Технические средства при проведении голосований на выборах и референдумах: актуальные проблемы и перспективы

Агакишиев Эльдар Гейдарович аспирант, отдел зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 117218, Россия, г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, 34 Agakishiev Eldar post-graduate student of the Department of Constitutional, Administrative and Criminal Legislation and International Law at Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 117218, Russia, g. Moscow, ul. B. Cheremushkinskaya, 34 eldar.agakishiev@gmail.com Другие публикации этого автора

В конце XX – XXI веке общество столкнулось со стремительным технологическим развитием, основными вехами которого стала широкая цифровизация и компьютеризация. Разумеется, такие значимые общественные отношения, как избирательный процесс, не могут остаться в стороне от технологического прогресса – в 1990е годы началось внедрение компьютерных технологий в процесс голосования на выборах и референдумах. При этом требуется, чтобы для сохранения государственного строя при внедрении технических средств в процесс голосования были гарантированы конституционные принципы избирательного права.

Отдельные аспекты заявленной темы настоящей работы уже являлись предметом исследования специалистов по электоральному законодательству. Так, дана характеристика процедурным особенностям использования технического обеспечения^[1][2][3], выявлены гарантии обеспечения избирательных прав граждан при использовании ГАС «Выборы»^[4], нормативно-правовые предпосылки введения электронного голосования в России^[5][6], проведена проверка соответствия института электронного голосования принципам избирательного права^[7].

С учетом результатов данных исследований в настоящей статье рассмотрены как предусмотренные действующим законодательством компьютерные технологии, применяемые при проведении голосований, так и технологии, которые могут быть внедрены в будущем, выявлены возможные угрозы для основ избирательного права и сформулированы предложения по совершенствованию действующего избирательного законодательства в этой связи.

Действующее российское законодательство предусматривает несколько технических средств, которые используются при проведении голосований:

1) Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы»);

2) Комплекс обработки избирательных бюллетеней (КОИБ);

3) Комплекс для электронного голосования (КЭГ);

4) Электронное заявление о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения (механизм «Мобильный избиратель»).

В дополнение к перечисленным техническим средствам в статье рассмотрены механизмы удалённого электронного голосования, которые в настоящий момент не внедрены в российскую избирательную систему, но частично используются в зарубежных странах.

ГАС «Выборы»

Разработка Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» началась в 1994 году после издания Указа Президента РФ от 23.08.1994 г. № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»^[8]. Уже 17 декабря 1995 года система была впервые применена на выборах в Государственную Думу РФ второго созыва, и уже на этих выборах показала свою эффективность. Так, в процессе ввода данных в ГАС «Выборы» члены территориальных избирательных комиссий – операторы системы столкнулись с проблемами при вводе в систему данных из протоколов об итогах голосования по причине несовпадения контрольных соотношений^[9], которые до появления ГАС «Выборы» проверялись недостаточно тщательно. Таким образом, сразу после ввода системы в эксплуатацию стало ясно, что ГАС «Выборы» позволяет устранять ошибки при подсчёте бюллетеней и голосов. В настоящее время основы применения ГАС «Выборы» при подсчёте голосов установлены Федеральным законом от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»^[10].

ГАС «Выборы» функционирует как база данных, которая содержит разнообразную информацию по выборному процессу. В частности, в систему вносятся данные о ходе и об итогах голосования. Согласно действующему законодательству, порядок ввода указанных данных определяется Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК)^[11]. В настоящее время существует множество нормативных актов ЦИК, устанавливающих требования к использованию ГАС «Выборы» при проведении голосований на выборах различных уровней. Думается, что для формирования единообразной практики применения системы на голосованиях, весь процесс должен быть урегулирован в едином документе Центральной избирательной комиссии. В основу же нижеизложенного анализа взяты наиболее свежие документы ЦИК России, регулирующие порядок ввода данных на выборах Президента РФ^[12][13].

За ввод данной информации отвечают территориальные избирательные комиссии (ТИК). Комиссии вносят информацию с учётом следующих особенностей:

1) информация о количестве бюллетеней, выданных при проведении досрочного голосования, вносится накануне дня голосования;

2) информация об открытии помещений для голосования, о явке избирателей вносится на основании телефонных сообщений, полученных от участковых избирательных комиссий (УИК);

3) информация об итогах голосования вносится после окончания голосования на основании протоколов УИК о результатах голосования.

При этом информация об итогах голосования вводится либо вручную

(при ручном подсчёте голосов) либо автоматически с использованием машиночитаемых кодов (QR-кодов), размещённых на бюллетенях для голосования (при голосовании с использованием КОИБ-2017 либо КЭГ). Прочая информация заносится только вручную.

Учитывая, что большой пласт информации о ходе и результатах голосований вводится вручную, существует опасность введения неверных данных, причём как ошибочно, так и умышленно. В качестве негативного примера можно привести голосование в городском округе Мытищи (Московская область) на выборах в Государственную думу седьмого созыва в 2016 году. По сообщениям членов УИК с правом совещательного голоса и наблюдателей данные ГАС «Выборы» по 68 УИК расходились с данными, указанными в протоколах УИК о результатах голосования^[14]. В этом смысле довод Т.В. Шульга-Морской о том, что за счет «большого количества территориальных звеньев» обеспечивается устойчивость системы электронного голосованиях^{[7, c. 64]}, представляется спорным. Напротив, требуется подготовка технической и нормативной базы для обеспечения автоматической передачи данных из УИК в ГАС «Выборы».

Таким образом, ГАС «Выборы» представляется важным инструментом, обеспечивающим гласность выборов и референдумов, а также корректность подсчёта голосов. Вместе с этим, порядок использования системы может быть доработан следующим образом.

Во-первых, требуется подготовка единого нормативного документа, закрепляющего порядок использования ГАС «Выборы» избирательными комиссиями на выборах всех уровней.

Во-вторых, думается, что ввод данных об итогах голосования должен осуществляться УИК, ответственными за их подведение. В случае использования КОИБ либо при проведении электронного голосования информация о полученном голосе должна передаваться в ГАС «Выборы» автоматически сразу после технической обработки бюллетеня (электронного бюллетеня).

КОИБ

Комплекс обработки избирательных бюллетеней – техническое средство подсчёта голосов, обеспечивающее автоматизированную обработку бумажных бюллетеней. Данный механизм был разработан в 2003 году и впервые был применён на выборах в Государственную Думу РФ четвёртого созыва 7 декабря 2003 года. В последующем КОИБ совершенствовался, и в настоящее время на выборах и референдумах используются три различных механизма: КОИБ-2003, КОИБ-2010 и КОИБ-2017. Притом что данные системы имеют технологические различия, принцип их работы одинаков. Анализ инструкций ЦИК о порядке использования соответствующих КОИБ^[15][16][17] позволяет выделить следующие ключевые события голосований, проходящих с использованием комплекса.

До дня голосования ТИК передаёт УИК USB-флеш-накопитель, содержащий сформированные из ГАС «Выборы» исходные данные голосования (ключевой носитель информации).

Примечательно при этом, что нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ не содержат требования к составу исходных данных и процессу их формирования. Таким образом, внешний контроль данных, записываемых на ключевой носитель информации, невозможен, что подтверждается судебной практикой^[18]. Очевидно, что таким образом нарушаются гарантии всеобщего, равного и тайного голосования в части контроля над ходом голосования со стороны членов избирательных комиссий, наблюдателей и представителей СМИ. Также указанное обстоятельство представляется нарушением принципа гласности избирательных комиссий, установленного Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[19]. Отсутствуют и правовые механизмы контроля программного обеспечения КОИБ.

Один шаг к исправлению данной ситуации уже сделан – инструкция к ГАС-2017 предусматривает обязанность ТИК передать УИК наряду с ключевым носителем информации распечатку исходных данных. Однако же, думается, что данной нормы недостаточно, поскольку отсутствует правовой механизм, позволяющий сопоставить данные распечатки и данные на флеш-носителе.

В США контроль за программным обеспечением технических средств, используемых на голосованиях, осуществляется на основании Закона об организации голосования в Америке (Help Amerika Vote Act) 2002 года, согласно которому федеральная Комиссия по подготовке голосований (Voting Assistance Committee) обязана на регулярной основе публиковать отчёты об особенностях функционирования данных технических средств^[20]. Однако, думается, что в полной мере прямой общественный контроль программного обеспечения возможен только, если у ЦИК будет обязанность публиковать все программные коды, используемые для функционирования технических средств. Таким образом, как верно отметили Арешев А. Г. и Приходько Л. В., «электронное голосование в США по-прежнему остается скрытым и неконтролируемым процессом»^{[1, с. 182]}.

В день голосования перед открытием избирательного участка проводится тестирование КОИБ, которое производится с вводом тестовых бюллетеней. Это позволяет членам комиссии удостовериться в работоспособности комплекса.

При обработке бюллетеней в ходе голосования КОИБ присваивает им статус «действительный», «недействительный» либо «неустановленной формы». Таким образом, голосование по бюллетеню без специальной марки невозможно.

После окончания голосования подсчёт результатов голосования проводится КОИБ автоматически. КОИБ позволяет распечатать итоговый протокол голосования, который подписывается членами УИК; также итоговые результаты голосования записываются на ключевой носитель информации. При наличии жалоб со стороны лиц, присутствующих при подсчёте голосов, УИК вправе принять решение о немедленном ручном пересчёте голосов (при этом механизмы, обязывающие УИК принять такое решение, отсутствуют). В случае выявление существенных расхождений с результатами, установленными КОИБ (при расхождении на более 1% и не менее 3 единицы в строках 10, 11 и 12 протокола УИК об итогах голосования), УИК подписывает протокол об итогах голосования на основании данных ручного пересчёта^[21].

При определении механизмов, обязывающих избирательные комиссии принять решение о ручном пересчёте голосов, можно обратиться к опыту США. В целом ряде штатов США установлены условия, при которых избирательные комиссии обязаны провести ручной пересчёт голосов^[22]. Например, в штате Флорида избирательные комиссии обязаны провести ручной пересчёт голосов в случае, если лидирующий кандидат после подсчёта голосов на всех избирательных участках обгонят ближайшего конкурента не более чем на 0,5 процентов поданных голосов^[23].

После получения ТИК протокола УИК об итогах голосования и ключевого носителя информации, системный администратор ГАС «Выборы» вводит результаты голосования в ГАС в присутствии члена УИК с правом решающего голоса и члена группы контроля из числа членов вышестоящей комиссии следующим способом:

· при голосовании с использованием КОИБ-2003 или КОИБ-2010 – ввод с ключевого носителя информации;

· при голосовании с использованием КОИБ-2017 – сканирование QR-кода, напечатанного на протоколе УИК о результатах голосования.

Примечательно, что нормативные акты ЦИК не предусматривают возможность контроля за процессом ввода результатов голосования в ГАС «Выборы» со стороны членов УИК и ТИК с правом совещательного голоса, наблюдателей и представителей СМИ. Согласно позиции бывшего председателя ЦИК Вешнякова А.А. такое ограничение доступа в ГАС «Выборы» обеспечивает надёжность его ресурсов^{[4, c. 7]}; однако думается, что достоверность внесения результатов голосования может быть обеспечена только при участии в процессе введении результатов лиц, присутствующих при проведении голосования.

Обобщая вышесказанное, можно говорить о том, что КОИБ оказывает положительное влияние на процесс подсчета итогов голосования, поскольку ускоряет процесс подсчёта голосов и в существенной степени уменьшает роль человеческого фактора при подсчёте голосов. Однако представляется, что требуют нормативного регулирования следующие аспекты.

Во-первых, необходимо предоставить всем членам УИК, ТИК, наблюдателям, представителям СМИ право присутствовать на таких важных этапах, как передача данных на ключевой носитель информации и внесение данных об итогах голосования в ГАС «Выборы». В противном случае, не обеспечивается принцип гласности избирательных комиссий.

Во-вторых, законодателю следует предусмотреть обязанность (а не право) УИК проводить ручной пересчёт голосов в случаях, когда любое лицо, присутствующее при подсчёте голосов, имеет мотивированные основания предполагать, что КОИБ произвёл неверный подсчёт голосов.

В-третьих, требуется установить прямую телекоммуникационную связь между ГАС «Выборы» и КОИБ, чтобы при установлении результатов не требовалось посредника в виде системного администратора ГАС «Выборы».

КЭГ

Комплекс электронного голосования – техническое средство, позволяющее проводить электронное голосование на избирательных участках. Порядок проведения электронного голосования с использованием КЭГ, в целом, аналогичен порядку проведения голосования с использованием КОИБ (в вопросах тестирования, подсчёта голосов, передачи данных через внешний носитель информации, введение данных в ГАС «Выборы»)^[24]. В частности, как и при голосовании с использованием КОИБ, процедура внесения результатов голосования в ГАС «Выборы» проходит без участия членов комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей и представителей СМИ, также отсутствуют механизмы контроля над содержанием внешнего носителя информации – энергонезависимой карты памяти.

Ключевое отличие голосования с использованием КЭГ от голосования с использованием КОИБ состоит в том, что при проведении электронного голосования используются электронные бюллетени вместо бумажных. Для того чтобы проголосовать, избиратель получает от члена УИК карту для доступа к голосованию, которою он прикладывает к считывателю КЭГ. После этого на мониторе КЭГ отображается электронный бюллетень, и избиратель может проголосовать путём нажатия на определённые поля монитора.

Таким образом, КЭГ, несомненно, является технически более прогрессивным механизмом подсчёта голосов, чем ручной подсчёт и КОИБ, однако говорить о том, что данная система позволяет в большей степени гарантировать принципы избирательного права (в особенности принципа гласности избирательных комиссий) и правильность подсчёта голосов не приходится. Для этих целей необходимо усовершенствовать нормативное регулирование процедуры электронного голосования с учётом доводов, приведённых выше в отношении голосования с использованием КОИБ.

В дополнение необходимо также отметить, что обеспечить контроль подсчёта голосов КЭГ представляется ещё более затруднительным по сравнению с КОИБ, поскольку в данном случае ручной пересчёт бюллетеней невозможен. Примечательно, что Федеральный конституционный суд Германии запретил использование комплексов электронного голосования на выборах и референдумах до тех пор, пока не будет разработан механизм, который позволит любому гражданину проверить правильность подсчёта голосов. Примером такого механизма может послужить «цифровая избирательная ручка» – механизм, позволяющий осуществлять автоматизируемый подсчёт голосов, поданных путём заполнения бумажных бюллетеней (при постановке отметки специализированной ручкой встроенная камера фиксирует волеизъявление избирателя) либо комплекс электронного голосования, позволяющий распечатать заполненный электронный бюллетень с подтверждением его принятия системой^[25].

«Мобильный избиратель»: электронное заявление

Механизм «Мобильный избиратель» – электоральный механизм, позволяющий обеспечить возможность для голосования избирателей (участников референдума) по месту нахождения. «Мобильный избиратель» позволяет избирателям (участникам референдума), зарегистрированным в избирательном округе, на котором проходит голосование, голосовать в любой участковой избирательной комиссии данного избирательного округа. Впервые данный механизм использовался на региональных выборах 10 сентября 2017 года в 20 субъектах РФ, заменив собой открепительные удостоверения.

Для голосования по месту нахождения избирателю (участнику референдума) необходимо подать соответствующее заявление. Заявление может быть подано как в бумажной форме (в ТИК, УИК или МФЦ), так и в электронной через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (ЕПГУ).

Механизм выбора избирателями (участниками референдума) места для голосования путём подачи электронного заявления представляется очень важным техническим новшеством для избирательной системы России. Представляется возможным выделить следующие преимущества механизма.

Во-первых, информация об исключении избирателя (участника референдума) из списка избирателей (участников референдума) по месту жительства и о включении избирателя (участника референдума) в список избирателей (участников референдума) по месту нахождения передаётся в ГАС «Выборы» автоматически, без участия ТИК, что при отсутствии сбоев со стороны технических средств позволяет наилучшим образом гарантировать активное избирательное право граждан;

Во-вторых, данный механизм представляется первым шагом на пути к введению в России механизма удалённого электронного голосования. Конституционно-правовые особенности, связанные с внедрением таково вида голосования, описаны ниже.

Перспектива: удаленное электронное голосование

Широко обсуждается, что следующим шагом по внедрению технических средств в избирательный процесс может стать удалённое электронное голосование, то есть голосование при помощи средств удалённой связи (СМС, ИТС «Интернет»), без необходимости явки на избирательный участок. Уже сейчас инструмент удалённого электронного голосования широко используется в публичной политической деятельности: для формирования списков кандидатов на выборы («праймериз»), формирования Общественной палаты РФ, проведения программы реновации в Москве.

Удалённое электронное голосование при должном функционировании имеет множество преимуществ перед иными формами голосования. Оно позволяет повысить явку на выборах, снизить затраты на проведение голосования, ускорить процесс подсчёта голосов, предоставляет дополнительную возможность для участия на выборах маломобильных граждан и граждан, проживающих в труднодоступных районах.

В то же время, анализ технических средств, применяемых для удаленного электронного голосования и доступных на сегодняшний день, позволяет выявить целый ряд рисков для принципов избирательного права.

Во-первых, для участия в удалённом электронном голосовании требуется наличие у избирателя необходимого технического (мобильный телефон, компьютер) и программного обеспечения. Их отсутствие у некоторых избирателей неизбежно приводит к нарушению принципа всеобщего избирательного права. При том что в России можно говорить о высоком уровне использования ИКТ в домашних хозяйствах (согласно исследованию Росстата 99,8 процентов домашних хозяйств имеет доступ к телефонной связи, 76 процентов граждан имеет доступ к ИТС «Интернет»^[26]), принцип всеобщего избирательного права предполагает предоставление каждому гражданину РФ, достигшему 18 лет, возможности реализовать своё активное избирательное право. Таким образом, проведение голосования исключительно удалённым способом возможно только в том случае, если все избиратели гарантировано будут иметь доступ к техническому и программному оснащению, необходимому для участия в таком голосовании. В настоящий же момент, а также в среднесрочной перспективе удалённое электронное голосование может использоваться только в дополнении к голосованию в участковой избирательной комиссии. Данную позицию подтверждает и рекомендация Совета Европы, согласно которой в случае отсутствия всеобщего доступа к каналам электронного голосования средства электронного голосования должны являться лишь дополнительными и необязательными средствами голосования^[27].

Во-вторых, наиболее сложной проблемой для реализации принципов всеобщего и равного избирательного права при проведении удалённого электронного голосования является необходимость гарантировать, чтобы каждый избиратель мог подать ровно один голос (или равное количество голосов). Иными словами, каждый избиратель должен получить доступ только к одному электронному избирательному бюллетеню в рамках одного голосования, и данный бюллетень должен быть корректно учтён при подсчёте голосов. Данный вопрос решается в разных странах по-разному: в Эстонии доступ к электронному бюллетеню предоставляется только после считывания ID-карты (удостоверения личности) специальным устройством^[28], в Женеве избирателям по почте направляют одноразовую карточку для голосования, на которой указаны номер избирателя, секретный код для регистрации на сайте для голосования, а также контрольный код^{[7, c. 59]}. Однако, как показывает практика, данные меры не гарантируют правильного подсчёта голосов: исследования избирательной системы в Женеве показали, что специалист в области информационных технологий способен изменить волеизъявление избирателя; кроме того, по одной карточке избирателя технически возможно проголосовать дважды. Думается, что для проведения электронного голосования в России можно использовать подтверждённую учётную запись избирателя на ЕПГУ или электронную подпись, однако и данные механизмы полностью не исключают возможность некорректного учёта волеизъявления избирателя.

В-третьих, удалённое электронное голосование связано с той же проблемой, что и голосование при помощи КЭГ: невозможен достоверный контроль правильности подсчёта голосов избирательными комиссиями без использования технических средств автоматического пересчёта голосов. Таким образом, отсутствует гарантия всеобщего и равного голосования, нарушается принцип гласности избирательных комиссий.

В-четвертых, проведение удалённого электронного голосования не гарантирует и соблюдение принципа тайного голосования. К примеру, избиратели, не имеющие техническое и программное обеспечение, необходимое для участия в удалённом электронном голосовании, могут воспользоваться ресурсами третьего лица. В этом случае весьма вероятно, что данное лицо воспользуется положением для воздействия на избирателя в момент подачи голоса.

Таким образом, введение механизма удалённого электронного голосования в России представляется возможным только с учётом следующих условий:

1) удалённое электронное голосование станет механизмом, дополняющим голосование с использованием бумажных бюллетеней и КЭГ;

2) голосование будет проходить с использованием авторизованного технического и программного обеспечения, с возможностью голосования в специальных помещениях;

3) будет организована возможность пересчёта голосов избирательными комиссиями без использования технических средств автоматического подсчёта голосов.

С учётом вышеизложенного, можно говорить об успешном опыте интеграции технических средств в избирательный процесс в Российской Федерации. При этом для того, чтобы конституционные принципы избирательного права были реализованы, необходимо совершенствовать избирательный механизм как с технологической точки зрения (установить прямую связь между ГАС «Выборы» и КОИБ/КЭГ, предусмотреть распечатку КЭГ подтверждение голосования избирателем в бумажной форме и так далее), так и с правовой (расширить случаи ручного пересчёта голосов, расширить контроль за использованием ключевого носителя информации и так далее). Проведение удалённого электронного голосования в настоящее время представляется невозможным с учётом принципов избирательного права. Реализовать этот механизм можно будет только после совершенствования существующих технических средств и принятии необходимых норм избирательного права.