Новое в законодательстве о трудовой миграции: плюсы и минусы

Волох Владимир Александрович доктор политических наук профессор, Государственный университет управления (ГУУ) 109542, Россия, г. Москва, Рязанский пр., 99 Volokh Vladimir Aleksandrovich Doctor of Politics Deputy head of the Department of Management of Migration Processes at State University of Management.  109542,, Russia, g. Moscow, Ryazanskii pr., 99 v.volokh@yandex.ru Другие публикации этого автора

Володин Евгений Владимирович соискатель соискатель, НП Международный альянс "Трудовая миграция" 101000г. Москва, Сретенский бульвар, д. 6/1, строение 1, офис 47. Volodin Evgenii Vladimirovich postgraduate student, NP International Alliance "Labor Migration" 101000, Moskva, Sretensky bulvar, d.6/1, str.1, ofis. 47. verchingetorig@inbox.ru Другие публикации этого автора

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025г., утвержденной Президентом РФ отмечается, что система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании.^[1] (Далее Концепция)

В этой связи Правительство Российской Федерации 12 сентября 2013 г. приняло постановление № 800 «Об утверждении правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в российскую федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу»^[2] (далее – Правила).

Данным актом Правительства Российской Федерации признаются утратившими силу Постановление Правительства от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» и соответствующие нормативные правовые акты Правительства, вносившие изменения в указанный документ. Большинство экспертов, в том числе и авторы этой статьи^[3], ранее неоднократно отмечали необходимость существенного изменения порядка определения потребности и квотирования, определенного постановлением № 783; на это указано и Концепции: «Действующая система квотирования несовершенна и предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей^[4].

Утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 800 Правила вступают в силу с 1 января 2014г.

Правилами установлен иной, нежели действующий в настоящий момент, порядок подготовки предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

Так, в соответствии с п. 2 Правил предложения о потребности в привлечении иностранных работников формируются непосредственно исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации^[5] (в настоящее время определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляется на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), путем направления в срок до 1 мая текущего года в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявок о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.

Таким образом, по мнению авторов, Правила исключают непосредственное участие работодателей в формировании предложений о потребности в привлечении иностранных работников на основании и передают указанную функцию исполнительным органам.

При этом Правила не устанавливают порядок формирования предложений о потребности в привлечении иностранных работников исполнительными органами, что предполагает издание соответствующего нормативного акта, регламентирующего указанную процедуру соответствующим исполнительным органом, скорее всего Минтрудом России.

Допустимо предположить, что исполнительный орган при выработке предложений о потребности в привлечении иностранных работников будет принимать во внимание информацию, имеющуюся в распоряжении органов занятости населения, в которые работодатели в соответствии с п. 3 ст. 25 Закона от 19.04.1991г. № 1032 «О занятости населения в Российской Федерации» обязаны ежемесячно представлять информацию о наличии свободных рабочих мест и вакантных должностей, а также информацию о необходимости привлечения иностранных работников для обеспечения реализации приоритетных национальных проектов и государственных инвестиционных проектов (по аналогии с положениями, закрепленными в абзаце 3 п./п. «г» п. 4 Правил).

В соответствии в Правилами сформированные предложения о потребности в привлечении иностранных работников направляются на рассмотрение межведомственной комиссии, формирующейся на федеральном, а не на региональном, как в настоящее время, уровне, и состоящей из числа представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Комиссия по результатам рассмотрения предложений о потребности может: одобрить их в полном объеме, отклонить полностью или частично, либо направить на доработку. По нашему мнению было бы целесообразно включить в состав Комиссии Уполномоченного при Президенте по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титова, представителя Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), а также Международного альянса «Трудовая миграция» (МАТМ)^[6].

При этом состав и положение о комиссии, порядок рассмотрения предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников, а также критерии принятия решения комиссией утверждаются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

По итогам рассмотрения Комиссией предложений о потребности в привлечении иностранных работников они направляются в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, которое готовит проект соответствующего акта Правительства Российской Федерации об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на очередной год (что имеет место и в настоящее время^[7]).

После вступления в силу постановления Правительства РФ об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на очередной год, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации утверждает распределение квот по субъектам Российской Федерации (что имеет место и в настоящее время) после чего утверждает перечень профессий (специальностей, должностей) для привлечения иностранных работников на очередной год.

Правилами исключена инициатива Федеральной службой по труду и занятости по уточнению сведений о рабочих местах, на которые предполагается привлечение иностранных работников в предстоящем году, и направление соответствующей информации, в том числе в Федеральную миграционную службу, что является в соответствии с Информационным письмом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 января 2013 г. n 16-4/10/2-120 основанием для выдачи разрешений на работу. По нашему мнению до выдачи органами ФМС России разрешений на работу государственные инспекции труда должны в обязательном порядке проверить условия труда и быта на каждом предприятии, организации, использующим иностранную рабочую силу и, только после соответствующего заключения, органы миграционной службы могут выдавать иностранным гражданам разрешения на работу на проверенном предприятии, организации.

Таким образом, по нашему мнению, Правила предполагают исключение действующей в настоящее время искусственной привязки получения разрешения на работу организациями, заявки которых о привлечении иностранных работников были удовлетворены по итогам квотной компании и обезличенность квот, устанавливаемых Правительством на привлечение иностранных работников по отношению к работодателям. Вкупе с предлагаемой структурой межведомственной комиссии такое положение вещей должно повлечь снижение коррупционной составляющей действующей в настоящее время системы квотирования.

Схематично предполагаемый порядок подготовки предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников можно представить следующим образом:

Источник: составлено авторами

Содержание документа наряду с положением действующих в настоящее время нормативных правовых актов позволяет предположить, что процедура оформления разрешительных документов на право осуществления трудовой деятельности будет производиться в соответствии с:

а) положениями Федерального закона от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»^[8] (в части оформления разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы), в соответствии с которыми любой иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, вправе обратиться в территориальный орган ФМС России с заявлением о выдаче ему разрешения на работу^[9], которое рассматривается с учетом квот на выдачу таких разрешений, установленных Правительством Российской Федерации (с учетом распределения указанных квот по субъектам Российской Федерации и в соответствии с утвержденным перечнем профессий (специальностей, должностей) для привлечения иностранных работников на очередной год) и выдается как на срок временного пребывания иностранного гражданина^[10], так и на срок действия заключенного иностранным гражданином трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на один год со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию^[11].

Таким образом, по нашему мнению, оформление разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы будет целиком находиться в ведении территориальных органов ФМС России. Вместе с тем, такое положение вещей в свою очередь может повлечь появление новых коррупционных схем привлечения и использования иностранных работников. В частности – возможность со стороны территориальных органов ФМС России искусственно ограничивать количество выдаваемых иностранным гражданам разрешений на работу, ссылаясь при этом на установленную действующим регламентом пропускную способность при оказании соответствующей государственной услуги. Следствием чего станут очереди из иностранных граждан и их представителей (в том числе из числа недобросовестных посреднических организаций) на подачу документов, места в которых могут продаваться. При этом стоимость места в очереди (или возможности подать документы в ее обход) будет напрямую зависеть от количества оставшихся к выдаче в рамках квот разрешений на работу.

б) положениями Административного регламента предоставления федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, федеральным агентством морского и речного транспорта и федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства административный регламент предоставления федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов российской федерации, осуществляющими переданные полномочия российской федерации в области содействия занятости населения, федеральным агентством морского и речного транспорта и федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утв. Приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России и Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 11 января 2008 г. N 1/4/1/2 (в части оформления разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы), предполагающей следующий алгоритм оформления разрешительных документов:

Источник: составлено авторами

Административный регламент предполагает выдачу органами исполнительной власти в сфере миграции разрешения на привлечение и использования иностранных работников с последующим оформлением разрешений на работу и приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности на основании заключений о целесообразности или нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, подготавливаемых органами занятости населения.

Таким образом, оформление разрешительных документов на право пребывания и осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы, по нашему мнению, может зависеть от субъективной позиции, занимаемой по отношению к работодателю органами занятости населения. Такое положение вещей напоминает торговлю индульгенциями в средние века и может, в том числе, привести к возникновению новых коррупционных схем на уровне местных органов занятости населения. Особенно, если учесть, что принятое органом занятости населения решения о нецелесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы ввиду возможности работодателя удовлетворить потребность в рабочей силе за счет местных трудовых ресурсов (одно из распространенных клише, используемых органами занятости населения) практически невозможно обжаловать через суд.

Сложившееся положение требует скорейшей подготовки и принятия Минтрудом России – уполномоченным Правительством органом, по согласованию с заинтересованными органами, порядка формирования потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессиональным-квалификационных группам, квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности, квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, распределение указанных квот, увеличения или уменьшения их размера, а также установления резерва квот.