Проблемы имплементации антикоррупционных норм в государствах-членах ЕС

Краснова Кристина Александровна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, ФГКУ "Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации" 123995, Россия, г. Москва, ул. Поварская, 25, стр. 1 Krasnova Kristina Aleksandrovna PhD in Law Leading Scientific Associate, All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 123995 Russia, Moscow, Povarskaya Street 25, building #1 krasnova_vnii@mail.ru Другие публикации этого автора

Злоупотребление служебным положением является одним из наиболее распространенных коррупционных преступлений, возможность криминализации которого предусмотрена в ст. 19 Конвенции ООН против коррупции ^{[1, с. 7-54]}.

Следует отметить, что состав рассматриваемого преступления формулируется как формальный (УК Австрии, УК Болгарии, УК Венгрии), так и материальный (УК стран Балтии).

Важную роль играет субъективная сторона преступления. В национальных уголовных законодательствах злоупотребление служебным положением не всегда связывается исключительно с коррупционными мотивами, а понимается гораздо шире. Мотивы злоупотребления своими полномочиями могут носить личный характер (месть, ненависть, вражда). Поэтому отнесение рассматриваемого деяния к преступлениям коррупционной направленности будет зависеть от наличия или отсутствия у виновного должностного лица корыстной цели. Так, согласно ст. 323 УК Италии подлежит уголовной ответственности должностное лицо или исполняющее обязанности должностного лица, которые злоупотребляют своим служебным положением в целях: получения для себя или для третьих лиц незаконных выгод неимущественного характера; нанесения незаконного ущерба другим лицам ^{[2, с. 463]}.

Одним из широко распространенных преступлений коррупционной направленности является участие должностных лиц в предпринимательской деятельности или получение ими побочных доходов иным способом.

Почти во всех европейских странах законодательно закреплен запрет государственным служащим заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, творческой и преподавательской деятельности. Как правило, нарушение данной обязанности влечет за собой дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения. Однако в ряде случаев национальные законодатели рассматривают подобные действия как коррупционное преступление. Так, деловая активность государственных служащих, создающая конфликт интересов (участие в сделках, получение иных доходов), образует самостоятельный состав преступления в законодательстве Бельгии, Испании, Латвии, Мальты, Нидерландов, Португалии, Франции. Например, «незаконное получение выгод» (УК Франции). При этом объективная сторона рассматриваемого деяния формулируется различным образом.

Так, согласно ст. 325 УК Латвии наказуемым является «умышленное нарушение установленных законом ограничений в отношении предпринимательской деятельности, или совмещения должностей, или выполнения работ, или получения вознаграждения, либо осуществление полномочий в ситуации конфликта интересов, если эти действия совершены государственным должностным лицом повторно или если этим причинен существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам лица» ^{[2, с. 464]}.

В соответствии со ст. 245 УК Бельгии ответственности подлежит лицо, осуществляющее публичные функции, которое «возьмет или получит какую бы то ни было выгоду от сделок, отчуждений, деятельности коммерческого предприятия или публичной службы, в отношении которых оно в момент указанных действий осуществляло, полностью или частично, администрирование или надзор, или то, которое, имея полномочия по распределению платежей или ликвидации дел, получит от этого какой-то доход» ^{[2, с. 464]}.

Ст. 441 УК Испании, конкретизирующая в данном случае деяние должностного лица или государственного служащего, содержит положение об ответственности за «профессиональную деятельность или постоянную или случайную помощь советами, подчиняясь или находясь на службе частных обществ или частных лиц по вопросам в решении которых он должен был участвовать или участвовал на основании своих должностных полномочий, либо по вопросам, по которым он ходатайствовал, информировал или которые он решал в учреждении или направляющем органе, в котором он назначен или от которого зависит» ^{[2, с. 464]}.

В соответствии со ст. 432-12 УК Франции запрещено под угрозой тюремного заключения и штрафа принятие, получение или сохранение какой-либо выгоды в предприятии или операции, по которым лицо, обладающее публичной властью или выполняющее обязанности по государственной службе, а также лицо, наделенное избирательным мандатом, на момент совершения действия было обязано по службе обеспечить полные или частичные надзор, управление, ликвидацию или производство расчета ^[3].

В ст. 376 УК Нидерландов криминализировано участие публичного служащего в заключении договоров о работе или поставке товаров, за управление или надзор над которыми он полностью или частично отвечал во время этой деятельности.

При этом в перечисленных нормах решение вопроса о привлечении к уголовной ответственности не зависит от того, прямо (непосредственно) либо косвенно (через посредника) должностное лицо совершило указанные действия и получило доход от предпринимательской и иной коммерческой деятельности, запрещенной законодательством о государственной службе.

Среди мер, направленных на предупреждение конфликта интересов, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с государственной службы. Например, во Франции публичному должностному лицу, представителю и служащему органа государственного управления, осуществлявшим контрольно-надзорные функции в отношении частных предприятий, запрещено принимать участие или давать согласие принять участие своим трудом, советом или капиталом в одном из этих предприятий до истечения пятилетнего срока после оставления своей должности (ст. 432-13 УК Франции) ^[3]. В Германии в течение определенного срока лица, ушедшие с высоких государственных постов, обязаны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они ранее имели к ней отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное ^{[4, с. 8]}.

Таким образом, конфликт интересов всегда предполагает получение материальной выгоды лицом с использованием своего служебного положения, что делает невозможным беспристрастное выполнение им своих должностных обязанностей.

Выгода может быть сопряжена с присвоением, растратой либо иным нецелевым использованием вверенного имущества. Указанные деяния перестали считаться исключительно внутренним делом государства с вступлением в силу Конвенции ООН против коррупции, которая отнесла их к числу коррупционных преступлений и установила для государств-участников обязанность их криминализации (ст. 17).

Например, ст. 141.1 УК Эстонии конкретизирует в данном случае деяние должностного лица в основном составе хищения путем присвоения, растраты или злоупотребления служебным положением, рассматривая его как преступление против собственности. В большинстве европейских стран присвоение или растрата казенного имущества рассматривается в качестве должностного преступления (УК Бельгии, УК Испании, УК Италии, УК Нидерландов). Специальная криминализация обуславливает повышенные санкции по сравнению с присвоением и растратой частного имущества, совершенными частными лицами.

Другим способом получения незаконного дохода должностным лицом является взимание не причитающихся сумм под видом предусмотренных законом. В частности, данное деяние выступает традиционным составом коррупционного преступления в уголовном праве Франции и представляет собой простую форму взяточничества, влекущую, как правило, менее строгое наказание. Например, в соответствии со ст. 432-10 УК Франции в случаях, когда лицо, обладающее публичной властью или выполняющее обязанности по государственной службе получает, требует или дает предписание о взимании в качестве государственных сборов или взносов, налогов или пошлины суммы, которая не подлежит уплате или превышает причитающуюся, наказывается пятью годами тюремного заключения и штрафом ^[3].

Несколько шире круг субъектов незаконных поборов в немецком уголовном праве. Так, § 352 «Незаконное взимание сборов» УК Германии устанавливает ответственность должностного лица, адвоката, поверенного, имеющих право взимать плату за исполнение своих служебных обязанностей для своей выгоды. Основание привлечения к ней наступает, когда субъект преступления взимает плату или вознаграждение, хотя знает, что плательщик не должен платить либо должен оплатить значительно меньшую сумму.

Надо отметить, что составы незаконных поборов со стороны публичных должностных лиц имеются также в УК Дании, УК Испании, УК Нидерландов, УК Хорватии.

Одним из наиболее дискуссионных составов преступлений коррупционной направленности является незаконное обогащение публичных должностных лиц, возможность криминализации которого предусмотрена в ст. 20 Конвенции ООН против коррупции^{[1, с. 7-54]}. По смыслу данной нормы государство, ратифицировавшее названную конвенцию, обязано рассмотреть вопрос о криминализации умышленного «незаконного обогащения», то есть значительного повышения доходов публичного должностного лица, которое оно не может разумным образом объяснить и которое не является результатом его профессиональной деятельности ^{[1, с. 7-54]}.

В материалах, подготовленных МИД России^[5], отмечается, что ответственность за незаконное обогащение на национальном уровне государств – членов ЕС продолжает регулироваться неравномерно.

В строгом понимании положения ст. 20 Конвенции ООН против коррупции не имплементированы в Испании, Италии, Нидерландах, Швеции, Португалии, Финляндии, хотя при подписании названного договора перечисленные страны оговорок не делали. В частности, в Италии норма о незаконном обогащении считается не соответствующей конституции страны и не действует. Аналогична позиция законодателей Испании, Финляндии, Швеции. В свою очередь законодатель Португалии утверждает, что незаконное обогащение не может влечь за собой наступление уголовной ответственности, поскольку является не деянием, а его результатом.

Действительно, ответственность за незаконное обогащение представляет собой изъятие из краеугольного принципа уголовной ответственности – презумпции невиновности. Вместе с тем, примеры возможной реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции мы находим в законодательстве ряда европейских стран. В частности, ст. 36e УК Нидерландов предусматривает возможность конфискации доходов, в отношении которых имеются подозрения в незаконности источника их получения. В целях получения соответствующего подтверждения может проводиться специализированное уголовно-финансовое расследование по методике, разработанной в нормативном письме Министерства юстиции Нидерландов «О конфискации». Если по результатам расследования прокурор делает вывод о наличии оснований предполагать, что доходы были получены лицом в результате совершения преступлений, за совершение которых предусмотрен максимальный штраф или более строгая мера, то прокурор вправе обратиться в суд с ходатайством о конфискации. При этом доказательств совершения соответствующих преступлений, а равно того, что обогащение лица является прямым следствием таких преступлений, не требуется. Достаточно продемонстрировать обоснованность соответствующих подозрений. С этой целью приводятся полученные доказательства отсутствия связи между законной профессиональной деятельностью лица, иными законными источниками и его фактическими доходами. В таком случае бремя доказывания невиновности лица ложится на сторону защиты, которая должна представить доказательства законности методов и источников получения доходов. Добавим, что презумпция виновности в коррупции содержится в законодательстве Ирландии. Так, в соответствии со ст. 4 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001 подарок, вознаграждение или преимущество считаются коррупционной направленности и выступают в качестве стимула или вознаграждения лицу за выполнение либо отказ от выполнения обязанностей, связанных с занимаемой должностью, до тех пор, пока не будет доказано обратное^[6].

На сегодняшний день норма ст. 20 Конвенции ООН против коррупции в полной мере имплементирована в уголовные законы Бельгии, Франции и её реализация не потребовала внесения дополнений, так как в национальных законодательствах уже содержались инструменты противодействия незаконному обогащению. Так, в Бельгии существуют нормы об уголовной ответственности за несоответствие приобретенного имущества официальным, ежегодно декларируемым доходам (ст. ст. 246, 247, 504bis, 504ter УК Бельгии)^[7]. Во Франции возбуждаются уголовные дела в случаях, если имеются основания полагать, что активы публичного должностного лица (или частного лица) получены незаконным путем. В качестве весомых оснований могут быть использованы данные налоговой декларации, очевидные внешние проявления (образ жизни), приобретение материальных ценностей, стоимость которых не соответствует доходам, а также операции с банковским счетами и т.п.

Необходимо отметить, что в уголовном законодательстве Ирландии также отсутствует понятие «незаконное обогащение». Вместе с тем существуют уголовно-правовые нормы, смысл которых схож со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. В частности, ст. 2 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001^[6] признает преступлением действия лица, когда оно принимает либо соглашается принять подарок, вознаграждение или преимущество выполнение либо отказ от выполнения обязанностей, связанных с занимаемой должностью. Prevention of Corruption (Amendment) Act 2010 дополнил вышеназванный акт, включив нормы об ответственности за коррупционные правонарушения, совершенные за пределами Ирландии, а также меры по защите лиц, сообщивших о фактах коррупции ^[5]. Норма ст. 23 Proceeds of Crime (Amendment) Act 2005 дает право Бюро по криминальным активам изымать имущество, когда есть подозрение, что оно является взяткой. Согласно данному закону Верховный Суд Ирландии своим указом вправе конфисковать имущество, имеющее отношение к коррупции, либо установить запрет на распоряжение им до указаний суда. Так, в июле 2006 года Бюро по криминальным активам «заморозило» сделку Jackson Way Properties Limited на сумму € 53 млн.

К другим правовым нормам Ирландии, запрещающим незаконно обогащение, можно отнести Ethics in Public Office Act 1995 ^[8]. Ст. 15 названного закона содержит состав правонарушения должностного лица, которое принимает дарение (в размере более 500 ирландских фунтов) в связи с выполнением должностных обязанностей. По данному закону должностное лицо обязано сразу же заявить о подобном дарении. Данное правило распространяется на ближайших членов семьи должностного лица, если дарение было связано с должностным положением другого члена семьи.

Кроме того, ст. 44 Criminal Justice (Theft and Fraud Offences) Act 2001^[9] содержит состав получения или требования взятки непосредственно должностным лицом либо через агента («пассивная коррупция»). В свою очередь ст. 41 Finance Act 2008^[10] определяет, что взятки должностным лицам иностранных государств не могут быть подвержены налоговым списаниям.

Таким образом, хотя законодательство Ирландии не оперирует понятием «незаконное обогащение», оно содержит запрет на коррупционное обогащение и получение дорогостоящих подарков государственными служащими и членами их семей и достаточно полно регулирует преступления коррупционной направленности (в частности, взяточничество).

Ст. 144 УК Дании, обеспечивающая реализацию ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, устанавливает следующее положение: «тот, кто при исполнении своих обязанностей на государственной службе в Дании или иностранном государстве, а также международной организации незаконно получает, требует или принимает обещание о получении в дальнейшем вознаграждения или какой-либо иной выгоды, наказывается штрафом или лишением свободы на срок до шести лет» ^[5]. Надо отметить, что антикоррупционное законодательство Дании включает порядка двадцати правовых актов и предусматривает уголовную и административную ответственность физических и юридических лиц за умышленное использование своего служебного положения для противоправного получения материальных и нематериальных благ и преимуществ, а также за подкуп должностных лиц.

Таким образом, разнообразие уголовно-правовых норм государств – членов ЕС, устанавливающих уголовную ответственность за коррупционные преступления, обусловлено наличием следующих обстоятельств.

Во-первых, в течение всего XX века в европейских государствах законодатель шел по пути расширения круга коррупционных преступлений, стремясь оперативно отреагировать на возникающие угрозы установленному порядку государственной службы. Наряду с традиционным взяточничеством, направленным на получение привилегий, льгот либо иных выгод путем дачи взятки, начали формулироваться составы преступлений, соответствующие развитию новых разновидностей коррупции. В частности, в сфере международных отношений (коррупция должностных лиц международных организаций и подкуп иностранных должностных лиц).

Во-вторых, новый вектор развитию уголовного законодательства государств – членов ЕС задали не только расширение субъектного состава лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений, но и распространение уголовно-правовой охраны на частный сектор. К примеру, во Франции преступлением была признана коррупция наемного работника частного предприятия^{[11, с. 35]}.