«Совет Народных Комиссаров и Центральный Комитет ВКП (б) постановляют…» Совместные нормативно-правовые акты коммунистической партии и советского государства в системе источников советского права

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ

в рамках проекта научных исследований № 15-03-624

«Источниковедение истории государства и права России (1917-1990-е гг.)

Сложившаяся и функционировавшая в СССР в период 1917 – 1980-х гг. система осуществления государственной власти и правового регулирования наложила свой отпечаток на систему источников советского права. Различного рода работы лидеров коммунистической партии, программные документы и решения партийных органов определяли направления, стратегические и тактические задачи развития советского общества, а советское законодательство – конституция, законы и подзаконные акты – выступало важнейшим инструментом трансляции в общество на нормативно-правовом уровне идеологии и политических решений коммунистической партии. В политико-правовой организации советского общества особое место занимали партийно-государственные акты – совместные постановления коммунистической партии и советского государства в лице их руководящих органов. Поэтому в рамках данной статьи обратимся к их идеологической, политической и правовой природе, а также определим место этих документов в системе источников изучения истории советского права.

Политическая, идеологическая и юридическая природа совместных актов коммунистической партии и советского государства была связана с главенствующем местом, которое занимала ВКП(б)-КПСС в политической организации советского общества. Переход от диктатуры пролетариата к диктатуры партии во второй половине 1920-х гг. определили доминирующее положение ВКП(б) в политической организации советского общества, окончательно превратив Советское государство в подчиненную партии систему государственного управления в стране. Приведу мнение составителей сборника документов «Сталинское Политбюро в 30 е годы» - «Политбюро предопределяло все основные направления развития страны (а также рассматривало массу сравнительно мелких и второстепенных проблем), выступало главным арбитром при разрешении ключевых межведомственных противоречий, непосредственно организовывало исполнение многих своих постановлений и старалось держать под тщательным контролем всю систему власти. Значительное количество принципиальных решений и действий, формально исходивших от различных государственных органов (например, ЦИК СССР, СНК СССР, СТО СССР), на самом деле было результатом деятельности Политбюро. Обязательному утверждению Политбюро подлежали все сколько нибудь значительные инициативы партийных, государственных, комсомольских, профсоюзных и т.д. инстанций. Руководители Политбюро с полным основанием могли заявить: "Государство это мы"» ^[1].

Политбюро ЦК ВКП(б), внешне сохраняя черты центрального органа руководства партией, фактически руководило всеми сторонами социальной, политической, экономической и духовной жизни общества. Оно конституционно не выступало субъектом правотворческой деятельности и это создавало определенные сложности в проведении решений партии в жизнь, официально распространяя их лишь на членов партии. Выход был найден в начале 1930 г. 25 марта 1931 г. Совета Народных комиссаров и Центральный Комитет ВКП(б). СНК СССР и ВКП(б) издали за подписью председателя СНК СССР Молотова и секретаря ЦК ВКП(б) И.В. Сталина постановление «О полном прекращении мобилизации рабочих от станка на нужды текущих кампаний местными партийными, советскими и другими организациями», которое ввело запрет на «мобилизацию партийными, советскими, профессиональными, комсомольскими и всякими другими организациями рабочих с производства и административно - технического персонала в промышленности и на транспорте на всякого рода кампании», предписало мобилизованных «немедленно возвратить на предприятия», «свести к минимуму вызов директоров на всякого рода заседания», предписало «воспретить командировки рабочих в рабочее время по всякого рода шефским и другим делам» ^[2]. С этого времени совестные акты вошли в нормативно-правовую систему СССР.

В политическом плане совместные акты коммунистической партии и советского государства выступали как инструмент определения, конкретизации и согласования организационных и управленческих средств и мер реализации партийных решений с привлечением управленческих ресурсов государства. В таких актах, как отмечал С.Л. Зивс, выражается «мобилизующий потенциал совместных постановлений, их значение как средства направленного руководства со стороны Коммунистической партии Советского союза» ^[3]. Так, например, уже первое постановление СНК СССР и ВКП(б) «О полном прекращении мобилизации рабочих от станка на нужды текущих кампаний местными партийными, советскими и другими организациями» от 25 марта 1931 г., последовавшее за подписью председателя СНК СССР В.М. Молотова и секретаря ЦК ВКП(б) И.В. Сталина является ярким свидетельством такого подхода. Оно ввело запрет на «мобилизацию партийными, советскими, профессиональными, комсомольскими и всякими другими организациями рабочих с производства и административно - технического персонала в промышленности и на транспорте на всякого рода кампании» и предписало таких лиц «немедленно возвратить на предприятия», требовало «свести к минимуму вызов директоров на всякого рода заседания» и «воспретить командировки рабочих в рабочее время по всякого рода шефским и другим делам», указывало, «что исполнение всякого рода общественных обязанностей рабочими с производства, участие в секциях советов и комиссиях, партийных, профсоюзных, кооперативных и других органах должно производиться исключительно в нерабочее время» и предлагало «партийным органам, советам, профессиональным союзам, кооперативным и другим общественным организациям приспособить свою массовую работу к нерабочему времени». Одновременно пресекалось и нарушение законодательства – предписывалось «отменить все решения местных партийных, советских и профессиональных органов, установивших в нарушение законов о труде сокращенный рабочий день для занятых на всякого рода учебе и на общественной работе с тем, чтобы эти занятия проводились лишь в нерабочее время». Правовая и партийная ответственность за исполнения предписаний постановления возлагалась на директоров заводов, а контроль Ответственность (юридическая и партийная) за исполнения предписаний возлагалась на директоров заводов, а «строжайшую проверку исполнения» на партийно-контрольные органы Центральной контрольной комиссии ВКП(б) и органы государственного контроля Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции ^[4].

Совместные акты коммунистической партии и советского государства затрагивали, как и политическая, идеологическая и организационная деятельность партии, широкий круг вопросов экономического и социального характера. Не оставались вне предметной сферы и проблемы совершенствования законодательства. Так, например, весьма интересно Постановление Центрального комитета КПСС, Президиума Верховного совета СССР и Совета министров СССР «О подготовке и издании Свода законов СССР» от 2 сентября 1976 г. № 716. В нем подчёркивалось, что «совершенствование социалистической государственности, дальнейшее развитие демократии, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, повышение активности трудящихся в управлении государством, в хозяйственном и культурном строительстве неразрывно связаны с дальнейшим совершенствованием советского законодательства, обеспечением его стабильности и доступности для всех советских граждан. Советские законы выражают волю народа, политику Коммунистической партии и Советского государства, играют важную роль в управлении социальными процессами в нашей стране». Указывалось, что «XXV съезд КПСС признал необходимым издание Свода законов Советского государства. Выполнение этой задачи будет способствовать дальнейшему укреплению законности, общественной дисциплины и правопорядка». Постановляющая часть акта содержала конкретные предписания, среди которых было: определение общей структуры «Свода законов СССР, в который включить законодательные акты и важнейшие совместные постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР и постановления Правительства СССР общенормативного характера»: предписание «создать кодификационные и другие укрупненные акты, а также акты, необходимые для устранения имеющихся в законодательстве пробелов»; указание на механизмы сбора и обработки материалов для свода; организация специально органа - Комиссии по изданию Свода законов СССР; решение вопросов научного обеспечения работы и др. ^[5]

В идеологическом плане совместные акты коммунистической партии и советского государства служили средством развития, конкретизации и детализации партийных установок, обозначенных лидерами партии в выступлениях, выраженных в партийных программных документах и решениях руководящих органов партии – съездов, ЦК, Политбюро. Они выступали важным каналом трансляции в советское общество мер и усилий ВКП(б)-КПСС по строительству коммунизма и заботе о советских гражданах. А.Ф. Шебанов отмечал, что совместные акты издаются «по кардинальным проблемам общественной жизни, когда речь идет о привлечении к ним самых широких масс населения» ^[6]. В качестве примера можно привести Постановление ЦК КПСС, СМ СССР и ВЦСПС
«О переходе объединений, предприятий и организаций промышленности и других отраслей народного хозяйства на многосменный режим работы с целью повышения эффективности производства» от 12 февраля 1987 г. указывало, что его целю является «реализация установок XXVII съезда партии и январского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС по улучшению использования созданного производственного потенциала, ускорению научно-технического прогресса и росту эффективности экономики». Далее на основе этой посылки и отсылки к партийным решениям определялись проблемы, направления и конкретные меры, требующиеся для решения поставленных вопросов ^[7].

В юридическом плане совместные акты коммунистической партии и советского государства в советском правоведении относили к нормативным актам, но за ними закреплялось особый статус в системе правового регулирования. Их специфику видели в том, как подчеркивал А.В. Мицкевич (1967 г), что значение совместных актов «состоит в соединении государственного руководства с партийным, в подкреплении правовых норм авторитетом и директивой ЦК КПСС» ^[8]. С.С. Алексеев (1973 г.), соединяя партийную и правовую природу таких актов, указывал, что «особое значение принадлежит в социалистическом обществе нормативным актам, которые исходят от государственных органов и Коммунистической партии. В них соединены характерные признаки правовых актов и актов общественных организаций, правовых норм и партийных директив. Такое соединение существенно увеличивает общественное значение и общественный авторитет нормативных актов». По его мнению такой акт «формально не отличаясь от государственных актов такого же ранга», но «с точки зрения своего юридического авторитета выделяется среди соответствующих нормативных актов» ^[9].

Совместные акты коммунистической партии и советского государства выступали важным средством законодательной легализации государством политических и идеологических решений коммунистической партии, а также одним из инструментов согласования деятельности партийных и государственных органов и организаций по решению различных вопросов жизнедеятельности советского общества. Одновременно они выступали и как средство придания общеобязательной силы партийным решениям. В.М. Корельский подчеркивал, что «совместные постановления ЦК КПСС и Советского правительства отличаются от обычных директив партии нормативно-правовым характером. В них содержатся юридически значимые правила для регулирования общественных отношений того или иного вида, а также конкретные предписания, рекомендации, советы, призывы. Взаимодействие и взаимопроникновение партийных и правовых начал здесь настолько велико, что нормы, содержащиеся в совместных постановлениях партии и правительства, являются по существу едиными партийно-правовыми нормами. Они содержат в себе и сочетают признаки норм высшей общественно-политической организации - КПСС и признаки правовых норм высшего исполнительно-распорядительного органа нашего государства - Совета Министров СССР». Он также указывал, что «партийно-правовые нормы имеют некоторые специфические особенности по сравнению с остальными правовыми нормами, в частности нормами, содержащимися в актах правительства. Волевое содержание партийно-правовых норм обусловлено единством воли партии и правительства. Известно, что в нормах советского права также выражается политика партии. Однако в отличие от обычных норм права в партийно-правовых нормах воля партии выражается прямо и непосредственно, а не опосредствовано, так как в разработке и принятии их участвует компетентный орган партии. Прямое и непосредственное выражение воли партии в партийно-правовых нормах придает им политическую заостренность, повышает их научную обоснованность» ^[10]. При этом заметим, что В.М. Корельский (при всей идеологической заданности его оценок) справедливо обращает внимание на фактическое существеннее «партийно-государственных норм» как своеобразного содержания совместных актов, что раз подчеркивает специфику советского права, главным «правообрзователем» которого реально выступала именно коммунистическая партия.

Совместные акты в условиях господства позитивного права и конституционного закрепления места коммунистической партии в политической системе СССР вполне соответствовали механизмам партийно-государственного управления и правового регулирования в советском обществе. Поэтому позволю себе не согласиться с утверждением о неправовом характере совместных актов коммунистической партии и советского государства, которое присутствует в источниковедческой литературе. В.В. Кабанов, например, отмечает, «принятие совместных постановлений СНК СССР и ВКП(б) … являлось абсолютно неправовым действием, так как коммунистическая партия не имела, по Конституции, таких полномочий. Тем не менее они стали важнейшими директивными указаниями по самым разнообразным вопросам народно-хозяйственной и культурной жизни страны» ^[11].

По своей форме совместные акты коммунистической партии и советского государства представляли собой издание, как правило, постановлений Совета Народных Комиссаров и Центрального комитета ВКП(б), а затем ЦК КПСС и Совета Министров СССР. В ряде случаев в состав субъектов, издающих совместный акт, включался Президиум Верховного Совета СССР, а также «подключались» центральные органы «общественных организаций»: комсомол – ЦК ВЛКСМ и профсоюзы – ВЦСПС. По этому поводу политолог А.Ю. Сунгуров справедливо подчеркивает, что «совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров … соединяли в себе и форму и содержание. Участие в этом постановлении Совета Министров давало формальную легитимность, а ЦК КПСС - указывало на реальный источник власти и намекало на возможность партийной ответственности при его невыполнении. Иногда к подписанию таких постановлений привлекали, в зависимости от их характера, ЦК ВЛКСМ или ВЦСПС, т.е. руководящие органы комсомольской или профсоюзной организаций. Такое совместное решение, символизируя его "демократический" характер, носило нормативные функции и имело обязательный характер. Тем самым невольно раскрывалось "огосударствление" комсомола и профсоюзов, их встроенность в государственную машину развитого социализма» ^[12].

В форме секретных документов совместные акты коммунистической партии и советского государства издавались по вопросам, связанным с обеспечением государственной безопасности, оборонной промышленность, деятельностью репрессивных учреждений и др. В качестве примера можно привести Постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б): с по грифом «Совершенно секретно (Особая папка)» - «О выселении корейского населения пограничных районов Дальневосточного края» от 21 августа 1937 г. № 1428-326сс, целью которого было предупреждение «пресечения проникновения японского шпионажа в Дальневосточный край» ^[13]; «Об изъятии контрреволюционных организаций в западных областях УССР» от 14 мая 1941 г. № 1299-526сс, последовавшее «в связи с усилением активности контрреволюционных "организаций украинских националистов (ОУН)" в западных областях УССР» ^[4]. Такие акты могли давать и указания по действиям репрессивного характера. Так, Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О сельскохозяйственных заготовках в Белоруссии» от 19 декабря 1932 г. № 1869/394с (гриф «Секретно») предписывало – «Обязать ЦК КП(б)Б, СНК БССР и ПП ОГПУ развернуть решительную борьбу со спекулянтскими элементами и саботажниками заготовок в колхозах и среди единоличников и на деле обеспечить проведение решительных мер по искоренению спекулянтов-перекупщиков вплоть до выселения их из пределов Белоруссии, не останавливаясь перед применением расстрела в отношении наиболее злостных» ^[15].

Итак, совместные акты коммунистической партии и советского государства выступают как важным, специфическим источником советского права, так и источником его познания. Идеологические, политические и юридические характеристики совместных актов весьма показательны в плане их источниковедческого значения для изучения государственно-правового развития советского общества. Их триединство и тесная взаимосвязь в содержании совместных актов выступали как различные стороны проявления «руководящей и направляющей роли» партии и показательны для раскрытия механизмов включения партийных решений в механизмы официально правотворчества и правоприменительных практик.