Модернизация имперских институтов власти в России XVIII – начала XIX вв.

Проблемы управляемости отдаленными и обширными регионами, выстраивания эффективной вертикали власти, преодоления ведомственной разобщенности, особенно на уровне местных учреждений, и т.д. и т.п. оставались сложными для России весь имперский период, поскольку для нее была традиционно характерна отраженная на законодательном уровне «значительная асимметрия государственного устройства»^[1]. Несомненно, это вело к общей проблеме распределения государственной власти по территории, выделения предметов ведения и полномочий в иерархии государственных органов, а в конечном итоге при отсутствии осознания на уровне политики пределов централизации и концентрации власти, - к многочисленным сложностям обеспечения общегосударственных (имперских) интересов. Заметим при этом, что составить научную картину институтов имперского управления оказывается делом нелегким, о чем свидетельствуют и авторы не давно вышедшего сборника исторических статей «Западные окраины Российской империи» утверждающие, что до сих пор мотивация поступков имперских властей, противоречивость процесса выработки решений в среде имперской бюрократии не получили должного освещения^[2].

Как известно, к началу имперского периода исходной специфической формой абсолютизма в России являлось самодержавие, которое по определению Н.И. Лазаревского означает «такую форму правления, когда вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – царя, короля, императора – и притом так, что в государстве не только нет власти, стоящей над ним, но нет власти, ему равной. Власть такого государя носит характер власти самостоятельной, она не является производной от чьей-либо другой. Наоборот, все другие власти в государстве имеют свой источник и свое основание в государе, ибо если он обладает в государстве властью неограниченною, абсолютною, то всякая другая власть возможна лишь, поскольку государь ее терпит, ее признает»^[3]. Император сосредотачивал в своих руках верховенство принятия любого решения. Его указами определялись задачи государства и устанавливались юридические нормы.

При становлении империи в территориях государства по мере его централизации управляли назначенные верховной властью представители монарха – воеводы, наместники, затем их сменили губернаторы и генерал-губернаторы, «каждый из них был ступенью одного и того же процесса, в ходе которого государство развивалось из массы частноправовых отношений»^[4]. Причем, по замечанию И.А. Блинова, должность генерал-губернатор на самом деле была почетным титулом, которым Петр I награждал наиболее близких к себе губернаторов^[5], а потому говорить, что государственное управление территориями существенным образом было реорганизовано, ученому не представлялось основательным суждением. Кроме того, по объему и характеру власти генерал-губернаторы не отличались от губернаторов, являвшихся основным должностным лицом в местном управлении, и лишь намного позже заимствованный в завоеванных шведских провинциях термин наполнился новым содержанием.

Процесс реформирования российской государственности Петром I возобновился лишь в екатерининскую эпоху, когда все более явно проявляющиеся элементы кризиса самодержавия заставили искать новую форму верховной власти - просвещенный абсолютизм или «легитимную монархию». В правление Екатерины II проведены сложные реформы государственного строительства в административной и судебной сферах, которые пытались внедрить некоторые идеи модернизации. Институты самоуправления также изменяются – усиливается роль дворянства и зажиточной городской прослойки, традиционные меры – отношения централизации и концентрации власти в центре, уходят на второй план, но курс на всемерное укрепление абсолютистского государства неизменен. Императрица не меняла исторически сложившихся основ государственного строя, весь смысл «просвещенного абсолютизма» состоял в прочном утверждении «легитимной монархии», которая была единственно способна реализовать общественные потребности. В условиях европейского традиционно монаршего правления реализовывались схожие политические меры, потому нет ничего парадоксального в том, что прогрессивные реформы и самодержавная власть обнаруживали тесную связь, напротив, эта связь являлась вполне логичной, даже закономерной.

В 70-80-е гг. XVIII в. произошло ослабление властных полномочий органов центрального управления. Ликвидировав большинство коллегий, Екатерина II вернула в руки губернаторов военную, административную и судебную власть. Во-первых, с точки зрения выполнения своих задач – общего руководства и наблюдения, коллегии мало чем отличались от департаментов реорганизованного Сената, во-вторых, не испытывая доверия к коллегиальному управлению, Екатерина заменила принцип коллегиальности на принцип единоначалия и департаменты коллегий стали управляться отдельными начальниками. И, в-третьих, антибюрократический и аристократический дух перемен, необходимость повышения оперативности и эффективности управления требовали от Екатерины закрытия большей части неповоротливых коллегий и переноса их в местности под именем палат и правлений^[6], к 90-м гг. сохранились только «государственные» коллегии, ведавшие вопросами внешней политики, военными и морскими делами, а губернаторы выведены из-под полного подчинения коллегиям.

Большинство местных правительственных должностей стало замещаться либо прямой властью губернатора, либо по его представлению. В области надзора губернатор был облечен широкими правами взыскания, увольнении и предания суду, в финансовых и хозяйственных делах управлял с помощью вице-губернатора. Однако единственной постоянной формой надзора в территориях являлся лишь прокурорский надзор, при этом деятельность прокуроров носила правоохранительный, не политический характер. Они следили за законностью в действиях местных властей, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Кроме того, локальный характер деятельности губернаторов, не позволял им стать оперативными проводниками верховной воли, а занятость текущими делами не позволяла вовремя реагировать на изменения в стране и соотносить региональные интересы с общегосударственными. Екатерина II осознавала данную угрозу и считала возможным исправить этот недостаток, ничего не меняя в центральном управлении, создав в имперском управлении связующее звено – институт наместничества, генерал-губернаторства. Безусловно, наместник может рассматриваться как орган верховного управления, прежде всего, надзора за административной (отчасти и судебной) жизнью губернии. Однако в качестве председателя губернского правления наместник был органом и административной власти^[7].

В результате преобразований была создана более симметричная система отношений «центр-регион»: высокоцентрализованное правительство во главе с монархом в центре и территориальное правительство в форме губернского правления под председательством доверенного генерал-губернатора на местах. Генерал-губернатор стал мощным сдерживающим фактором в условиях децентрализации и деконцентрации управления, специфики территорий в традициях, религии, языке, соответственно, и национально-этническом составе. Должность генерал-губернатора в полной мере соответствовала политико-правовым воззрениям Екатерины II, в новом механизме осуществления имперской власти генерал-губернатор олицетворял собой два начала, определяющих сущность ее правления: единообразия и единовластия управления. Генерал-губернаторы должны были осуществлять общий надзор над местной администрацией, не вмешиваясь в текущее управление. Но, поскольку их функции определялись не четко, надзор легко переходил в управление, не связанное правовыми рамками. Каждый наместник управлял вверенным ему краем по своему усмотрению, а между собой наместники строили отношения как полусуверенные правители. В целом же такая политика применительно к цивилизационной неоднородности Российской империи обеспечивала абсолютистское начало в форме правления и государственном режиме и последующую унификацию и централизацию механизма управления через доверенных лиц.

Главным достижением реформ Екатерины стала устойчивая система местного управления, основанная на принципе децентрализации, она становилось более либеральной: администрация была на этом уровне отделена от суда, суд от финансового управления, к участию в управлении привлекались земские элементы. Однако одновременно с систематичным местным управлением, при явном преобладании личного начала в имперском механизме, явно намечался разрыв во всей административно-бюрократической системе государственного управления, но тому есть основания – при Екатерины II процесс создания евразийской империи стремительно ускорился присоединением окраин остзейских территорий и западных губерний. Поскольку в Российской империи иерархия административно-территориального деления совпадала с географической, что еще более поляризовало центр и периферию и усиливало значение принципа бюрократического единообразия, то при назначении региональных правителей было важно личное доверие императрицы.Такой шаг создавал устойчивые возможности окончательно постепенной интеграции в состав империи земель, имеющих автономию во внутренней административной системе.

Как уже обозначено, на первом этапе обычно, при правовом оформлении статуса новых земель в составе Российской империи, учитывались национально-территориальные особенности, соблюдался главный принцип российской политики – сохранение «статус-кво»^[8] территории, что приводило к обособлению нормативно-управленческой системы региона и придавало местному управлению специфические черты. Как четко подметил известный российский правовед Б.Э. Нольде, «русское право не завоевывает и не побеждает, оно ищет компромисса с правом местным. Этот компромисс не всегда одинаков в своем содержании, как не одинаков и объем прав и привилегий, но он всегда налицо»^[9]. В этой прагматично-компромиссной политике освоения новых земель все чаще применялся и принцип «непрямого господства» или кооперации с нерусской элитой, однако эти средства в конечном итоге, что вполне закономерно, преследовали задачи инкорпорации самобытной территории в имперское политико-правовое пространство. В качестве примера можно привести западные области, где противоречивые шаги региональной политики проявились в полной мере. С начала присоединения этих территорий проводилась политика толерантности и веротерпимости, власть соглашалась с наличием в государстве неправославного населения, регламентируя его права, но, сохраняя за православной церковью значение первенствующей^[10]. Однако параллельно была ликвидирована в 1764 году должность гетмана в Украине ввиду того, что украинские казаки утратили военное значение для России, а верхние слои постепенно растворилась в русском дворянстве^[11]. Подобным образом надо оценивать и действия по упразднению Сибирского приказа в 1763 г, стремление распространить унифицированное управление на прибалтийские области и западные губернии, присоединенные в результате первого раздела Польши.

К началу XIX в. вопросы преобразования государственно-политической системы Российской империи, превратившиеся к этому времени, в силу буржуазного развития и в связи с территориальными приобретениями, в качественно новое образование, занимали особое место в идейных исканиях общества. Становилось все более очевидно, что государственный механизм в усложнившейся социальной среде не справляется с управлением империей. Имеющееся административное деление в Российской империи было общим – для целей общегосударственного управления и специальным – для отдельных ведомств, поскольку не все ведомства могли рационально осуществлять свои функции в границах существовавших губерний, областей и уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали несколько губерний, то есть в стране формировались свойства экстерриториальной системы управления^[12]. В связи с функционированием разноуровневого «особенного управления» – для отдельных местностей империи, механизм государства становился все более громоздким, сложноуправляемым сам по себе. Достаточно лишь указать, что в 1801 г. даже Сенат, в ведении которого находились вопросы местного управления в империи, указывает на неразбериху и несоответствие в функциональном назначении государственных должностей регионального уровня государственного управления. В его предписании «по поводу порядка сношения Сената с военными губернаторами, заведывающими гражданской частью» оговаривается осуществление таких связей через гражданских губернаторов, «во избежание установления несвойственной военным губернаторам подчиненности Сенату»^[13].

О необходимости навести порядок на уровне отдельных местностей и существующих проблемах достаточно полную иллюстрацию предлагает «Инструкция господам сенаторам, предназначенным для осмотру Губерний» 1805 г. из 18 пунктов. Перечисление даже некоторых из них доказывает ситуационный подход в функционировании административной системы империи: «1) Истребовать от всех мест ведомости о решенных и нерешенных делах, рассмотреть в числе последних, нет ли таких, в коих тяжущиеся напрасной волокитой угнетаются и правый не достигает законного удовлетворения. 2) Чинится ли действительное исполнение по именным и сенатским указам, и если где найдутся оные не исполненными, то по каким причинам? 3) Все ли места для управления установленные в действии находятся, или же которые не учреждены и для чего? 15) Сенаторам иметь особенное наблюдение, нет ли каких-либо от местных губернских начальств народу притеснений, безгласных налогов, также жестокостей в употреблении власти и тому подобных обстоятельств 18) За всем тем, если бы чего в сих пунктах именно не означено было, а сенаторы усмотрят и рассудят что либо за достойное уважения, как по интересам и пользам государственным, так и по добру общему; в таковых обстоятельствах не долженствуют они оставлять того без внимания, руководствуяся во всем важностию своей присяги, достоинством их звания и правилами чести»^[14].

Поэтому, важнейшей составляющей преобразования государственного управления начала XIX в. явилась реформа всей системы правительственных учреждений, в том числе, цен­тральных органов управления – создание Непременного совета^[15], позже переименованного в Государственный, министерств, Комитета министров. В 1801-1809 гг. происходило определение общих основ построения системы министерств и переход к новому устройству центрального управле­ния с поисками путей отладки его внутреннего устройства. Накопленный опыт деятельности отдельных министерств позволил концепту­ально проработать варианты совершенствова­ния министерской сис­темы, получившие оформление в предложениях М.М. Сперан­ского в 1809 г.

На следующем этапе в 1810-1812 гг., министерская реформа получает мощный импульс ее организаци­онно-законода­тельного оформ­ления^[16]- происходит четкое за­крепление предметов ведения, компетенции, основ единой организации и ответ­ственности министерств за управление сферами государственной деятельности. Причем инициатива исходила от самого императора и идейного центра преобразований – Государственного совета. Причем, по замечанию авторов известного издания, именно «учреждение Государственного совета 1 янв. 1810 г. было поводом радикального преобразования министерств и нового распределения государственных дел между ними»^[17]. Значение Совета выделяял и М.М. Сперанский, рекомендуя Сенату в своей деятельности при возникновении разногласий руководствоваться порядком деятельности нового законосовещательного учреждения^[18]. А в «Исторических справках о предшественниках Государственного совета (к вопросу установления даты 100-летнего юбилея этого учреждения)» отмечается, что хотя в Манифесте 8 сентября 1802 г. и было объявлено, что «министры, по званию своему, состоят членами Совета и присутствуют в Совете», но однако его деятельность и образованных министерств не была еще в должной степени согласована. И «в связи с недостатком внутреннего устройства Совета и некоторыми другими причинами», налицо было ослабление значения Совета как сосредоточия государственной деятельности. Поэтому ощущалась необходимость дальнейших преобразований – «несовершенное устройство Совета, Министерств и других установлений побудили Императора Александра I-го поручить Сперанскому составить план нового образования государственного управления во всех его частях»^[19], что и было реализовано в 1810-1811 г. в создании координирующей министерства структуры.

Так, одновременно с утверждением мини­стерств формируется и Ко­ми­тет министров, кото­рый постепенно выделился в каче­стве органа верховного управления, сочетая функции совещательного учрежде­ния в сфере реализации верховной исполни­тельной власти при ее носителе - импера­торе, которым окон­чательно принима­лись решения по обсуждаемым в комитете основным пробле­мам государствен­ного управления. Оп­ределенные дела, как правило, не носящие прин­ципиального значения, реша­лись окончательно в комитете ми­нистров. Выступая в общем собрании Сената 26 июля 1810 г., Александр I подчеркивал, что «истинный разум сих дополнений состоит в том, чтобы с разделением дел государственных ввести более справедливости, установив в производстве дел более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению» ^[20]. Создание и деятельность уч­реждения отразили ха­рактер подходов монархов к механизмам реали­зации административной власти: Комитет минист­ров выступал ин­струментом коллективной вы­работки управленческих ре­шений, и даже нередко являлся органом, альтернативным в законосовещатель­ной дея­тельности Го­сударственному совету, как это было в правление Александра I. Большое значение имело и исполь­зо­вание Комитета ми­нистров как учреждения «коллективного руководства» го­су­дарственными делами в период выездов импе­ратора из столицы, когда в Ко­митете сосредотачивалась вся полнота управления страной. Деятельность Ко­митета обеспечивала переход к коллективному обсужде­нию дел и координацию реализации своих функ­ций различными орга­нами центрального управления, а также отработку механизмов про­ведения в жизнь управ­ленческих решений.

Однако департаменты министерств, ставшие местами самостоятельного центрального управления, чрезмерно централизовали власть, придавая ей прежний чиновно-канцелярский характер. По мере развития министерской власти скопление дел в департаментах на­прямую было связано с умалением компетенции и степени власти губернских ус­тановлений, которые права решения дел и принятия мер должны были обменять на обязанность срочных донесений и представлений в надлежащие департа­менты. Система министерского правления, по сути своей не являясь враждебной местному самоуправлению, но при недостатке на местах организации обществен­ных сил она развивает департаменты в центре, считающие себя призванными рег­ламентировать местное управление. Потому столкновение департаментов с установле­ниями местного управления в формах, опасных для последних, неминуемо, если законодательство не берет на себя труд разграничить компетенции местных и центральных учреждений. То есть первоначальное стремление создать министерства как учреждения политического характера, соединяющие главу государства и местное управление, было реализовано на практике совершенно незначительно. Как замечает О.К. Нотович, «департаментская централизация поглотила проектированную правительством децентрализацию и земские учреждения из «особого органа одной и той же государственной власти» обратились в подобие частных контор»^[21]. Расширение прав местного управления на земских началах должно было совершиться на основе полномочий, которыми к этому времени обладали департаменты министерств в Санкт-Петербурге. А предполагалось, что министры должны были бы занять место посредников между главой государства и местным управлением, сосредоточив в своих руках только руководящие и контролирующие функции.

Следующая веха преобразований связана с дальнейшим расширением территориальных пределов империи после Венского конгресса 1815 г. Поскольку условия присоединения новых территорий – Финляндии, Польши и Бессарабии были оговорены международными договорами и конституционными установлениями этих территорий, то было формально установлено их особое административное устройство. Данные действия оказывали существенное влияние на имперское управление, потому проанализируем правовые последствия их вхождения – как они оцениваются специалистами-юристами и влияют на конфигурацию государственного механизма. Условия для каждой территории определялись отдельно различными источниками права, а потому в науке сохраняются дискуссии относительно юридической стороны отношений России с этими присоединенными территориями.

Официальная точка зрения, нашедшая выражение в учебнике «Русского государственного права» С.А. Алексеева и являющаяся фундаментом правоприменительной практики, конкурирует с различными мнениями по данной проблематике. Ученый отмечает, что относительно Финляндии существует два различных мнения. Одни утверждают, что Российская империя и великое княжество Финляндское являются двумя самостоятельными государствами, связанными реальной унией. Другие же доказывают, что Россия и Финляндия образуют одно государство и Финляндия не что иное, как провинция, инкорпорированная Россией, но наделенная широкой политическою автономией. Указывается, что «на стороне первого мнения стоит большинство русских писателей (Сергеевич, Романович-Славатинский, Градовский); на стороне второго – новейшие немецкие писатели (Еллинек, Бурмиринг, Гольцендорф)»^[22]. Как видим, юридическая наука начала XX в. не дает точного и полного ответа на поставленный вопрос, что связано с необходимостью однозначного понимания категорий «инкорпорация», «союзное государство», «союз государств», «личная уния», «реальная уния», и единства толкования правовых оснований вхождения этих территорий в состав Российской империи. Соответственно, применительно к отдельному национальному региону необходимо специально исследовать совокупный набор таких характеристик. Обратимся к признакам названных понятий в актуальной для того времени интерпретации.

В частности, при инкорпорации происходит соединение государств и подчинение одного другому без всяких условий, соответственно, присоединенное государство теряет свой государственный суверенитет, и потому на дальнейшее сохранение в виде особенностей территории «исторических учреждений… с юридической точки зрения можно смотреть только как на дарованные ему государственной властью присоединившего его государства, ибо все полномочия учреждений в пределах одного государства, каково бы ни было их историческое происхождение, могут иметь свой правовой источник лишь в верховной власти этого государства»^[23]. То есть, в присоединенной территории создаются в общегосударственных интересах имперские институты государства и права, возможно, с учетом названных особенностей, не в полном виде.

Другая форма объединения – союзное государство, создается как новое сложное политическое образование с новой государственной властью во главе, то есть входящие в него государства не сохраняют прежний суверенитет. Самостоятельность частей вновь образованного государства может быть очень значительна, но «находит свой предел в суверенитете центральной власти, который и является источником и последним судьей этой самостоятельности. Примерами таких сложных государств могут служить Германская империя, Северо-Американские штаты, Швейцарский союз»^[24]. Появление союзного государства приводит к изменению внутреннего публичного права, а союз государств способствует выработке внешнего публичного права, то есть международных правовых норм. Союз государств представляет собой устойчивый союз для решения общих политических интересов, при котором входящие в него государства сохраняют свой суверенитет. Для достижения совместной цели создается общий союзный орган, деятельность которого и решение всех других вопросов между союзниками осуществляются на основании международного договора самостоятельных государств. Здесь примером являются Соединенные Штаты Америки 1778-1787 гг., Германский союз 1815-1866 гг. Или же возможен вариант образования союза государств без общего союзного органа, когда монарха одного из соединившихся в союз государств признают выразителем союзной воли.

В своей характеристике объединений государств С.А. Алексеев подчеркивает, что «инкорпорация обусловливается подчинением одного государства суверенной власти другого, союзное государство основывается на законе, союз государств – на договоре». Однако, есть и другие соединения, в основе которых лежит случайный исторический факт, а не юридические источники права. Такой формой выступает личная уния, возникающая в результате связи между государствами в лице общего монарха. Общность монарха может быть обусловлена, наследственным правом по родственному признаку – личная уния и, избранием монарха одного государства монархом другого – реальная уния. Личная уния принципиально отличается от реальной, поскольку может прекратиться, основывается на случайном стечении обстоятельств (отсутствие наследников), не вызвана общностью интересов. А реальная уния основывается на юридическом источнике – договоре, вызвана интересами соединившихся государств, и связь между ними выражена в едином источнике права, общих законах и учреждениях.

Итак, идеологические и научные оценки, новые практические подходы власти по реформированию функционального и отраслевого управления путем создания министерской системы, а также изменившиеся геополитические реалии 20-х годов XIX в. создавали трудности не только в формировании взглядов на эволюцию имперского устройства, но и относительно самой природы регионального управления. Обуславливали эти вопросы территории с собственными длительными традициями государственного существования или самоуправления, населенные народами с развитой национальной культурой^[25]. Соответственно, несколько иное значение приобретают наместничества, они уже рассматриваются как механизм соединения всех составных частей империи в единое целое. И, безусловно, тот факт, что во второй половине XIX века и в начале XX века (период реформ и революций) наместничества учреждались вновь, говорит о том, что эта форма управления не изжила себя, а, напротив, являлась достаточно актуальной для социально-проблемных регионов страны. Наместничества, генерал-губернаторства представляли собой, по оценке видного исследователя «особый вид центральных властей, действующих, однако, в ограниченном районе». В доказательство Г.В. Вернадский приводит высказывание М.М. Сперанского: «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем все дела разделяются по округам^[26]». Практически весь имперский период верховная власть сохраняла неизменно действующим институт наместничества, а в трудных ситуациях разбалансированности административной системы на Кавказе, начала инкорпорации среднеазиатских владений, революционных явлений в западных территориях генерал-губернаторства восстанавливались.

В условиях проявлявшейся в первой половине XIX в. крайней медлительности, скованный бюрократизмом и перегруженный мелочными вопросами законодательный механизм и высшие центральные учреждения не могли оперативно разрешать важные вопросы законодательного и административного характера. Передвинувшиеся вследствие бюрократической централизации из низших государственных звеньев вопросы управления вытеснили из высших и центральных учреждений часть общих вопросов разработки законопроектов и оперативного руководства. Монархом для их разрешения создан еще один вид учреждений – высшие комитеты по делам отдельных территорий. Заметим, что в другие периоды истории они существовали лишь как дополнение к системе высших и центральных государственных учреждений, а во второй четверти XIX в. превратились в целую систему органов. Это были немноголюдные, наделенные часто огромными полномочиями оперативные объединения особо доверенных Николаю I высших сановников. Рассматриваемые ими вопросы оформлялись краткой меморией или в журнале. После ее прочтения и одобрения императором содержание в форме «высочайшего повеления» сообщалось в Государственный совет, Комитет министров и министерства. Деятельность большинства Комитетов ограничивалась обсуждением по готовому законопроекту или с последующим его составлением. В XIX в. действовали следующие территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821-1836 гг.; 1852-1864 гг.), Кавказский (1833-1840 гг.; 1840-1842 гг.; 1842-1882 гг.), недолговременными являлись комитеты по делам финляндским, по делам Царства Польского и комитет западных губерний.

Для обладавших наибольшей степенью автономии и имевших прежде государственно-правовые традиции – Финляндии и Польши устанавливалось отдельное представительство в империи, в частности в Комитете министров учреждалось новое должностное лицо – министр-статс-секретарь по делам Великого княжества Финляндского и министр-статс-секретарь по делам Царства Польского, чаще всего к ним применялось наименование статс-секретарь. Если интересы империи в этих территориях надзирали генерал-губернаторы, то интересы самих регионов должны были представлять непосредственно перед императором данные чиновники. Как правило, они назначались из среды авторитетных общественных деятелей соответственно Финляндии и Польши, через них осуществлялись административные отношения, деловая официальная переписка центра и регионов. Будучи в столице, они должны были присутствовать на заседаниях Комитете министров и участвовать в решении касающихся их вопросов. Степень политического влияния статс-секретаря в процессе инкорпорации регионов изменялась, что зависело от уровня фиксированной верховной властью автономии для территорий.

Как видим, для разработки иной организации управления каждым национальным регионом, исходя из конкретных местных задач государственности и предоставления местной администрации значительной самостоятельности, а также поощрения ее оперативной деятельности – как компромисс между территориальными автономиями и централизаторскими тенденциями абсолютизма, создавались новые учреждения, напрямую докладывающие императору. Вынужденная сохранять обособленность внутреннего административного управления отдельными национальными регионами, и даже подчеркивать особенности законов для этих регионов, верховная власть ставила действия местных государственных учреждений под известный надзор генерал-губернатора и соответствующего высшего комитета. В интересах государственного единства они выступали структурами, учитывающим местное право автономистских образований, поскольку к середине XIX в. сохраняли действие «в той или другой части империи, для лиц того или другого сословия, в пределах более-менее ограниченных, законы самые разнообразные и самые разновременные»^[27].

При таком значении генерал-губернаторов в механизме государства, при параллельном функционировании Государственного совета, Комитета министров и министерств, а также территориальных высших комитетов роль Сената как надзирающего за региональным управлением органа в ходе административной реформы в государственной жизни уменьшалась, в основном сохранялась его роль как высшего судебного учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний, и были созданы отдельные департаменты по делам автономных территорий. За Сенатом оставалось право ревизовать местные органы, но сам принимать решения по материалам ревизий он не мог, а лишь передавал свои заключения в другие правительственные учреждения^[28], следовательно, оказывался выразителем интересов преимущественно все тех же центральных ведомств.

______

Таким образом, реализация на функциональном уровне стоящих перед государством задач тормозилась преобладанием патриархально-дворянской идеологии и консервацией феодальной практики управления. Региональный уровень в системе государственного управления четко не выделялся, хотя уже в конце XVIII в. наблюдается пристальное внимание центральной власти к возможностям местного уровня власти по реализации функций государства. Изучение планов преобразования государственного устройства, реализации основных реформ центрального и регионального государственного управления – введения министерств, Комитета министров, временных комитетов, изменение роли наместников и Сената позволяют утверждать, что хотя они и не выходили за традиционные рамки унификации и централизации абсолютизма, но все же создавали условия достаточного учета новой законодательно-территориальной ситуации в деятельности административной системы империи. Основанные на анализе государственного управления последней трети XVIII в. идеи М.М. Сперанского нашли выражение в кодифицированных актах по региональному управлению. Коллегиальный порядок решения дел в генерал-губернаторствах, создание советов на различных уровнях управления в окраинах, учет социального состава населения были системно вписаны в акты по управлению Сибири, Финляндии, Польши, Бессарабии, Кавказа, среднеазиатских владений России.

Можно сказать, что региональная политика России преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике в национальных регионах определенную противоречивость и непоследовательность. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Ситуация осложнилась с появлением на губернском уровне органов министерского (отраслевого) подчинения. В государстве теперь стало существовать две линии реализации самодержавных принципов власти: территориальная и отраслевая. Имея общую природу властных полномочий, нечетко разделенные прерогативы на местном уровне, возможность напрямую апеллировать к монарху, министры, генерал-губернаторы и губернаторы с трудом находили возможности для координации своих действий.