Стадия пересмотра вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях с точки зрения принципа правовой определенности

Принцип правовой определенности рассматривается Конституционным Судом Российской Федерации, в качестве общеправового принципа, «лежащего в основе российского конституционного правопорядка» ^[11], он выполняет крайне важную роль в правовом регулировании, предполагая, что оно «должно отвечать требованиям определенности, ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений» ^[12].

Общеправовой характер принципа правовой определенности следует из его содержания. Анализ судебной практики Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам (далее по тексту ЕСПЧ) человека позволяет выделить в содержании исследуемого принципа ряд требований, к которым относятся, в частности, ясность, недвусмысленность и непротиворечивость нормы права, однозначность порядка действия нормативного правового акта, стабильность и устойчивость правоотношений, неопровержимость судебного решения.

В настоящей статье, стадия пересмотра вступивших в законную силупостановлений и решений по делам об административных правонарушениях рассматривается на предмет соответствия такому требованию принципа правовой определенности как неопровержимость судебного решения, которое подразумевает, что судебные акты, вступившие в законную силу, по общему правилу, не подлежат пересмотру. Данное требование принципа правовой определенности именуется в научной литературе его процессуальным аспектом ^[29], основная роль в формировании содержания которого принадлежит ЕСПЧ.

Процессуальный аспект принципа правовой определенности, рассматривается ЕСПЧ в контексте нарушения статьи 6Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на справедливое судебное разбирательство. В соответствии с п. 1 ст. 6 Конвенции, каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Принцип правовой определенности подразумевает невозможность оспаривания окончательных судебных решений ^[26], что входит в содержание справедливого судебного разбирательства ^[15]. С этих позиций ЕСПЧ подверг критике институт пересмотра судебных актов в порядке надзора как в РФ, так и в других странах.

Содержание требования принципа правовой определенности в практике ЕСПЧ заключается в том, что окончательное судебное решение, как правило, должно оставаться неопровержимым ^[18], оно имеет обязательную природу и должно уважаться ^[16], ни одна из сторон не может требовать пересмотра дела только в целях проведения повторного слушания и получения нового постановления ^[17].Основаниями для пересмотра окончательного решения не могут быть наличие двух точек зрения по одному вопросу ^[18], наличие различных правовых интерпретаций закона ^{[19, 20]}. Инициаторами обжалования не могут выступать лица, в том числе государственные должностные лица, не являющиеся стороной по делу ^[21.22], чье право обратиться с заявлением не ограничено во времени ^[23].

Отступления от принципа правовой определенности, оправданы только когда являются обязательными в силу обстоятельств существенного и непреодолимого характера ^[23], осуществляются в целях исправления грубых судебных ошибок и несправедливости при отправлении правосудия ^[24], в связи с вновь открывшимися обстоятельствами ^[25].

Стоит отметить, что стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в научной литературе уделялось значительное внимание, как до внесения существенных изменений в главу 30 КоАП РФ в 2008 году, так и после ^{[1, 2, 4, 5, 6, 10, 28, 31, 32, 33]}. При этом наибольшее число вопросов в теории и на практике возникает относительно порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях вступивших в законную силу ( ст. 30.12-30.19 КоАП РФ) ^[3].

В отличие от уголовного, гражданского и арбитражного процессуального законодательства РФ, прямо предусматривающего, что обжалование судебных актов, вступивших в законную силу, возможно в кассационном и в надзорном порядке, КоАП РФ не уточняет в каком именно порядке осуществляется пересмотр вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Ясность в данном вопросе появляется после ознакомления с судебной практикой Конституционного Суда РФ, в определениях которого неоднократно подчеркивалось, что в главе 30 КоАП РФ предусмотрено право на обжалование, опротестование постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов, вступивших в законную силу, именно в порядке надзора ^{[7, 8]}, в качестве дополнительной возможности защиты прав граждан ^[8]. Таким образом, анализируя положения ст. ст. 30.12 - 30.19 КоАП РФ, следует исходить из содержания требования принципа правовой определенности, касающегося неопровержимости судебного решения.

Ст. 30.12 КоАП РФ закрепляет круг лиц, имеющих право на обжалование, опротестование вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов. К ним относятся, в частности, лица, участвующие в деле (глава 25 КоАП РФ), прокурор, независимо от участия в деле, а также должностное лицо, вынесшее постановление. Необходимо отметить, что должностные лица, как составившие протокол, так и вынесшие постановление по делу об административном правонарушении, не включены законодателем в число участников производства по делу об административном правонарушении, перечисленных в главе 25 КоАП РФ. При этом они наделены правом на обжалование в соответствии с ч.1.1 ст.30.1, ч. 5. ст.30.9, ч.4. ст.30.12 КоАП РФ. В теории административно-процессуального права встречается мнение, что законодатель наделил данных должностных лиц правом на обжалование «в целях усиления состязательного начала при производстве по делам об административных правонарушениях» ^[30]. Однако с точки зрения требований принципа правовой определенности инициаторами обжалования в порядке надзора не могут выступать лица, в том числе государственные должностные лица, не являющиеся стороной по делу. Здесь необходимо обратить внимание вот на какую процессуальную особенность: указанные должностные лица не являются участниками производства по делу об административном правонарушении при его рассмотрении в мировом суде и суде общей юрисдикции. В то же время при рассмотрении дела об административном правонарушении в арбитражном суде, по правилам арбитражно-процессуального законодательства, должностные лица (государственные органы), вынесшие постановление по делу об административном правонарушении, являются полноценным участником арбитражного процесса. Указанное различие в процессуальном статусе должностных лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, в зависимости от вида судебного процесса говорит, на наш взгляд, о противоречивости правового регулирования, что также не соответствует требованиям принципа правовой определенности.

Думается, что наделение должностных лиц статусом полноценного участника процесса не только на стадии обжалования постановления по делу об административном правонарушении, позволит избежать коллизии между принципом состязательности и принципом правовой определенности, а также исключит ситуацию, при которой «судья совмещает в себе одновременно и функцию разрешения дела, и функцию административного преследования» ^[32].

В ст. 30.13 КоАП РФ перечислены суды, рассматривающие жалобы, протесты на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов. Анализ данной статьи позволяет прийти к выводу, что вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении (решение по жалобе на постановление) в порядке надзора может быть пересмотрено по сути дважды. Во- первых, верховными судами республик, краев, областей и иных приравненных к ним судов, и, во-вторых, Верховным Судом РФ. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ, наличие нескольких надзорных инстанций не соответствует принципу правовой определенности ^{[13, 14, 15]}. В этой связи кажется весьма целесообразным высказанное в научной литературе предложение отнести суды республик, краев, областей и иные приравненные к ним суды к кассационной инстанции, осуществляющей пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений и решений по делам об административных правонарушениях ^[4], добившись тем самым определенного единства и согласованности с уголовным, гражданским и арбитражным процессуальным законодательством РФ.

Следует отметить, что десятидневный срок в главе 30 КоАП РФ установлен только при обращении с жалобой на постановление по делу об административном правонарушении, которое не вступило в законную силу (ст.30.3 КоАП РФ). Срок же для обжалования вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов в главе 30 КоАП РФ не установлен. Как уже было сказано установление четких сроков является обязательным для процедуры обжалования судебных актов в порядке надзора. Отсутствие таких сроков в главе 30 КоАП РФ является одним из существенных нарушений принципа правовой определенности.

Ранее отмечалось, что требования принципа правовой определенности не являются абсолютными. Отмена судебного акта в порядке надзора возможна в связи с вновь открывшимися обстоятельствами. Конституционный Суд РФ подчеркивает, что принцип правовой определенности не будет нарушен, если пересмотр судебного решения, вступившего в законную силу, связан с каким-либо новым или вновь открывшимся обстоятельством или обнаруженные фундаментальные нарушения неоспоримо свидетельствуют о судебной ошибке, без устранения которой компетентным судом невозможно возмещение причиненного ею ущерба ^[27]. Тем не менее КоАП РФ, в отличие от ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ не содержит правовых норм, посвященных институту пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам. Конституционный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что КоАП РФ сохраняет возможность исправления выявленной судебной ошибки посредством подачи жалобы на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов повторно - по иным основаниям (ч. 4 ст. 30.16 КоАП РФ) ^[9]. В эти «иные основания» очевидно следует включать и вновь открывшиеся обстоятельства. Тем не менее, с точки зрения определенности и ясности в правовом регулировании данного вопроса, на наш взгляд, было бы оправданным включение в КоАП РФ статей, подробно регламентирующих процедуру пересмотра по делам об административных правонарушениях по вновь открывшимся обстоятельствам.

Говоря о соответствии процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в порядке надзора требованиям принципа правовой определенности, нельзя обойти вниманием вопрос о процедуре рассмотрения надзорной жалобы в суде. Ст. 30.12 -30.19 КоАП РФ не устанавливают порядок рассмотрения жалобы, поданной в порядке надзора, непосредственно в суде. На данное обстоятельство неоднократно указывалось учеными ^{[1, 2]}. Исходя из существующего в настоящий момент правового регулирования института пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в порядке надзора, рассмотрение жалобы в суде надзорной инстанции проводится без участия сторон и без проведения судебного разбирательства как такового. Стоит согласиться с А.В. Ильиным, отметившим, что «порядок рассмотрения надзорных жалоб по существу без проведения судебного заседания, закрепленный в ст. 30.15 КоАП РФ, не соответствует конституционным принципам публичности и гласности осуществления правосудия» ^[2]. К этому следует добавить, что отсутствие в главе 30 КоАП РФ порядка рассмотрения надзорных жалоб по сути является пробелом в правовом регулировании, а, следовательно, говорит о его неопределенности в данной сфере общественных отношений.

В результате имплементации принципа правовой определенности в российскую правовую систему, процедура обжалования в порядке надзора, в целом, подверглась основательному реформированию. Реформы затронули как гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, так и уголовно-процессуальное законодательство РФ. При этом пересмотр в порядке надзора постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, закрепленный в главе 30 КоАП РФ до сих пор не соответствует ключевым требованиям принципа правовой определенности в его процессуальном аспекте:

Во-первых, право на обжалование, опротестование вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов имеют должностные лица, не являющиеся участниками производства по делам об административных правонарушениях;

Во-вторых, ст. 30.13 КоАП РФ предусматривает множественность надзорных инстанций;

В-третьих, в главе 30 КоАП РФ отсутствует срок для обращения с жалобой в порядке надзора на постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалоб, протестов;

В-четвертых, в главе 30 КоАП РФ отсутствует институт вновь открывшихся обстоятельств;

Кроме того, отсутствие порядка рассмотрения жалобы в суде надзорной инстанции является серьезным пробелом, влечет неопределенность правового регулирования данной сферы общественных отношений и, следовательно, противоречит принципу правовой определенности.

Помимо несоответствия требованиям принципа правовой определенности, перечисленные недостатки института пересмотра в порядке надзора постановлений и решений по делам об административных правонарушениях нарушают и иные принципы права, что дает повод задуматься о серьезном реформировании административно-процессуального законодательства в этой части.