Современные проблемы государственного стратегического планирования развития строительной отрасли

Нестеренко Иван Викторович соискатель, кафедра Государственного и муниципального управления, Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова 117997, Россия, г. Москва, пер. Стремянный, 36, оф. 549 Nesterenko Ivan post-graduate student of the Department of State and Municipal Administration at Plekhanov Russian University of Economics 117997, Russia, g. Moscow, per. Stremyannyi, 36, of. 549 nesterenko.rea@mail.ru Другие публикации этого автора

Исторический опыт показывает, что в мировой экономике и политике лидирующие позиции занимали страны, обладающие эффективной национальной стратегией. В России первым документом такого рода можно назвать План восстановления и развития народного хозяйства страны на базе электрификации (ГОЭЛРО, 1920 г.). Удачный опыт его реализации активизировал внедрение механизмов стратегического планирования в зарубежных странах: в США (1930-1940-е гг.), в странах Западной Европы (1950-1960-е гг.), в странах Юго-Восточной Азии (1960-1980-е гг.) ^[1].

Мировой опыт конституционного регулирования экономики свидетельствует, что наряду с рыночными регуляторами во многих странах существует система государственного регулирования экономики, включающая централизованное планирование и программирование социальных и экономических процессов ^[8].

Программирование используется как в странах с социал-демократическими традициями (Скандинавские страны, Италия, Франция), так и странах, развивающихся в русле «классической» капиталистической экономики (США), где распространены краткосрочные (1-2 года) и среднесрочные (5-7 лет) экономические программы ^[9].

Об индикативном планировании говорится в Конституциях Индии, Испании, Италии, Португалии и других стран ^[16]. В Конституциях Испании, Турецкой Республики, Мексиканских Соединенных Штатов устанавливаются институты планирования, а глава 2 Конституции Республики Колумбия названа «О планах экономического развития» ^[7].

Для нашей страны наступает период, когда все больше возрастает роль использования не только накопленного отечественного, но и зарубежного опыта планирования в условиях рыночной экономики. Начиная с 2000 г. в России делаются попытки сформировать целостную систему государственного стратегического планирования, которая смогла бы обеспечить сбалансированное и устойчивое социально-экономического развитие страны. Вместе с тем, последствия экономического кризиса 1998 г., сопровождающегося техническим дефолтом и обесцениванием рубля, и глобального финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. существенно ослабили национальную экономику. Вследствие высокой зависимости от энергосырьевого сектора, дисбалансов и диспропорций регионального и отраслевого развития, российская экономика оказалась наиболее подвержена воздействию кризисных факторов. Это привело к серьезному замедлению темпов экономического роста к началу 2014 г. и валютному кризису, обострившемуся в 2015 г., связанному с девальваций рубля на фоне резкого снижения цен на энергоресурсы и экономических санкций в отношении России.

Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст.16) требует, чтобы Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывалась каждые шесть лет, утверждалась правительством и являлась основой для формирования и корректировки перечня государственных программ. Безусловно, данная новация является положительным элементом при формировании эффективной системы государственного стратегического планирования, так как на данный момент в нашей стране официальной стратегии как нормативного документа не создано. Однако формирование методических основ разработки документов стратегического планирования в 2016 г. и непосредственная их разработка в 2017 г. (даже в случае увеличения сроков) ^[4] столкнутся не только с проблемой объективной оценки глубины кризисных проявлений в национальной экономике, но и необходимостью поиска эффективных инструментов для их нивелирования.

Следует отметить, что актуальность Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (КДР-2020), была сведена практически к нулю в свете нарастания глобального финансово-экономического кризиса. Уже в 2011 г. возникла необходимость разработки Стратегии-2020 с привлечением более 1000 экспертов из различных сфер, ставшей вторым вариантом КДР-2020. Необходимость ее разработки была обусловлена двумя причинами – серьезным усилением мирового финансово-экономического кризиса, который привел к невыполнению целевых показателей первого этапа (2007-2012 гг.) и «ведомственным» характером КДР-2020 (способы достижения целей формулировались декларативно), что не позволило детально проанализировать проблемы и вызовы, стоящие перед национальной экономикой и обществом.

В свою очередь Стратегия-2020 также подверглась всесторонней экспертной критике из-за отсутствия и недостаточной проработки ряда вопросов (политическая реформа, борьба с коррупцией, реформа правоохранительной системы), а также достаточно радикального плана возвращения политических свобод на региональном и местном уровне. Финансовый кризис 2008-2009 гг. внес дополнительные корректировки в приоритеты социально-экономического планирования, и Стратегия-2020 стала практически нереализуемой.

Таким образом, с учетом «программы Грефа», подготовленной по поручению В. Путина в 2000 г., и реализованной, согласно экспертным оценкам Центра стратегических разработок (ЦСР), примерно на 36% (по некоторым оценкам на 10-15%) ^[17], разработка Стратегии-2030 станет четвертой попыткой за последние 15 лет сформулировать применимую программу социально-экономического развития страны. Стратегия-2030 может стать основой экономической программы В. Путин к выборам 2018 г., но, в отличие от «программы Грефа», это будет не комплекс реформ, а компромисс между рыночной экономикой и дирижизмом с учетом сложившегося международного положения.

Сложно не согласиться с мнением академика В. Ивантера, отмечающего, что рост экономики можно восстановить только с помощью инвестиций, реальный объем которых снижался 3 года подряд ^[3]. Для привлечения частных инвестиций и активизации бизнеса в текущей экономической ситуации необходимо участие властей и государственные инвестиции в развитие инфраструктуры, что позволит разделять с бизнесом его риски. При этом механизмы проектного финансирования, сформированная инфраструктура и институты поддержки инвестиций в регионах, а также возможности, предусмотренные в рамках программы импортозамещения остаются забюрократизированными и, как следствие, малоэффективными ^[12].

Логично, что работа экспертов над формированием образа будущего и Стратегии-2030 началась с их опроса о приоритетных сферах для инвестирования. Большинство экспертов выделило такие сферы как здравоохранение и образование (66%), развитие инфраструктуры (57%) и ОПК (17%). При этом оценка специалистов по поводу реальной бюджетной поддержки стала противоположной: 59% – ОПК, инфраструктура – 13%, образования и здравоохранения – 6%. А. Аузан отмечает, что данная ориентация инвестиций является поддержкой соответствующего образа будущего, которое нуждается в просчете в рамках основных сценариев: «Военная сверхдержава» (ставка на ОПК), «Страна умных людей» (ставка на человеческий капитал) или «Самая большая страна» (развитие инфраструктуры, в том числе в Крыму и Арктике) ^[6]. Эксперты отмечают, что вероятность России стать военной сверхдержавой крайне мала из-за в целом небольшой и сокращающейся доли российской экономики в мировом ВВП и слабого технологического развития. В свою очередь ставка на человеческий капитал и использование пространственного потенциала страны более реальны.

Ориентация на развитие человеческого капитала и инфраструктуры ставилась в КДР-2020, после кризиса – в сценариях развития до 2030 г. Минэкономразвития России, но так и осталась декларативной. Цели государственной инвестиционной политики в развитие человеческого капитала и расширение инфраструктуры сталкиваются с кризисом доверия со стороны инвесторов, что не только сдерживает, но и создает отток частного капитала из данных сфер. Причина нарастающего кризиса доверия заключается в реальных интересах элит, принимающих государственные решения: считая желаемым горизонтом 9-10 и более лет, а возможным в текущих условиях – 5-6. Большинство экспертов-разработчиков Стратегии-2030 уверены, что реальные планы строятся максимум на 3 года и не подразумевают «длинных» инвестиций. Таким образом, развитие человеческого капитала остается желаемым, но лишь декларируемым, не имея ничего общего между конечной целью и текущими интересами бюрократии ^[6].

Необходимость развития человеческого капитала подчеркивает Президент и председатель правления ПАО «Сбербанк» Г.Греф. На панельной дискуссии «Будущее невозможного» в рамках Гайдаровского форума 2016 г. «Россия и мир: взгляд в будущее» он сказал: «Не верю в науку, не связанную с практикой, в образование, не связанное с практикой, в бизнес, не связанный с наукой и образованием» ^[11], что еще раз подчеркивает необходимость построения действенной цепочки «образование-наука-государство-бизнес» для выхода из сложившейся в стране кризисной ситуации.

Сегодня из всех проблем государственного стратегического планирования особое место занимает вопрос взаимной увязки документов стратегического планирования регионального уровня с федеральным, муниципального уровня с региональным. В связи с этим, 2016 г. будет диктовать весьма серьезные требования к качеству методологии государственного стратегического планирования, особенно в части учета декларируемых федеральными органами исполнительной власти приоритетов социально-экономического развития и их взаимной увязки с возможностями региональных и местных властей на фоне долгосрочных кризисных проявлений в российской экономике. В частности, эта проблема коснется строительной отрасли и, как следствие, инфраструктурного развития регионов. Особенно данные вопросы актуальны при обеспечении создания и развития транспортной и социальной инфраструктурой, из-за сжатия государственных и частных инвестиционных возможностей, снижения покупательской способности и платежеспособного спроса.

Мировой финансовый кризис оказал существенное влияние на темпы роста объема выполненных строительных работ, которые по итогам 2009-2010 гг. оказались отрицательными, что свидетельствует о сильной уязвимости строительного сектора пред кризисными проявлениями. В результате темпы роста строительной сферы не вышли на докризисный уровень, о чем также свидетельствует динамика Индекса предпринимательской уверенности (ИПУ). ИПУ на фоне финансового кризиса составил на конец 2015 г. -12,5% (Рис.1), что говорит об обеспокоенности строительных организаций в своевременном финансировании и получении новых заказов.

Источник: Единая межведомственная информационно-статистическая система (http://www.fedstat.ru)

Рис.1. Индекс предпринимательской уверенности в строительстве, %

В сентябре 2015 г. темп роста по строительству составил 90,9%, снизившись по сравнению с аналогичным периодом 2014 г. почти на 10%. За январь-сентябрь 2015 г. показатель составил 91,7%. Согласно мировой практике, если на протяжении шести месяцев наблюдается падение темпов производства в отрасли, то на седьмой месяц можно говорить о рецессии. Таким образом, российское строительство перешло и достаточно длительное время находится в данном состоянии ^[10].

Начало валютного кризиса ознаменовалось падением в течение 2015 г. инвестиционного и потребительского спроса. Это привело к тому, что среди основных отраслей экономики (промышленность, строительство, торговля, транспорт, сфера услуг) рост наблюдался только в сельском хозяйстве (102%). Наихудшие показатели оказались у торговли, второе место заняло строительство. Население переходит на сберегательную модель поведения, отказываясь от товаров длительного пользования, включая жилье ^[5].

Строительные компании реагируют на это оптимизацией расходов, сокращая низкоквалифицированные кадры, не инициируя новых и замораживая текущие проекты. При этом строительная индустрия не имеет таких возможностей как промышленные отрасли, где удерживать численность сотрудников возможно за счет отпусков без сохранения заработной платы, сокращения постоянных надбавок и стимулирующих выплат.

По данным Росстата среди основных факторов, сдерживающих деятельность строительных организаций в регионах, руководителями строительных организаций выделены следующие:

- «высокий уровень налогов» – более 60% респондентов (Республика Тыва, Нижегородская и Ульяновская области);

- «неплатежеспособность заказчиков» – более 48% респондентов (республики Алтай и Марий Эл, Алтайский край, Новгородская область и город Москва);

- «высокая стоимость материалов, конструкций, изделий» – 60% респондентов (республики Северная Осетия-Алания и Тыва, Алтайский край, Омская и Сахалинская области) и 74% (город Севастополь);

- «недостаток финансирования» – более 50% респондентов (Хабаровский край, Магаданская и Омская области).

Современная ситуация в строительстве характеризуется рядом серьезных проблем и вместе с тем, большими перспективами для качественного скачка. Для этого необходимы новые подходы к решению важнейших задач, таких как привлечение молодых и квалифицированных кадров, повышение качества и производительности труда, повышение доступности жилья, особенно в части реализации антикризисных мероприятий, предусмотренных п.6 Стратегии развития ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации до 2020 года ^[14], развитие малоэтажного строительства и социальной инфраструктуры. Необходимо решать вопросы нелегальных работников на стройках и обеспечить конкуренцию в строительном бизнесе, поддерживая доступ субъектом малого и среднего бизнеса к рынку девелоперских услуг. При этом «инновации» и «энергоэффективность» должны стать не декларируемыми лозунгами органов власти, а найти отражение в реалиях строительства на территории страны путем согласованной разработки и реализации документов стратегического планирования всех уровней. Особенно это актуально в свете экспертной критики проекта Стратегии инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации до 2020 года ^[2] и разработки проекта концепции Стратегии инновационного развития строительной отрасли до 2030 года ^[13].

При разработке документов государственного стратегического планирования необходима детальная проработка системных проблем строительства, включая вопросы имущественно-земельных отношений, несоответствия законодательным актам в области строительства и коррупции, особенно в сфере закупок.

Одной из острых проблем строительства 2015 г. стало низкое финансирование госпрограмм и снижение финансовых вливаний в данную область. По данным Росстата в III квартале 2015 г. количество руководителей строительных организаций, отметивших увеличение обеспеченности собственными финансовыми ресурсами, составило 10%. При этом средний уровень обеспеченности финансированием составил около 5 месяцев (организации с численностью до 50 человек – 3 месяца, крупные строительные организации – 6 месяцев).

По-прежнему остается острой задача по актуализации Стратегии развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 года, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 мая 2011 г. № 262, в части соответствия нормативно-правовыми и организационным изменениям. К ним можно отнести требования Федерального закона № 172-ФЗ, Федерального закона от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 323 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», а также вопросы, связанные с последствиями реорганизации Минрегиона России.

Необходима актуализация разделов, содержащих анализ данных о современном состоянии производства и потребления строительных материалов, проведение SWOT-анализа строительной индустрии в целом для учета кризисных проявлений в экономике, разработка системы целевых показателей и индикаторов развития отрасли (например, «удельные затраты на стройматериалы в общих затратах на производство 1 кв. метра жилья, зданий, помещений» и «уровень инвестиционного барьера» (совокупность расходов семьи на приобретение отдельного жилья, соответствующего нормативным требованиям обеспеченности жильем и др.). Необходимо определение стратегической позиции в отношении целевых пропорций отрасли, в том числе по производственно-промышленной структуре и территориальному размещению производительных сил.

На фоне вышеперечисленных проблем строительной отрасли, целесообразно дополнить стратегию комплексным рассмотрением вопросов в части импортозамещения оборудования и возможностей поставок сырья и материалов из смежных отраслей, разделами по инвестициям, транспорту и логистике, трудовым ресурсам, устойчивому развитию стройиндустрии, технологическому перевооружению и инновационному развитию, о роли регионов и их взаимодействии между собой и с федеральным центром.

В целях обеспечения согласованности норм законодательства Российской Федерации и Федерального закона № 172-ФЗ в 2015-2016 гг. Минэкономразвития России планирует инициировать внесение изменений в ряд нормативных правовых актов – в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации по уточнению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования. Особого внимания при разработке документов стратегического развития строительной отрасли заслуживают изменения Градостроительного кодекса Российской Федерации в части внесения норм, устанавливающих в качестве основания для разработки документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации документов стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ, включение в перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на муниципальном уровне, документов территориального планирования муниципальных образований – схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений ^[4].

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы привести критические слова директора Института актуальной экономики Н. Исаева, сказанные на экспертной дискуссии по теме «Стратегическое планирование как основа эффективного государства» 14 января 2016 на Гайдаровском форуме: «Мы с вами 25 лет уже пишем все эти стратегии. Это не работает. Страна сейчас находится в преддефолтном состоянии. Она абсолютно разбалансирована с точки зрения бюджета. Его еще придется пересматривать. На мой взгляд, необходимо подойти к стратегиям в существенно ином ключе. Нужно понять, какие существуют рынки, которые позволили бы включить в реализацию стратегий бизнес» ^[15]. Разработка документов стратегического планирования любого уровня и их последующая эффективная реализация, особенно в современных кризисных условиях и их последствиях, могут быть эффективны лишь в условиях компромисса между интересами всех участников рынка – государства, бизнеса и населения с привлечением науки и образования на фоне формирования институтов развития, обеспечивающих эффективность их взаимодействия.