[1]

В то же время Т. Б. Замотаева отмечает, что порядок назначения руководящих органов Центрального банка РФ, статус служащих Банка России (приравненных к государственным служащим) позволяют однозначно признать Центральный банк государственным органом. ^[8]

Между тем, имеются подходы определяющие, что Центральный Банк обладает особым конституционно-правовым статусом, отличным от органа государственной власти, что находит свое отражение и в позиции самого Банка России.

Вместе с тем, Н. И. Химичева характеризует Центральный Банк, как орган государственного регулирования, наделенный властными полномочиями в области организации денежно-кредитных отношений.

Следовательно, в зависимости от подходов, Банк России определяется, как государственный орган, орган государственной власти, а также, как субъект, обладающий особым конституционно-правовым статусом, отличным от органа государственной власти. Более того, выдвигаются теории об определении Центрального Банка, как федерального юридического лица публичного права. ^[15]

В условиях необходимости соблюдения конкретных правовых формулировок законодатель, напротив, вносит дополнительную неясность в порядок контроля осуществления финансового мониторинга Внешэкономбанком, а также вновь поднимает классический для российской науки вопрос соотношения государственного органа и органа государственной власти.

Представляется, что обозначенные Н. А. Поветкиной новые вызовы, стоящие перед законодателем по совершенствованию правового регулирования системы ПОД/ФТ в рамках развития законодательства, регулирующего финансовые и регулятивные технологии, не могут являться причиной неурегулированной или имеющей дефекты базисной системы правового обеспечения надлежащего функционирования финансового мониторинга. ^[12]

При оценке вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что Внешэкономбанк ввиду осуществления операций смежных или аналогичных банковским, соответствует универсальным критериям отнесения того или иного лица к агентам финансового мониторинга, предложенным И. Ф. Карамовым. ^[11]

Тем не менее, по нашему мнению, имеются следующие основные правовые дефекты текущего правового регулирования положения рассматриваемой государственной корпорации в системе финансового мониторинга:

• Для определения применяемых в отношении Внешэкономбанка положений законодательства используется отсылочная норма не к какой-то отдельной статье или пункту Федерального закона, а к всей совокупности норм Федерального закона N 115-ФЗ, применяемых в отношении кредитных организаций;
• Отсылочные нормы не дали четкого представления о порядке осуществления государственного контроля за исполнением Внешэкономбанком финансового мониторинга. Создается коллизия соотношения норм законодательства о Банке Развития и Федерального закона N 115-ФЗ. Создаваемая коллизия вновь обращает внимание научного сообщества на так и не получившие единого мнения вопросы о статусе Центрального Банка и соотношении государственного органа и органа государственной власти.

Представляется, что способом решения коллизий, порождаемых текущей формой нормативного включения Внешэкономбанка в систему финансового мониторинга, являются:

• Исключение из п. 4 ст. 4 Федерального закона от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» норм отсылочного характера о применении к Внешэкономбанку положений Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», установленные для кредитных организаций;
• Включение Банка развития в перечень агентов финансового мониторинга, устанавливаемый ст. 5 Федерального закона N 115-ФЗ;
• Дополнение положений ст. 2 Федерального закона N 82-ФЗ нормами, определяющими Центральный Банк Российской Федерации, как надзорный орган Внешэкономбанка при осуществлении последним финансового мониторинга.