Инструменты региональной экономической политики, направленные на изменение качества институтов: теоретический подход к управлению и практика реализации в ДФО

Феоктистова Ксения Игоревна ORCID: 0000-0003-2470-0020 старший преподаватель; Департамент социально-экономических исследований и регионального развития; Дальневосточный федеральный университет 690042, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Североморская, 5, корпус 1, кв. 88 Feoktistova Kseniia Igorevna Senior Lecturer; Department of Socio-Economic Research and Regional Development; Far Eastern Federal University 690042, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Severomorskaya str., 5, building 1, sq. 88 feoktistova.ki@dvfu.ru

Исследование проведено в рамках проекта «Центр исследований постинститутов», поддержанного в рамках реализации договора пожертвования денежных средств от 27.03.2024 №Д-136-24 фонда целевого капитала ДВФУ на финансирование проектов-победителей открытого конкурса поддержки исследовательских и прикладных проектов на период с 07.02.2022 по 31.12.2024 ШЭМ ДВФУ из дохода от доверительного управления целевым капиталом «Стратегические проекты ДВФУ» (Целевое назначение –пожертвование СБЕР (ПАО) на развитие ШЭМ).

Введение

Развитие периферийных регионов является приоритетной задачей государственной политики России. В частности, для стимулирования экономического роста Дальнего Востока реализуются специальные программы, создаются новые законы и даже министерства^[1]. Стратегия развития российского Дальнего Востока (далее – РДВ) предполагает выполнение структурных, социальных, инфраструктурных, а также институциональных задач. Решение последних направлено на выравнивание условий функционирования экономики РДВ с общероссийскими значениями за счёт создания особых экономических режимов, упрощения процедур международной торговли для привлечения инвестиций, повышения привлекательности проживания в регионе ^{[10, С.526-257]}. Эти задачи реализуются в том числе с помощью социально-экономических программ, таких как применение режима «Свободный порт Владивосток», планов социального развития центров экономического роста, программы «Дальневосточная ипотека», «Дальневосточный гектар» и др. Однако итоги реализации таких программ остаются неоднозначными: не удаётся изменить социально-экономическое положение Дальнего Востока России, в связи с чем население продолжает убывать. При этом формальные показатели оценки таких программ не отражают изменение экономического роста регионов вследствие применения определённых мер. Поэтому актуальным направлением для исследований является разработка методических подходов к анализу и оценке программ развития РДВ, позволяющих обнаружить причины отсутствия ожидаемых эффектов социально-экономического роста.

Особого внимания требуют инструменты региональной экономической политики, направленные на изменение качества институтов, которые в последние годы всё чаще используются в отношении Дальнего Востока России как обширной периферийной территории. Наилучшим образом такие изменения объясняет неоинституциональная экономическая теория (далее – НИЭТ). Использование предпосылок и методологических основ НИЭТ для анализа и оценки институциональных изменений периферий позволяет задать эффективные условия региональных программ развития, которые позволяют определённым образом направлять стимулы экономических агентов. Для этого дизайн разрабатываемых инструментов должен учитывать институциональные барьеры (например, несогласованность формальных и неформальных правил, недоверие к власти, противоречивые культурные обычаи и т.д.), которые препятствуют успешной реализации. Адекватная оценка институциональных программ, предполагает, что заданные индикаторы отражают фактические результаты, а не динамику макроэкономических показателей региона, изменяющихся не только под влиянием оцениваемых инструментов, но и в связи со многими экзогенными и эндогенными факторами.

Таким образом, анализ и оценка инструментов экономической политики в отношении периферийных территорий, направленных на институциональные изменения, подразумевает не только измерение заданных формальных индикаторов, а также анализ локальных институциональных особенностей регионов. Каждая конкретная программа развития – это управление определёнными институтами, специфику которых необходимо учитывать на всех этапах: от планирования до оценки результатов. Так, например, актуальным инструментом региональной экономической политики РДВ, который предполагает трансформацию института собственности, является земельная приватизация, широко применяющаяся в регионе ещё с имперских времён. В то же время институциональные особенности земельной собственности не учитываются при разработке дизайна и оценке таких программ, что обуславливает актуальность данной статьи.

Теоретические концепции регионального роста

Реализация региональной политики является одной из важных направлений деятельности государства по созданию условий для повышения качества жизни населения и устойчивого и равномерного социально-экономического развития в регионах. Региональная политика касается демографической, социальной, экологической, инновационной и других сфер. Экономическое направление возникло в 1930-х гг., когда в странах Европы и США встала проблема диспропорции развития территорий, что привело к социальным проблемам. Региональная экономическая политика в широком смысле является органичной частью общей социально-экономической политики государства, которая синтезирует ее региональные аспекты и создает экономические основы целостности государства^[2]. Она направлена на использование благоприятных и ограничение действия негативных региональных факторов для достижения общих стратегических целей и задач развития страны; на повышение конкурентоспособности экономики регионов; на поддержку и развитие реального сектора экономики; на формирование региональной инфраструктуры, а также на эффективное использование государственной собственности ^{[12, C. 11-12]}.

В научной литературе под региональной экономической политикой также понимают совокупность оказываемых органами исполнительной и законодательной власти управленческих воздействий на регулируемые процессы с применением инструментов лимитирования, стимулирования, консультирования, а также таких средств, как законодательство, институциональные преобразования, ресурсы воспроизводства, для направления региона на достижение существующих социально-экономических целей ^{[4, 6]}.

Реализация и планирование региональной экономической политики включает в себя комплекс долгосрочных инструментов, направленных на формирование целевого образа будущего территории. В основе формирования мер и инструментов региональной экономической политики лежат концепции регионального роста, в каждой из которых свой подход к определению «региона» и путей его развития. Базовая концепция – неоклассическая теория регионального роста. В рамках данного подхода регионы рассматриваются как единицы производства, между которыми посредством рынков факторов производства может установиться взаимосвязь и равновесие. Развитие – это последовательно сменяющие друг друга равновесные состояния. Отклонение от равновесия происходит в результате экзогенных шоков. Для возвращения к состоянию равновесия используются механизмы и инструменты свободной конкуренции и межрегиональной мобильность факторов производства, увеличивающих производственный потенциал экономики регионов. К таким факторам относится: количество и качество природных ресурсов, общая численность и квалификация трудовых ресурсов, запасы капитала и уровень технологии ^{[7, С. 121-126]}.

В рамках кейнсианской парадигмы регионального роста^[3]регион представляется как система, обладающая уникальным комплексом пространственных особенностей. Эти особенности и являются источником развития^[4]. Например, передовые отрасли, крупные городские агломерации, рынки сбыта и т.д. Каждый такой «источник роста» при этом имеет свой жизненный цикл, поэтому развитие априори не может быть равномерным. Таким образом, в рамках данного подхода региональное развитие – это последовательно сменяющие друг друга неравновесные состояния, а развитие региона происходит за счёт центров роста.

На основе системно-синергетической концепции, выделяющей значимость механизмов внутренней самоорганизации сложных систем в условиях нестабильности среды, сформировались новые теории территориальной организации производства. Представители данных теорий считают равновесные системы, препятствующие отклонениям, неспособными к развитию^[5]. Учёные сравнивают регион с корпорацией, развивающейся в условиях рынка. При разработке региональной экономической политики этот подход не берёт во внимание неравномерность развития регионов и не направлен на выравнивание.

В 80-е годы XX века в экономической науке широкое распространение получил институциональный подход, во многом благодаря работам Дугласа Норта. Хотя труды Норта относят к неоинституциональной экономической теории, концепцию региональной теории развития, сформировавшуюся под его влиянием, называют институциональной. С позиции неоинституционализма, регион – это минимально необходимая территория, которой могут быть предоставлены полномочия планирования и прогнозирования собственного развития. Формирование эффективных институтов – ключевое направление для достижение устойчивой траектории социально-экономического развития региона. Сторонники этого направления включают в свой анализ неэкономические факторы^[6], а единицей рассмотрения является сообщество, то есть целостная, устойчивая в пространстве и времени система взаимосвязанных элементов экономического поведения. Система основных индикаторов развития включает в себя численность элементов, локализованных в пространственных границах, уровень прямых связей между агентами, качество сложившихся взаимосвязей ^[13] и институционального устройства в целом. Условия и издержки, которые возникают при коллективном согласовании интересов и решений на территории, служат надежным индикатором перспектив институционального развития ^[26].

Несмотря на то, что эта концепция во многих случаях является наиболее подходящей для планирования и оценки инструментов региональной экономической политики региона, на практике практически не используется. В большинстве документах стратегического планирования на разных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) мало внимания уделено институциональному устройству, хотя многие программы направленны именно на изменение институтов. Индикаторами оценки таких программ развития являются макроэкономические показатели (например, индексы роста ВРП, рост численности населения, рост инвестиций в основной капитал и т.д.) ^[8], которые не отражают качества реформируемых институтов. Это ограничивает эффективность реализуемых институциональных мер развития и устойчивое экономическое развитие территорий в целом. В таких условиях развитие концепции регионального роста, основанной на неоинституциональной экономической теории, является актуальным направление для анализа и оценки программ институционального развития территорий ^[5].

Эффективные институциональные инструменты региональной экономической политики: пример приватизации земли

Реализация региональной экономической политики проявляется через применение конкретных инструментов. Под инструментами региональной экономической политики понимаются направленные меры воздействия на экономику субъектов страны. Большое количество научных работ посвящено дилемме о том, какие инструменты региональной экономической политики действительно работают, какие встречают сопротивление либо вовсе не влияют на социально-экономические процессы и как адаптировать инструменты под институциональные особенности разных регионов.

Основные направления инструментов региональной экономической политики включают в себя:

1. Планирование и прогнозирование;

2. Бюджетно-налоговую систему;

3. Регулирующие инструменты (займы, процентные субсидии, налоговые льготы, субсидии на создание новых рабочих мест, транспортные льготы и субсидии ^{[3, С. 362]}, безвозвратные ссуды на капитальное строительство, финансовое покрытие расходов, связанных с подготовкой кадров, снижение тарифов на транспорт, электроэнергию и т.д ^{[19, C. 517-519]});

4. Институциональные изменения (изменения формальных правил, регулирующих ту или иную область на региональном уровне, например, миграцию ^[15], приватизацию и т.п.).

В данной статье исследуются условия эффективности последних. За основу анализа взята неоинституциональная теория регионального роста, которая предполагает, что неразвитость институтов является ядром проблем имплементации инструментов регионально экономической политики в слаборазвитых регионах. Согласно нему, инструменты региональной экономической политики – это механизмы меняющие правила, которые в свою очередь предопределяют стимулы людей к определённым паттернам экономического поведения. Соответственно оценка эффективности таких инструментов предполагает анализ не только макроэкономических региональных показателей, но и изменений качества реформируемых институтов. Для того чтобы обнаружить, какие барьеры возникают на пути к успешной реализации указанных инструментов и каковы условия их эффективности, необходим анализ реформируемого института. Для наглядности обратимся к опыту реализации в разных странах такого инструмента, как приватизация, и институту собственности, который трансформируется в ходе её реализации. Приватизация активно применяются для развития территорий, особенно периферийных ^[32]. Экономисты, в свою очередь, пытаются оценить результаты таких реформ ^{[1, 29]}. Чаще всего в исследованиях российского случая внимание уделяют приватизации государственных и муниципальных предприятий как основы перехода к рынку и демократическому обществу. Меньше внимания уделено эффективности земельной приватизации, которая в то же время активно применяется на территории всей страны, а в самых удалённых периферийных регионах запущена специальная программа «Гектар на Дальнем Востоке и в Арктике»^[7].

Инициаторы программ приватизации ожидают, что легализация собственности, передача земель в частные руки и присвоение титула будут способствовать приросту частных инвестиций в развитие оформленной земли, экономическому рост и сокращению бедности. Приватизация в разных случаях призвана, во-первых, легализовать теневое использование земельного ресурса, во-вторых, гарантировать надежность и защиту для «настройки» стимулов эффективного экономического поведения населения, в-третьих, ввести в оборот неиспользуемые земли, или всё перечисленное одновременно. Приватизацию используют как инструмент региональной экономической политики, создавая особые правила в периферийных регионах.

Однако программы присвоения титула на земли не гарантируют экономический рост территории априори. Исследования экономистов в данной области доказывают, что успех подобных реформ будет зависеть не только от грамотности проводимой политики, но и от этапа развития территории ^[25], а также локальных институциональных особенностей, в данном случае в большой степени зависящие от изначального распределения и эффективности прав собственности ^{[20, 21, 22]}. Большое количество эмпирических работ подтверждают, что трансплантация института частной собственности в каждый конкретный регион/страну малоэффективна без учёта локальных особенностей институциональной среды^{[8] [30]}. Эффекты реализации инструментов региональной экономической политики искажаются, если устанавливаемые правила не согласуются с остальными институциональными элементами ^{[23, 24, 31]}. Как правило, инструменты региональной экономической политики задают только формальные правила (создаются новые федеральные законы, региональные программы развития и т.д.), хотя некоторое воздействие на неформальные правила и культуру тоже осуществляются. Это проявляется в социальной рекламе, пропаганде и разъяснении новых правил, вводимых для улучшения жизни населения, трансляции историй успеха и т.д. Тем не менее воздействие на стимулы экономических агентов осуществляется не напрямую, а через фильтр институционной среды региона, который помимо обозначенных элементов, включает в себя уровень доверия к власти и уровень транзакционных издержек (Рисунок 1).

Наиболее успешный сценарий обозначенной схемы происходит в случае, если: формальные и неформальные правила поддерживаю друг друга, уровень доверия к власти высокий ^[2] (соответственно реакция на новые правила позитивна), культурные ценности не противоречат нововведениям, транзакционные издержки низкие. Однако, такой вариант развития событий встречается редко, особенно в России, которая является аутсайдером рейтинга стран по качеству институциональной среды согласно докладу Global competitiveness reports^[9]. Чаще, когда речь идёт об институциональных изменениях, инструменты региональной экономической политики встречаются с несогласованностью или противостоянием формальных и неформальных правил, институциональными ловушками и другими сложностями изменения качества институтов для получения эффектов экономического роста. В такой ситуации региональные программы развития должны дифференцироваться в зависимости от институциональных особенностей территории.

Рисунок 1. Влияние институциональных особенностей региона на реализацию инструментов региональной экономической политики

Таким образом, на основе неоинституциональной теории сформулированы следующие условия эффективности инструментов региональной экономической политики, предполагающих институциональные трансформации:

1. Согласованность создаваемых формальных правил с неформальными. Реакция экономических агентов на изменение формальных правил соответствует ожидаемым инициаторами сценариям в том случае, если у первых есть стимулы им следовать. Например, новые правила приватизации земли будут пользоваться спросом в том случае, если издержки появления легальных частных прав на землю ниже получаемых выгод. Последние зависят от сложившихся практик землепользования. Если отношения собственности де-факто в большей мере регулируются неформальными правилами, идущими вразрез или сосуществующими независимо друг от друга с формальными, то программа приватизации не повлияет на стимулы экономических агентов и соответственно не изменит их поведение. В истории есть примеры, когда процесс передачи земли новым собственникам регулировали неформальные посредники, так как государство не имело ресурсов для контроля приватизации^[10].

2. Совместимость новых правил с культурными обычаями и нормами. Влияние культурного контекста на эффективность реализации региональных программ развития в одних случаях не очевидно, в других предопределяет исход запущенных реформ. Яркий пример провала программы развития территории в связи со сложившимися обычаями и культурой описала Э. Остром ^[28][11]. В отношениях земельной собственности культурные нормы могут закреплять отношения между экономическими агентами эффективнее, чем титул. Например, исходя из культуры и моральных принципов, исторически сложившиеся границы участков между соседями, противоречащие кадастровым картам, могут соблюдаться землепользователями лучше, чем легальные, которые защищает закон ^[14].

3. Достаточный уровень доверия населения к программам развития региона. Реакция экономических агентов на новые правила зависит от общего уровня доверия к власти и к инициаторам реализуемых программ развития региона, в частности, а также от стабильности реформируемых институтов. Например, стимулы воспользоваться упрощёнными правилами приватизации зависят от рисков экспроприации собственности со стороны государства, от стабильности налогообложения, от эффективности судебной системы в сфере защиты прав собственности и т.п. Стимулы экономических агентов к инвестированию в оформленную землю зависят от достоверности перспектив развития транспортной доступности, инфраструктуры, от выполнения других декларируемых программ в регионе. Важно отметить, что в данном случае речь идёт о стимулах не только людей, участвующих в программах развития, но также исполнителей (чаще всего исполнителями выступают муниципальные власти)^[12].

Программа «Дальневосточный гектар»^[13]

Дальний Восток как российская периферия с огромными неосвоенными территориями имеет свою специфику. Реализации инструментов региональной экономической политики препятствует слабая и противоречивая правовая система земельных отношений, в которой процесс легализации связан с большими транзакционными издержками. Региональная институциональная специфика, с точки зрения стимулов, направляющих поведение землевладельцев, заключаются, во-первых, в недоверии к формальным институтам собственности и процедурам присвоения титула, во-вторых, в сложившейся захватной ментальности населения ^[18]. Ещё одной значимой проблемой для земельных реформ Дальневосточного региона является множество неточностей кадастровой карты^[14]. Такие институциональные несовершенства делают невозможным механически использовать опыт «цивилизованных стран» для решения локальных проблем Дальнего Востока России и становятся источником возникновения разного рода барьеров на пути к успешной реализации инструментов региональной экономической политики.

Начиная с 2014 года государственные программы развития Дальнего Востока несут в себе ряд институциональных новаций ^{[11, c.13]}, а именно формирование и развитие территорий опережающего социально-экономического развития с благоприятными условиями для привлечения инвестиций и организационно-правовое обеспечение ускоренного развития ДФО. Однако осуществление реальных преобразований в социально-экономической и институциональной сферах ДФО тормозиться ограниченностью экономических ресурсов и не оценённой реакцией экономических региональных систем на постулаты стратегии пространственного развития РФ ^[10]. Государственная программа «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа» утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. до 2030 года^[15]. Программа содержит 3 цели:

1. Повышение уровня социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа;

2. Достижение коэффициента естественного прироста населения 3,4 % к 2030 году и постоянной численности населения – 8,4 млн человек;

3. Реализация планов социального развития центров экономического роста субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и планов социально-экономического развития отдельных городов (г. Комсомольск-на-Амуре, г. Свободный Амурской области, городской округ Большой Камень Приморского края).

Для достижения этих показателей создан институт АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики». Корпорация реализует меры поддержки бизнеса, привлечения инвесторов в регион, а также участвует в реализации программ, направленных на повышение качества жизни людей на Дальнем Востоке и в Арктики. Последнее включает в себя 5 направлений: программа «Дальневосточный гектар», программа «Дальневосточная ипотека», программа «Дальневосточный квартал», формирование комфортной городской среды, развитие образования^[16]. Три из пяти программ направлены на улучшение жилищных условий и возникновение прав собственности на недвижимое имущество резидентов Дальнего Востока. Идея этих программ заключается в том, что жильё, земля и широкие возможности её освоения должны стать своего рода якорем, который сдержит отток населения из региона, или даже магнитом, способным притянуть население с других регионов в ДФО. Помимо этого, от приватизации ожидают повышение инвестиционной привлекательности для новых собственников, у которых появляются стимулы к ведению хозяйства на своей земле.

Такие надежды весьма обоснованы с учётом мирового опыта приватизации, способствующей экономическому росту регионов и стран. Однако перечисленные программы не смогли в полной мере решить существующие социально-экономические и демографические проблемы Дальневосточного региона России. Автор предполагает, что барьерами на пути к успешной реализации инструментов региональной экономической политики, направленных на изменение качества институтов, являются установленные условия эффективности, которые не выполняются в полной мере. Эмпирическая проверка этой гипотезы выполнена на примере программы «Дальневосточный гектар».

Программа была инициирована Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока в 2015–2016 гг. как социальная инициатива Правительства России^[17]. Согласно правилам, каждый гражданин РФ может получить в пользование, а затем в собственность до 1 гектара земли на Дальнем Востоке. Условия установлены ФЗ №119 от 1 мая 2016 года^[18], реализация проходит в несколько этапов. С 1 июня 2016 года право взять гектар в своём субъекте получили резиденты пилотных дальневосточных регионов. С октября 2016 года участки стали доступны для всех дальневосточников, а с 1 февраля 2017 года – для всех граждан России. С марта 2019 г. действие программы было расширено на участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. С 1 августа 2019 г. программа стартовала на территории Республики Бурятия и в Забайкальском крае в аналогичном порядке: сначала для местных жителей регионов, далее (с 1 февраля 2020 г.) для всех остальных граждан России. Затем с 1 августа 2020 г. земля в Республике Бурятия и в Забайкальском крае стала доступна также участникам программы по добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников.^[19] С 1 августа 2021 программа действует на территории Арктики. Новые поправки дали право жителям арктических регионов получить в безвозмездное пользование земельные участки площадью до 1 гектара, далее с февраля 2022 года землю в Арктике по аналогии могут получить все остальные граждане.

Цель программы – закрепить людей в ДФО, остановить отток населения, привлечь частные инвестиции в регион за счёт перераспределения прав собственности. По программе для освоения доступно более 169 млн гектар земли^[20]. При этом на Дальнем Востоке в собственности людей находится только 1% всей территории региона (Таблица 1). В среднем по России этот показатель составляет 7,8% (из них 6,6% – домохозяйства, 1,2 % – организации)^[21].

Таблица 1. Распределение земель ДФО по формам собственности (на 1 января 2019 года, тыс. га)

Источник: Составлено автором на основе «Сведения о наличии и распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2019 (в разрезе субъектов Российской Федерации)» https://rosreestr.gov.ru/upload/Doc/06-upr/%D0%A4.%2022%20%D0%B7%D0%B0%202019%20%D0%B3%D0%BE%D0%B4%20(%D0%BF%D0%BE%20%D1%81%D1%83%D0%B1%D1%8A%D0%B5%D0%BA%D1%82%D0%B0%D0%BC%20%D0%A0%D0%A4).doc

В ходе реализации программы «Дальневосточный гектар 85% доступных для приватизации земельных участков находятся в собственности муниципальных властей, 15% – в собственности субъекта РФ, а в федеральной собственности находится менее 1% земель (Таблица 2).

Таблица 2 – Площадь территорий, находящихся в государственной, региональной и муниципальной собственности в субъектах ДФО (на 1 января 2019 года, тыс. га)

Источник: там же.

Таким образом, в процессе приватизации 84% перераспределяемой земли находится в муниципальной собственности. Статистика исходных собственников земельных участков, запрашиваемых для оформления «гектара» в субъектах РДВ, представлена в таблице 3.

Таблица 3 – Распределение земельных участков, запрашиваемых людьми для оформления «гектара», по типу собственника (с начала реализации программы до мая 2020 года).

Источник: составлено автором на основе данных, полученных на основе Дополнительного соглашения № 3 от 19 мая 2020 к соглашению о стратегическом партнёрстве между автономной некоммерческой организацией «Агентства по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке» и Федеральным государственным автономным образовательным учреждением высшего образования «Дальневосточный федеральный университет» в области развития человеческого капитала и обеспечения трудовыми ресурсами от 14.09.2018 г., заключенного в 2020 году с целью исследования реализация Федерального закона от 01.05.2016 года №119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Приведённая статистика указывает на то, что особое внимание в ходе управления программой «Дальневосточный гектар» необходимо уделить не только стимулам участников программы, но и стимулам властей муниципальных образований. Местные органы самоуправления не только являются исходными собственниками земли, но также реализуют программу на местах: принимают и согласуют заявления на участие, готовят договоры безвозмездного пользования на землю, сопровождают и контролируют процесс оформления земли в частную собственность при соблюдении всех требований участниками. Фактически от качества сопровождения программы органами муниципальных зависит не только количество выданных «гектаров», но и уровень доверия населения к установленным порядкам приватизации и, как следствие, частные инвестиции в освоение новых земель. В сельских районах влияние муниципальных властей на эффекты программы особенно сильное, так как чиновники лично знакомы с местными жителями и де-факто правами собственности на землю. Установленные отношения собственности поддерживаются не только формальными, но и неформальными правилами. Чиновники в свою очередь стараются предупреждать земельные конфликты среди местного населения и не выдают спорные участки для оформления «гектаров». Муниципальные власти также неохотно расстаются с землёй, находящейся в их собственности и имеющей потенциал, например, для сдачи в аренду. В то же время правила программы «Дальневосточный гектар» созданы и развиваются исключительно в направлении поддержки её участников без внимания к стимулам исполнителей. Определить влияние стимулов органов местного самоуправления на эффективность программы возможно при анализе существующих индикаторов оценки^[22] в разрезе по муниципалитетам. Статистика выданных «гектаров» по субъектам ДФО является слишком общей и не позволяет обнаружить причины, тормозящие программу в каждом конкретном муниципальном образовании. Для адекватной оценки программы также необходимо использовать такие индикаторы эффективности, которые отражают не только количество выданных «гектаров» (так как де-юре смена собственника не является достаточным условием притока частных инвестиций и освоения приватизированной земли), но и реальные практики хозяйственной деятельности.

Заключение

Несмотря на темпы роста экономики, превышающие среднероссийские^[23], население российского Дальнего Востока неуклонно убывает. Масштабные программы развития создаются, чтобы решить демографическую проблему и создать привлекательные условия жизни на РДВ. Так как региональная экономика периферий в меньшей степени объясняется базовыми рыночными моделями, эффекты реализации таких программ неочевидны и нуждаются в разносторонних исследованиях. Для таких регионов, как РДВ, существует необходимость оценки программ развития в территориальном контексте, даже если речь идёт об инструментах, которые применяются десятки лет по всей стране и даже миру. Применение неоинституционального подхода к анализу инструментов региональной экономической политики, реализуемых на РДВ и направленных на институциональные трансформации, позволяет обнаружить такие закономерности реализации реформ, которые не доступны при стандартной оценке результатов по формальным индикаторам. В частности, в данной работе рассмотрена оценка эффективности приватизации земли, проводимой с целью экономического развития регионов. В статье установлены условия эффективности таких реформ. Для периферийных регионов, где слабо развит институт прав собственности, это, во-первых, согласованность создаваемых формальных правил с неформальными, во-вторых, совместимость новых правил с культурными обычаями и нормами региона, в-третьих, достаточный уровень доверия населения к реализуемых программ.

В ходе эмпирических исследований программы «Дальневосточный гектар» выявлено, что локальные практики землепользования имеют институциональные особенности, которые не позволяют устанавливаемым формальным правилам реализоваться в полной мере. Созданные условия приватизации не учитывают роль и интересы муниципальных органов власти, которые, с одной стороны являются исходными собственниками распределяемой земли, с другой стороны, реализуют программу на местах, ведут непосредственную работу с участниками. Оценка эффективности программы «Дальневосточный гектар», как и других программ развития РДВ, является актуальной и нелинейной задачей для экономистов, требующей не только анализа установленных официальных показателей, но и изучения фактических институциональных изменений.

^[1] Например, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

^[2] Постановление Правительства РФ от 28.04.1995 N 439 «О Программе Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах» [Электронный ресурс]: Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8539/61a15f3765ef8ff37231e62d5e0bd584f7e371ae/#:~:text=Региональная%20экономическая%20политика%20-%20органическая%20часть,государства%2C%20синтезирующая%20ее%20региональные%20аспекты. (дата обращения 19.01.2024).

^[3] «Внутри» кейнсианской парадигмы существует множество теорий регионального развития. Например, концепция взаимной обусловленности Г. Мюрдаля, концепция «полюсов роста» Ф. Перру, Ж.-Р. Будвиля, П. Потье и Х. Р. Ласуэна, модель городской агломерации Х. Ричардсона, теория «центр-периферия» Дж. Фридмана, модель «диффузии нововведений» Т. Хегерстранда и П. Хаггета, модель «вулкан» Х. Гирша и другие.

^[4]Понятие «экономическое развитие» расширяет понятие «экономический рост». В научной литературе оно появилось к началу 70-х годов. Это понятие не ограничивается традиционными для рыночного хозяйства экономическими факторами роста, но включает в анализ социальную, институциональную и политическую структуру стран ^[16]

^[5] К ним относят, например, теорию промышленных кластеров М. Портера и теорию региональных кластеров М. Энрайта.

^[6] К институциональному направлению теорий регионального роста относят: теорию потенциала рынка (Дж. Харрис), модель базового мультипликатора регионального дохода (А. Пред), синтетическая теория агломерации (П. Кругман), модели «ядро–периферия» (Г. Мюрдаль, А. Хиршман, А. Гильберт и Дж. Гаглер).

^[7] Официальный сайт Программы «Гектар на Дальнем Востоке и в Арктике» [Электронный ресурс]: https://освойгектар.рф/ (дата обращения: 23.07.2024).

^[8] «Титул» в данной статье понимается легальное право собственности, закреплённое государством.

^[9] Global Competitiveness Report Special Edition 2020. World Economic Forum. [Электронный ресурс]: https://www.weforum.org/publications/the-global-competitiveness-report-2020/ С. 45 (дата обращения: 02.06.2024)

^[10] Один из таких примеров - клубы претензий (от англ. Claim clubs), называемые также ассоциациями фактических поселенцев или клубами сквоттеров; эти псевдогосударственные образования существовали в XIX веке на американском Западе, действуя в рамках ограниченной местной юрисдикции, стремились регулировать продажу земли в местах, где практически отсутствовал правовой аппарат для разрешения земельных споров ^[27].

^[11] В горной стране Непал существует традиционная система плотин и каналов, позволяющая доставлять воду всем фермерам, в том числе живущим в низовьях. Современная система из бетона оказалась менее эффективна, потому что нарушила существовавшие обычаи местного населения.

^[12] Подробно о влиянии стимулов муниципалитетов на эффекты реализации программ развития в статье ^[17].

^[13] Изначально в 2016 году программа называлась «Дальневосточный гектар», затем в 2022 году её расширили и на Арктические районы, а название изменилось на «Гектар на Дальнем Востоке и в Арктике».

^[14] Неточности кадастровой карты являются источником ассиметричной информации и, как следствие, сдерживающим фактором развития института прав собственности, и как следствие экономической активности региона в той же логике, как и транзакционные издержки препятствуют совершению сделок в любой другой области хозяйственных отношений

^[15] Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа" [Электронный ресурс]:

https://minvr.gov.ru/activity/gosprogrammy/sotsialno-ekonomicheskoe-razvitie-dalnevostochnogo/ (дата обращения: 15.11.2023).

^[16] О компании АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» [Электронный ресурс]: https://erdc.ru/about/ (дата обращения: 11.12.2023).

^[17] Дальневосточный гектар [Электронный ресурс]: Работа правительства. – 2022. – Официальный сайт правительства России – Режим доступа: http://government.ru/rugovclassifier/728/events/ (дата обращения: 15.02.2022).

^[18] Федеральный закон «Об особенностях предоставления гражданам…» от 01.05.2016 № 119-ФЗ (последняя редакция 2016) [Электронный ресурс]: Консультант Плюс. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_197427/ (дата обращения: 02.02.2019).

^[19] Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. URL: https://minvr.gov.ru/ (дата обращения: 15.02.2024).

^[20] ФИС «На Дальний Восток». Режим доступа: https://надальнийвосток.рф/ (дата обращения: 13.08.2024).

^[21] Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 году. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии [Электронный ресурс]: https://rosreestr.gov.ru/activity/gosudarstvennoe-upravlenie-v-sfere-ispolzovaniya-i-okhrany-zemel/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 03.04.2023).

^[22] Индикатором реализации программы «Дальневосточный гектар» является количество выданных земельных участков.

^[23] Путин: экономика Дальнего Востока растет быстрее среднероссийской [Электронный ресурс]: ТАСС. 2021. Режим доступа: https://tass.ru/ekonomika/21770613 (дата обращения: 01.12.2024).