Участие прокуратуры в обеспечении конституционной законности в формировании законодательства Российской Федерации

Жидких Анатолий Александрович кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022, г. Москва, 2-ая Звенигородская ул., д. 15 Zhidkikh Anatolii Aleksandrovich PhD in Law leading scientific researcher, Scientific Research Institute - Academy of Prosecution General of the Russian Federation. Russia, 123022, Moskva, 2ya Zvenigorodskaya, d. 15. zdoc1953@yandex.ru Другие публикации этого автора

^[1]. Конституцией РФ 1993 г. в качестве такого предмета определены человек, его права и свободы (ст. 2).

В юридической науке широкое понимание конституционной законности характеризует ее как политико-правовой режим, обеспечивающий соблюдение Конституции РФ всеми участниками общественных отношений^[2] Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие норм законов конституционным положениям^[3]. Кроме того, особенностью указанного правового режима является обеспечение соответствия основных законов субъектов РФ федеральной Конституции^[4].

Обеспечение конституционной законности представляет собой комплекс правовых средств, с помощью которых правоприменение осуществляется в строгом и неуклонном соответствии с нормами Конституции РФ^[5]. К числу таких средств относится реализация конституционных предписаний в нормативных правовых актах государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Одновременно конституционные нормы определяют направление правового регулирования общественных отношений и устанавливают основные начала правотворчества^[6]. Важно и то, что конституционная законность должна обеспечиваться на всех стадиях правотворческого процесса^[7]: инициирования, разработки, принятии и обнародования нормативных правовых актов. Она предполагает также действия всех участников правотворчества в соответствии с полномочиями и процедурами, определенными Конституцией РФ. Наряду с этим должна обеспечиваться установленная Основным законом соподчиненность нормативных правовых актов.

Следует добавить, что в Конституции РФ 1993 г. закреплен приоритет международного права в российском законодательстве (ч. 4 ст. 15). При этом общепризнанные принципы и нормы международного права, имеющие наиболее общий характер, не имеют преимущества перед законодательством РФ. Над внутригосударственными правовыми нормами преобладают лишь положения международных договоров РФ^[8].

Предмет обеспечения конституционной законности составляют выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений Конституции РФ. Первостепенными объектами этой работы служат основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина.

Следует отметить, что конституция становится ядром законности, если ее нормы воплощаются в правовых актах, в первую очередь, органов власти и должностных лиц^[9]. Причем Конституция РФ устанавливает формы нормативных правовых актов и принципы, на которых они должны основываться и которым не могут противоречить^[10].

Нужно сказать и о превентивной роли обеспечения конституционной законности, которая заключается в соблюдении норм Конституции РФ при подготовке и издании нормативных правовых актов всеми государственными и муниципальными органами и должностными лицами. Примечательно, что предупредительное значение конституционной законности связывают уже с принятием Основного закона, когда закладываются предпосылки для его соблюдения^[11]. Конституция должна закреплять основные закономерности развития общества и быть продуманной моделью организации всех сфер его жизни с разной степенью конкретизации^[12]. При этом конституционная законность является равнодействующей общего интереса. Она обеспечивает реализацию прав и свобод человека и гражданина и интересов гражданского общества^[13].

Заметим также, что обеспечение конституционной законности предполагает соответствие нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, являющимся составной частью отечественной правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

В обеспечении конституционной законности участвуют практически все органы государства, органы местного самоуправления и должностные лица. Гарантом Конституции РФ является Президент РФ (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что деятельность органов государственной власти субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с принципом верховенства Конституции РФ (пп. «в» п. 1 ст. 1). Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ (ч. 4 ст. 7).

Вместе с тем имеются специализированные органы государства, для которых обеспечение конституционной законности является одной из главных задач. Так, Федеральным законом от 11.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17.11.1995 г., далее – Закон о прокуратуре) самостоятельным предметом надзора за исполнением законов определено соблюдение Конституции РФ (п. 1 ст. 21). Поясним, что оно является формой реализации конституционной законности и представляет собой поведение участников общественных отношений в соответствии с нормами Основного закона.

Органы прокуратуры участвуют во всех формах обеспечения конституционной законности в формировании законодательства РФ.

Поясним, что указанная деятельность, на наш взгляд, предполагает исключение противоречий Конституции РФ из системы права. Поэтому конституционная законность в формировании законодательства РФ обеспечивается, в том числе, средствами надзорной деятельности прокуроров. Существенно, что акты прокурорского реагирования на нарушения Конституции РФ основываются на ее положениях, а не только на детализирующих их нормах федеральных законов. Обратим внимание, что только в первой половине 2013 г. прокурорами выявлено свыше 2,8 млн. нарушений конституционных установлений, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, в том числе почти 260 тыс. незаконных правовых актов. Не менее значимо и то, что устранение противоречий нормам Конституции РФ влечет воздержание от их нарушения в ходе разработки и принятия нормативных правовых актов.

Поэтому в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195 прокуроры обеспечивают надзор за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов Конституции РФ (п. 4). Помимо этого, в случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ положениям Конституции РФ они вправе представлять материалы Генеральному прокурору РФ (п. 20), который информирует об этом Президента РФ (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре).

Руководствуясь п. 2.2 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 (ред. от 29.10.2012) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», прокуроры в ситуациях принятия в регионах нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, реагируют на них путем принесения протестов. Затем они контролируют исполнение и добиваются реализации заявленных ими требований о приведении нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ. Если органом власти или должностным лицом субъекта РФ либо муниципального образования в установленный срок не приняты меры к устранению нарушения Конституции РФ в изданном ими правовом акте, который признан судом неконституционным, прокуроры инициируют применение конституционно-правовой ответственности.

Законом о прокуратуре на прокуроров возложено участие в правотворческой деятельности. При этом одной из целей выполнения ими такой работы является обеспечение законности (п. 2, 4 ст. 1, ст. 9).

Согласно п. 4.1 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195 для предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, прокуроры непосредственно участвуют правотворческой деятельности. Ими самостоятельно и совместно с другими органами власти разрабатываются проекты нормативных правовых актов, составляются заключений на поступающие к ним проекты таких документов, принимается участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. В соответствии с п. 6.1 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144, одной из основных задач участия прокуратуры в правотворчестве является предотвращение принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ. В связи с этим только в первой половине 2013 г. прокурорами внесены в планы законопроектной (нормопроектной) работы органов власти предложения о разработке 110 нормативных правовых актов субъектов РФ и свыше 3,1 тыс. муниципальных правовых актов. Одновременно ими внесены представления и направлены информационные письма о необходимости приведения в соответствие с федеральным законодательством более 350 нормативных правовых актов субъектов РФ и свыше 43,5 тыс. таких актов органов местного самоуправления. Подготовлено и внесено с использованием предоставленного конституциями (уставами) субъектов РФ права законодательной инициативы 168 законопроектов, из которых принято 110 (остальные рассматриваются) и более 7,5 тыс. проектов муниципальных правовых актов. Разработано 5 модельных правовых актов субъектов РФ и почти 2,8 тыс. подобных актов для органов местного самоуправления. Составлено отрицательных заключений с указанием на нарушения федерального или регионального законодательства на более чем 3 тыс. проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и свыше 23,5 тыс. проектов муниципальных правовых актов. Прокуроры участвовали в 4,6 тыс. заседаний органов государственной власти субъектов РФ и 35,2 тыс. заседаний органов местного самоуправления, их комиссий, рабочих групп, связанных с обсуждением нормативных правовых актов. При игнорировании их замечаний прокуроры протесты, внесли представления и предъявили требования об изменении по 43 нормативным правовым актам субъектов РФ и более 877 актам органов местного самоуправления. Наряду с этим ими направлены в суд заявления о признании недействующими 12 нормативных правовых актов субъектов РФ и 35 проектов муниципальных правовых актов.

Прокуроры участвуют в судебном конституционном нормоконтроле. Законом о прокуратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ по жалобам граждан на нарушениях их конституционных прав и свобод на обращение в Конституционный Суд РФ с заявлением о проверке конституционности законов (п. 6 ст. 35). В соответствии с п. 2.7 приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокуроры субъектов РФ при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций (уставов) направляют в Генеральную прокуратуру РФ проект запроса в Конституционный Суд РФ. Однако перед этим они пытаются урегулировать ситуацию путем последовательного диалога с высшим должностным лицом и законодательным (представительным) органом субъекта РФ посредством опротестования таких актов, переписки, рабочих встреч, выступлений на заседаниях представительных и исполнительных органов публичной власти.

Нужно отметить устранения прокурорами в ходе обеспечения конституционной законности в формировании законодательства РФ коррупциогенных факторов. Так, согласно п. 8.2 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» они уделяют особое внимание противодействию коррупции. Исходя из п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законодательной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления», прокуроры вносят предложения о корректировке планов законопроектной работы указанных органов власти и при необходимости инициируют ими рассмотрение актуальных вопросов борьбы с коррупцией. Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации возложило на прокуроров анализ поступающих к ним проектов нормативных правовых актов на предмет коррупционной деятельности субъектов правоприменения (п. 3.3).

Однако нужно признать наличие определенных недостатков, снижающих эффективность участия прокуроров в обеспечении конституционной законности в формировании законодательства РФ.

К сожалению, не все прокуроры субъектов РФ в необходимых случаях используют предоставленное им конституциями (уставами) субъектов РФ право законодательной инициативы, проявляют инициативу в совершенствовании федерального и регионального законодательства.

В докладных записках прокуроров субъектов РФ об итогах работы за год до настоящего времени практически отсутствуют сведения об обеспечении ими конституционной законности. Такую деятельность прокуроры до сих пор сводят к надзору за соблюдением отдельных конституционных прав и свобод граждан и за соответствием Конституции РФ законодательных и иных правовых актов субъектов РФ. В то же время нужно признать, что устранение нарушений норм Конституции РФ в региональном законодательстве и муниципальных правовых актах по-прежнему является актуальной задачей органов прокуратуры^[14]. Вспомним, что Президент РФ В.В. Путин на Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. положительно оценил приведение по инициативе прокуратуры в соответствие с Конституцией РФ 60 конституций и уставов субъектов РФ. Пристальное внимание при этом уделялось обеспечению установленного Конституцией РФ разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Кроме того, несмотря на два десятилетия, прошедших со времени принятия Конституции РФ, граждане недостаточно представляют себе необходимость ее соблюдения. Невысока правовая культура и многих должностных лиц. Поэтому обеспечение конституционной законности в современных условиях невозможно без участия прокуроров в правовом просвещении. В преамбуле приказа Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» подчеркнуто, что имеется насущная потребность в повышении правовой культуры общества. Причем эта задача выполнима лишь совместными усилиями прокуратуры, иных органов власти и общественных объединений на системной долговременной основе^[15]. Так, в первой половине 2013 г. прокурорами проведено почти 108 тыс. лекций, бесед и иных мероприятий по правовому просвещению, принято участие в 50,6 тыс. мероприятий, проведенных иными организациями.

Изложенное свидетельствует, на наш взгляд, что прокуратура является необходимым и востребованным элементом системы обеспечения конституционной законности в формировании законодательства РФ.