Правовое регулированиe сроков предоставления государственной услуги по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

Федотов Василий Владимирович аспирант, кафедра административного права и процесса, Уральский институт экономики, управления и права 622000, Россия, Свердловская область, г. Нижний Тагил, ул. Ломоносова, 52, кв. 39 Fedotov Vasilii Vladimirovich Post-graduate student, department of Administrative Law and Administrative Procedure, Ural Institute of Economics, Management, and Law 622000, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Nizhnii Tagil, ul. Lomonosova, 52, kv. 39 wwfedotov@gmail.com Другие публикации этого автора

В связи с продолжением реформирования органов исполнительной власти, а так же их функций, в последние годы Правительством России уделялось особое внимание проблеме сокращения сроков предоставления государственных услуг. В 2012 году была утверждена так называемая «дорожная карта» - план мероприятий, направленных на повышение качества государственных услуг в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сделок с ним и государственного кадастрового учета. В соответствии с целевыми установками «дорожной карты» к 2018 году предполагается сокращении сроков предоставления государственной услуги по регистрации права собственности и сделок с ним с 10 до 5 (7) рабочих дней ^[1]. Эта государственная услуга является одной из самых востребованных и одновременно весьма сложной с точки зрения правового регулирования. В практической плоскости существенные проблемы особо проявляются при определении сроков осуществления государственной регистрации прав и сделок с недвижимым имуществом. С одной стороны срок процедуры регистрации прав на имущество и сделок с ним достаточно четко определен законом о государственной регистрации и специальным административным регламентом, с другой стороны, сроки ее осуществления регулируются значительным перечнем законодательных актов различного уровня. Представляется, что в целях единообразного применения правовых норм, все вопросы, связанные с определением срока государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должны регулироваться одним нормативным документом. На актуальность и практическую значимость обозначенной проблемы указывает наличие в КоАП РФ статьи 5.63, пункт 1 которой предусматривает административную ответственность за предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков ^[2].

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой индивидуальный административный правовой акт ^[3,с.8] принимаемый уполномоченным должностным лицом – государственным регистратором, по результатам правовой экспертизы представленных заявителями документов и является итогом оказания соответствующей государственной услуги. Регистрация возникновения права собственности, ограничений права (обременений) в отношении имущества, осуществляется государственным регистратором прав путем внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав (ЕГРП) в определенный срок, в зависимости от вида сделки и правовых оснований. На момент принятия действующего закона о регистрации, срок государственной регистрации составлял 30 дней и последовательно сокращался. Сегодня государственная регистрация права собственности проводится в течение десяти календарных дней со дня приема заявления и документов, необходимых для государственной регистрации, если иные сроки не установлены федеральным законом (п.3 ст. 13 Закона) ^[4]. Таким образом, указанная норма закона является отсылочной. К основным нормативным актам, которые так же регулируют сроки предоставления этой государственной услуги относятся федеральные законы "Об ипотеке (залоге недвижимости)" от 16.07.1998 N 102-ФЗ ^[5], «О содействии развитию жилищного строительства» от 24.07.2008 № 161-ФЗ ^[6]. Кроме этого в целях регулирования сроков предоставления государственных услуг применяются письма Министерства экономического развития ^[7]. В дополнение к перечисленным законам и нормативно-правовым актам, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы принимают меры по дополнительному регулированию сроков государственной регистрации путем принятия локальных административных актов. В этих целях управлением «Росреестра» по Свердловской области в 2014 г. был издан приказ «О сроках проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ^[8]. Ранее другим приказом управления «Росреестра» по Свердловской области были установлены особые (сокращенные) сроки для отдельных регистрационных действий, например таких как внесение изменений в ЕГРП, государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества ФГУП и ФГОУ атомного энергопромышленного комплекса и государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», государственная регистрация прав собственности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства на земельные участки, объекты недвижимого имущества, права хозяйственного ведения или оперативного управления объектами недвижимого имущества передаваемыми в собственность фонда ^[9]. Однако все перечисленные меры не позволяют в полной мере преодолеть пробелы в законодательном регулировании определения срока государственной регистрации. В качестве примера можно привести определение срока государственной регистрации ограничений (обременений) на недвижимое имущество. В соответствии со ст. 20 закона об ипотеке, обременение права должно быть зарегистрировано в течение одного месяца со дня поступления необходимых для ее регистрации документов в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, ипотека земельных участков, зданий, сооружений, нежилых помещений - в течение пятнадцати рабочих дней, ипотека жилых помещений - в течение пяти рабочих дней ^[5]. В соответствии с п. 5 ст. 5 указанного закона, правила об ипотеке недвижимого имущества применяются также к залогу прав требования участника долевого строительства, возникающих на основании соответствующего договора, хотя право требования не является объектом недвижимого имущества в понимании его как вещи. Буквальное толкование приведенных норм позволяет применять в целях государственной регистрации договора залога (ипотеки) права требования участника долевого строительства месячный срок вместо десятидневного срока регистрации, установленный законом о государственной регистрации прав.

Как отмечала профессор О.В. Гречкина «ведомственные акты страдают отсутствием коммуникаций, согласованности, а порой вступают в противоречие с нормативными актами более высокого порядка» ^{[10, с. 89]}. Кроме этого исследователями высказывалось мнение, о недопустимости отдавать «на откуп» различным ведомствам регламентацию таких важных вопросов как правила (процедуры) совершения распорядительных действий по реализации регистрационных полномочий ^{[11, с. 5]}. В дополнение к приведенным аргументам, следует заметить, что о наличии и содержании ведомственных нормативных актов, регулирующих сроки предоставления услуг известно ограниченному кругу лиц. Как правило, это должностные лица, которые непосредственно осуществляют предоставление государственной услуги, либо профессиональные участники рынка недвижимости. Соответственно, большинство получателей услуг могут получить информацию об «особых» сроках государственной регистрации непосредственно при подаче заявлений, либо ознакомившись с обширным перечнем нормативно-правовых актов, размещенных на сайтах территориальных подразделений «Росреестра».В свое время внедрение системы административных регламентов позволило упразднить множество нормативных актов различного уровня, которые определяли процесс взаимодействия заявителя и административного органа. Это обстоятельство сыграло важную роль в оптимизации деятельности органов исполнительной власти по предоставления государственных услуг гражданам и организациям. Сегодня административный регламент не только определяет стандарты государственной услуги, но и устанавливает сроки административных процедур и действий,обязательных для должностных лиц государственных органов власти.Это обусловлено тем, что система административных регламентов создавалась именно в целях стандартизации административных процедур. Логично предположить, что сроки предоставления государственной услуги по государственной регистрации права собственности и ограничений (обременении) должны быть определены и закреплены в соответствующем административном регламенте. К сожалению, грядущее изменение законодательства по регистрации прав на недвижимое имущество в связи с принятием нового закона о государственной регистрации не предполагает изменения сложившейся практики определения сроков государственной регистрации прав на недвижимость. В статье 16 нового Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ (вводимого в действие с 01 января 2017 года), имеется оговорка о возможности изменения сроков регистрации в соответствии с иными положениями, установленных федеральными законами ^[12]. Таким образом, сохраняется потенциальная неопределенность в установлении сроков государственной регистрации прав, что является существенным недостатком нового закона. Это обстоятельство не будет способствовать установлению на территории России единообразной правоприменительной практики. Представляется, что такое решение является ошибочным, учитывая сформировавшуюся нормативно-правовую базу регистрации прав и сложившуюся систему административного регламентирования. К спорным положениям нового закона о государственной регистрации можно так же отнести принцип исчисления сроков оказания государственных услуг в зависимости от места и способа подачи заявлений. Согласно ст. 16 Закона, государственная регистрация прав и государственный кадастровый учет будут осуществляется в срок семь рабочих дней с даты приема заявления органом регистрации прав или девять рабочих дней с даты приема в многофункциональном центре по предоставлению государственных и муниципальных услуг (МФЦ) ^[12]. Статистические данные за 1 квартал 2014 г., свидетельствуют, что доля государственных услуг, предоставленных в МФЦ, в общем количестве государственных услуг, относящихся к ведению Росреестра, составила 19%, а уже в 1 квартале 2015 г – доля услуг Росреестра, оказываемых через МФЦ составила 34 % ^[13]. Согласно целевым установкам Правительства России, содержащихся в упомянутой выше «дорожной карте», к 2018 г. доля государственных услуг относящихся к компетенции «Росреестра», оказываемых через офисы МФЦ должна составить минимум 90% ^[14]. Таким образом, для 90 % заявителей обращающихся за получением государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, будет действовать срок предоставления государственной услуги, равный 7 рабочим дням. В настоящее время срок предоставления государственной услуги по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обусловлен объективными возможностями государственных органов власти и многофункциональных центров по предоставлению государственных (муниципальных) услуг с учетом развития межведомственного взаимодействия и внедрения информационных технологий в процесс администрирования. Однако, определение сроков государственной регистрации в зависимости от места и способа предоставления документов является существенным ущемлением прав граждан, обращающихся за получением государственной услуги в МФЦ. Во-вторых, с учетом достижения заявленных результатов по предоставлению не мене 90 % государственных услуг через офисы МФЦ, такое разделение сроков в зависимости от места подачи заявления на оказание услуги становится бессмысленным.

Вопрос однозначного определения сроков государственной регистрации прав на недвижимое имущество имеет еще один значимый аспект, который связан со стандартизацией государственных услуг, административной ответственностью государственных регистраторов и отчасти противодействием коррупционным явлениям. Как отмечалось выше, в действующем законодательстве закреплены только предельные сроки предоставления государственной услуги по государственной регистрации прав. Прямые запреты или ограничения, которые бы препятствовали осуществлению регистрационных действий ранее установленных сроков в настоящее время законом не определены. Единственным нормативным актом, регулирующим этот вопрос, является административный регламент предоставления государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с пунктом 53 регламента органы, осуществляющие регистрацию прав, не вправе издавать индивидуальные правовые акты (распоряжения, приказы) о сокращении сроков государственной регистрации прав в отношении отдельного объекта недвижимого имущества либо для отдельного субъекта права ^[15]. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) защищает права граждан на получение соответствующей государственной услуги не позднее установленного законом срока. Как уже отмечалось в начале настоящей статьи, п. 1 ст. 5.63 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение должностным лицом, порядка предоставления государственной услуги, которое повлекло предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков ^[2]. Представляется, что нормы административного законодательства должны охранять не только права граждан на получение государственных услуг в срок, не превышающий предельный срок получения той или иной государственной услуги, но и стать преградой для использования своих полномочий для сокращения сроков регистрации права собственности и сделок, т. е. выступать в качестве антикоррупционного барьера.

Резюмируя изложенное можно утверждать, что в настоящее время вопрос сокращения сроков предоставления государственных услуг является приоритетным направлением государственной политики в области административного реформирования. Это обусловлено тем, что срок предоставления государственной услуги характеризует эффективность системы административного управления в целом, а так же административного регламентирования и межведомственного взаимодействия в частности. Принятие нового закона о государственной регистрации недвижимости с «чистого листа», создает предпосылки для установления всех правовых оснований определения сроков государственной регистрации. В связи с этим представляется необходимым однозначное определение в новом законе сроков государственной регистрации на основании всех действующих норм права без отсылок к иным нормативным источникам с обязательным закреплением в административном регламенте соответствующей государственной услуги. Предлагаемое изменение должно сопровождаться отменой всех иных административных актов, которые устанавливают иной порядок определения сроков оказания государственной услуги. Вторым направлением по упорядочиванию регулирования сроков государственной регистрации должно стать ограничение возможности сокращать сроки государственной регистрации путем внесения соответствующих уточнений в административный регламент «Росреестра». В результате государственный регистратор, будет ограничен в возможности сокращать срок предоставления государственной услуги по своему усмотрению. Принятие указанных мер будет способствовать наиболее полной реализации принципа административной регламентации федеральных органов государственной власти и укреплению стандартов государственных услуг.