Правовые основы предоставления временного убежища Э.Сноудену

Волох Владимир Александрович доктор политических наук профессор, Государственный университет управления (ГУУ) 109542, Россия, г. Москва, Рязанский пр., 99 Volokh Vladimir Aleksandrovich Doctor of Politics Deputy head of the Department of Management of Migration Processes at State University of Management.  109542,, Russia, g. Moscow, Ryazanskii pr., 99 v.volokh@yandex.ru Другие публикации этого автора

Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это было практически во всех регионах мира. Не случайно в большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до ХХ века, не существовало, каких либо универсальных норм в отношении защиты таких людей. Попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.

Как отмечают современные исследователи, первые беженцы в Европе появились в результате балканский войны 1912-1913 гг. После окончания Первой мировой войны из Прибалтики в Германию переселилось около 1 млн. немцев. В Польшу хлынул поток беженцев из восточной Украины и Белоруссии. Эмиграция из России составляла от 1,5 до 3 млн. беженцев^[1]. На последнюю четверть XX – начало XXI веков приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции, [i]что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических катастроф. Основную категорию вынужденных мигрантов составляют беженцы. Комиссия ООН по проблемам беженцев, считает, что речь идет о почти 20 млн. человек^[2].

В настоящее время количество государств, присоединившихся к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года, касающегося статуса беженцев увеличилось и составляет в общей сложности более 140 стран мира. УВКБ ООН оказывает правовою защиту приблизительно 50 млн. человек и помощь нескольким миллионам перемещенных лиц^[3]. Конвенция явилась первым международным соглашением, которое касалось основополагающих аспектов жизни беженцев.

Как известно, Верховный Совет Российской Федерации 13 ноября 1992 г. принял Постановление «О присоединении к Конвенции ООН о статусе беженца и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» (далее соответственно Конвенция и Протокол). К этому времени эти документы были ратифицированы 114 государствами мира^[4]. Советский Союз не входил в число государств-участников, присоединившихся к этим документам. К сожалению, в период холодной войны противники СССР использовали положения конвенции в этом противостоянии. Например, вплоть до 1988 г. всем выезжающим из СССР в США автоматически предоставлялся статус «беженца».

Молодое российское государство посчитало необходимым присоединиться к этим общепризнанным международным документам. Российская Федерация 2 февраля 1993 г. обратилась с заявлением о присоединении к Конвенции и Протоколу без каких-либо ограничений и оговорок. В этой связи Российская Федерация приняла на себя все вытекающие из этого обстоятельства международные обязательства о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с нормами международного права.

Определение правового положения иностранных граждан или лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, которое регулируется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-I «О беженцах» (в ред. Федеральных законов от 28.06.1997 N 95-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 07.08.2000 N 122-ФЗ, от 07.11.2000 N 135-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 18.07.2006 N 121-ФЗ, от 30.12.2006 N 266-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 28.12.2010 N 417-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 01.03.2012 N 18-ФЗ, от 12.11.2012 N 186-ФЗ, от 30.12.2012 N 322-ФЗ)^[5], возложено на Федеральную миграционную службу. В этой статье рассматривается правовые основы предоставления Э. Сноудену временного убежища на основе международной и российской правовой базы и правоприменительной практики о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, необходимо отметить, что понятие «убежище» имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище на ее территории, путем:

1) предоставления политического убежища.

2) признания беженцем;

3) предоставления временного убежища;

К этому понятию также следует относить лиц еще не получивших любой из указанных статусов, но подавших ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента согласно международным документам сохраняется за ними до тех пор, пока их ходатайство не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение^[6].

Первоначально средства массовой информации сообщали, что Э. Сноуден может обратиться за предоставлением ему в России политического убежища. Действительно такая норма существует в Конституции Российской Федерации. Согласно статьи 63 Конституции, наша страна предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Право решать вопросы предоставления политического убежища на основании статьи 89 Конституции предоставлено Президенту Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации утверждено «Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища в Российской Федерации» (далее Положение), которое в настоящее время действует в редакции Указов Президента Российской федерации от 01.12.2003 г. № 1417 и от 27.07.2007 г. № 993 и регулирует предоставление политического убежища на территории нашего государства.

В соответствии с Положением политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее – лица), ищущим убежище и защиту от преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Однако следует заметить, что ни в самой Конституции, ни в Указе Президента Российской Федерации не раскрывается понятие «общепризнанные нормы международного права», в соответствии с которыми Российская Федерация должна предоставлять политическое убежище. Тем не менее, в качестве претендентов на предоставление политического убежища, рассматриваются политические и общественные деятели, известные по такой деятельности в стране своего гражданства и за ее пределами.При предоставлении политического убежища учитываются государственные интересы Российской Федерации. По мнению автора, Э. Сноуден не соответствовал в полной мере предоставления ему статуса политического убежища.

В отличие от лиц, претендующих на предоставления политического убежища, в соответствии с нормами Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 года, касающегося статуса беженцев, лицо, которое «… находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного места жительства, имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и не может и не желает вернуться в неё вследствие таких опасений»^[7] может претендовать на предоставление статуса беженца или другого вида международной защиты (в частности временного убежища).

Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы, а в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора^[8], вначале автор рассматривает международный опыт и нормы в сфере предоставления убежища, представляющие большой интерес для их использования в российской правоприменительной практике и, в частности, при рассмотрении заявления Э. Сноудена.

Среди международных органов по защите лиц, ищущих убежище и беженцев центральное место занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое было создано резолюцией Генеральной Ассамблеи 319(IV) от 3 декабря 1949 г. На следующей сессии резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428(V) от 14 декабря 1950 г. был утвержден Устав и статус УВКБ ООН.

Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев, действует под руководством Генеральной Ассамблеи. Его основной обязанностью является деятельность по предоставлению международной защиты, тем лицам, которые подпадают под действие его устава. Деятельность Верховного комиссара совершенно аполитична по своему характеру; она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев. Верховный комиссар следует руководящим директивам Генеральной Ассамблеи или Экономического и Социального Совета.

УВКБ ООН, наделённое универсальной юрисдикцией в отношении беженцев, тесно сотрудничает с рядом других подразделений ООН, в частности с:

1) Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), координирующим помощь со стороны ООН при гуманитарных кризисах, выходящих за рамки возможностей и мандата какого-то одного учреждения (нередко - при репатриации или перемещении людей внутри страны);

2) Мировой продовольственной программой (МПП), направляющей чрезвычайную продовольственную помощь, в том числе в лагеря для беженцев;

3) Детским фондом ООН(ЮНИСЕФ), поощряющим права детей через программы по обеспечению здоровья, питания, образования, профессионального обучения детей и социальных услуг для них и часто дополняющим своими мероприятиями усилия УВКБ ООН, предпринимаемые в интересах детей - беженцев;

4) Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), направляющей и координирующей работу в области здравоохранения и проводящей кампании по иммунизации и охране репродуктивного здоровья;

5) Программой развития ООН(ПРООН), координирующей все мероприятия ООН в области развития, в частности наблюдения за долгосрочными усилиями по обеспечению развития после чрезвычайной ситуации, связанной с беженцами, и содействии интеграции беженцев в странах убежища, либо их реинтеграции по возвращении на родину;

6) Программой ООН по ВИЧ/СПИДу(ЮНАИДС), которая, будучи ведущим пропагандистом всемирных действий против этой эпидемии, возглавляет инициативы по заботе о пострадавших и по их поддержке;

7) Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), координирующим работу ООН по защите прав человека и реагирующим на серьезные нарушения этих прав.

Кроме специализированных учреждений ООН УВКБ ООН регулярно взаимодействуетсо многими другими международными организациями. Так, например:

Международным комитетом Красного Креста(МККК) - независимым учреждением, деятельность которого направлена на помощь всем жертвам войны (в том числе жертвам внутренних конфликтов) и в соблюдении международного гуманитарного права.

Международной федерацией обществ Красного Креста и Красного Полумесяца(МФКК), оказывающей через свои национальные общества гуманитарную помощь людям, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, и содействующей соблюдению международного гуманитарного права.

Международной организацией по миграции(MOM) - межправительственной организацией, оказывающей осуществляющей различные миграционные услуги, нередко содействующей добровольной репатриации граждан.

Статус УВКБ ООН в сфере международной защиты на протяжении ряда лет постоянно подкрепляется соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи, содержащими призывы к государствам мира о поддержании деятельности Верховного комиссара, к примеру, путем допуска беженцев на свои территории, соблюдения принципа non-refoulement^[9] и присоединения к международным договорам^[10]. Несмотря на то, что государства продолжают пользоваться определенной свободой принятия решений при обращении с беженцами, УВКБ ООН с его главной функцией по предоставлению беженцам международной защиты играет центральную роль в аналогичной системе надзора. Право УВКБ ООН осуществлять защиту на основе универсальной юрисдикции, дополнительно подкреплено решением Международного Суда. Таким образом, УВКБ ООН – становится полномочным представителем «международного общественного порядка», перед которым стоят следующие конкретные задачи: предупреждение возвращения беженцев в страну или территорию, где их жизни или свободе может угрожать опасность; обеспечение доступа к процедуре установления статуса беженца; обеспечение предоставления убежища; предотвращение высылки; освобождение из-под стражи; выдача удостоверений личности и проездных документов; содействие добровольной репатриации; содействие воссоединению семей; обеспечение доступа в учебные заведения; обеспечение права на труд и пользования другими экономическими и социальными правами; обеспечение беженцам обращения в целом соответствующего международным нормам, не исключая доступа к УВКБ ООН и доступа УВКБ ООН к беженцам, оказания физической и медицинской помощи обеспечения их личной безопасности; облегчение натурализации.

Далее рассмотрим, какая правовая основа функционирования международной системы убежища?

Необходимо учитывать основные положения Всеобщая декларация прав человека (ВДПЧ), в которой в статье 14 провозглашено: «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем». Данное право является одним из самых фундаментальных механизмов защиты лиц, имеющих вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования по определенным признакам, в том числе за политические убеждения.

Как отмечалось ранее, основным международными документами, регулирующими вопросы предоставления убежища, ратифицированными Российской Федерации, являются Конвенция ООН о статусе беженца 1951 года и Протокол к ней 1967 года, касающегося статуса беженцев, присоединившись полностью к которым России взяла на себя соответствующие международные обязательства.

Некоторые положения Конвенции считаются настолько важными, что в отношении их нельзя делать никаких оговорок. К таким положени­ям относятся определение понятия «беженец» и так называемый прин­цип невысылки «non-refoulement», означающий, что ни одно договаривающееся государ­ство никоим образом не может выслать или возвратить лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища или беженца против его воли на территорию, где последний опасается преследования. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или общественного порядка. Высылка таких лиц может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке.

Одним из важных критериев для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, является невозможность или нежелание вернуться в родную страну по причине «вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований». Понятие «вполне обоснованные опасения» объективно предназначено для ограничения сферы действия международной защиты только теми лицами, которые могут доказать существующий или будущий риск преследования, независимо от степени или характера плохого обращения (если оно имело место), которому они подверглись в прошлом.

В то же время лицо вправе получить статус беженца только в том случае, если оно опасается преследования по причине одного или нескольких из пяти оснований (по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений), перечисленных в подпункте (2) пункта А Статьи 1 Конвенции. Это требование нередко называют «требованием связи». Для выполнения этого требования достаточно, чтобы любое из этих оснований присутствовало в качестве причины преследования.

Что касается первых четырех признаков – расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе, то Э. Сноуден не ставил вопрос о том, что он преследуется по этим признакам, поэтому рассмотрим возможность предоставления ему убежища в связи с преследованием за политические убеждения.

Понятие «политические убеждения» как основание для признания лица беженцем следует толковать в широком смысле как включающее любое убеждение по любому вопросу, затрагивающему государственный аппарат, органы власти, политику, характер правления. Это выходит за пределы принадлежности к определенной политической партии или приверженности распространенной идеологии и может включать, например, мнение о роли различных демократических ценностей. Также преследование по политическим мотивам может принимать форму уголовного преследования. Например, если заявитель, которого в стране его происхождения хотят привлечь к ответственности и подвергнуть наказанию за совершение уголовного преступления, заявляет, что на самом деле он спасается от преследования, необходимо изучить все обстоятельства и установить, не используют ли власти страны уголовное право и/или процесс в качестве инструмента для незаконного преследования. Факт приверженности какому-либо политическому убеждению, отличающемуся от точки зрения правительства, не является сам по себе основанием для заявления о предоставлении статуса беженца. Ключевой вопрос состоит в том, проявляется ли в отношении убеждений, которых придерживается или якобы придерживается заявитель, нетерпимость со стороны органов власти или общества, и опасается ли заявитель в связи с этим преследований.

Итак, как показывает мировая практика, лица, ищущие убежища могут подвергаться многочисленным нарушениям прав человека. Иногда они не только являются пострадавшими или опасаются пострадать от нарушений прав человека в стране своего происхождения, но могут и дальше испытывать нарушения прав человека на всех этапах цикла перемещения. При этом международное право в области прав человека помогает защищать лиц, устанавливая стандарты, которые позволяют определить наличие преследования, а также обеспечить механизмы против произвольного выдворения, задержания, угроз жизни и физической безопасности.

Теперь рассмотрим, какая существует в Российской Федерации национальная правовая база в сфере предоставления убежища, кому предоставляются эти виды международной защиты и как проходит принятие соответствующего решения. Необходимо отметить, что процедура определения статуса беженца, либо предоставления временного убежища одинакова для всех иностранных граждан и лиц без гражданства и, Э. Сноуден не был исключением.

Основным законодательным актом Российской Федерации, регулирующим главные вопросы в области предоставления убежища, является действующий в настоящее время Федеральный закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (в ред. Федеральных законов от 28.06.1997 N 95-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 07.08.2000 N 122-ФЗ, от 07.11.2000 N 135-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 18.07.2006 N 121-ФЗ, от 30.12.2006 N 266-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 28.12.2010 N 417-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 01.03.2012 N 18-ФЗ, от 12.11.2012 N 186-ФЗ, от 30.12.2012 N 322-ФЗ), который определяет и регулирует правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в силу объективных причин покинули свои страны и ходатайствуют о признании их беженцами, либо предоставления временного убежища в России.

В действующей редакции закона определение понятия «беженец», его права максимально приближены к тексту Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев». В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Подпунктом 3 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах» установлено, что временное убежище - это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О беженцах», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Вместе с тем статус беженца или предоставления временного убежища не предоставляется автоматически. Для этого существует определенная процедура. Следует особо подчеркнуть, что лица, ходатайствующие о предоставлении временного убежища, не проходят отдельную процедуру. Законодатель установил необходимость прохождения одной и той же процедуры, как для лиц, ходатайствующих о предоставления статуса беженца, так и для лиц просящих временное убежище. Каково назначение процедуры определения статуса беженца или предоставления убежища?Эта процедура является инструмен­том, с помощью которого государство удостоверяется в том, что оно не нарушает свои международные обязательства, перечислен­ные в Конвенции 1951 г. и других международных документах, регла­ментирующих защиту прав человека. Иными словами, эта процедура помогает государству выполнять свои правовые обязательства. Её цель ясна: определить, нуждается человек в защите от преследований или нет.

Задача эта непростая. Лица, обратившиеся за защитой, не являются гражданами страны приема, очень часто у них отсутствуют удостоверяющие их личность документы, они, как правило, не говорят на языке государства-реципиента и принадлежат к другой культуре. Весьма вероятно, что они могут оказаться травмированными, дезориентированными, бояться властей и опасаться за свою жизнь. Со­бытия, о которых рассказывается в их заявлениях, происходили в чу­жой стране, проверить их бывает очень трудно. Тем не менее, сущест­вуют международные стандарты, которые создают адекватные рамки для идентификации беженцев.

В Российской Федерации разработан и применяется механизм рассмотрения ходатайств лиц о признании их беженцами или предоставления временного убежища. Предоставление статуса беженца является функцией уполномоченного государственного органа исполнительной власти и осуществляется в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. о статусе беженцев, Протоколом 1967 г., касающимися статуса беженца, и российским законодательством. Человек может быть признан беженцем, либо получить временное убежище только после индивидуальной оценки его ходатайства органами ФМС России.

Следует особо подчеркнуть, что процедура признания лица беженцем четко определена в статье 3 Федерального закона «О беженцах». Кроме этого ряд статей этого закона последовательно регламентируют порядок обращения лица, ищущего убежище, с ходатайством о признании беженцем, сроки и порядок его рассмотрения соответствующими органами исполнительной власти, что гарантирует получение этой категорией иностранцев соответствующей правовой поддержки непосредственно по месту обращения с ходатайством, в том числе в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Процедура признания беженцем - это комплекс мероприятий по проверке соответствия лица, ходатайствующего о признании беженцем, крите­риям, определяющим понятие «беженец» в соответствии с пп.1 п.1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», т.е. по проверке установленных законодателем критериев, а именно – по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, которые должны быть доказанными в ходе процедуры, чтобы это лицо могло считаться беженцем.

При этом необходимо обеспе­чить полную конфиденциальность информации о лице, ищущем убе­жище, о его заявлениях и данных о нем. Эти сведения не должны попасть в руки властей страны происхождения ходатайствующего или его преследующего^[11]. Анонимность заявителя обеспечивается на время рассмотрения его ходатайства, включая время для подачи апелляции и всех прочих процедур, как то следует из принципа конфи­денциальности.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О беженцах» процедура признания лица беженцем предусматривает:

1) обращение с ходатайством о признании беженцем (далее - ходатайство);

2) предварительное рассмотрение ходатайства;

3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

5) рассмотрение ходатайства по существу;

6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;

7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Статьей 4 установлен первый этап процедуры - предварительное рассмотрение ходатайства, включает в себя такие важные элементы, как подача ходатайства о признании беженцем, проведение идентификации личности лица, ищущего убежище, включая дактилоскопическую регистрацию, анкетирование, проверку по учетам, проведение с лицом индивидуальных собеседований, проверку достоверности сведений и т.д.

По результатам предварительного рассмотрения ходатайства, которое осуществляется в срок до пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства, принимается одно из решений: о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

При принятии решения о выдаче свидетельства территориальный орган ФМС России, оформляет на это лицо личное дело и в течение суток со дня принятия решения вручает или направляет данному лицу свидетельство установленной формы. См. рисунок 1.

Рисунок 1. Образец Свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу.

В случае принятия положительного решения о рассмотрении ходатайства по существу и выдачи этому лицу свидетельства, начинается второй этап процедуры - рассмотрение ходатайства по существу, который предусматривает дополнительные индивидуальные собеседования с заявителем, углубленную проверку и оценку достоверности сведений и документов, представленных заявителем, и т.д. Для этого этапа закон установил более длительные сроки – от трех до шести месяцев.

Рассмотрение ходатайства по существу органы ФМС России осуществляют в течение трех месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства. Срок рассмотрения ходатайства по существу может быть продлен ФМС России, либо его территориальным органом с согласия ФМС России, но не более чем на три месяца.

Рассмотрение ходатайства по существу и принятие решения о признании беженцем либо решение об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения углубленных индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.

По результатам рассмотрения ходатайства по су­ществу принимается решение либо о признании беженцем и выдаче удостоверение беженца (см. рисунок 2.), либо об отказе в признании бе­женцем.

Рисунок 2. Образец удостоверения беженца

Закон установил срок признания беженцем – до трех лет. Это исключает возможность появления на территории России многочисленной категории лиц, пожизненно обладающих статусом беженца, что легло бы тяжелым бременем на федеральный бюджет. В результате перед лицом стоит выбор: либо возвращаться в свою страну, при условии, что обстановка там нормализовалась, и его возвращение будет безопасным, либо интегрироваться в российское общество, в том числе, путем принятия, при желании, российского гражданства. В то же время, в этой же статье закона предусматривает продление срока признания беженцем, если обстановка в стране происхождения лица продолжает оставаться для него неблагоприятной для возвращения, на каждый последующий год. Количество продлений неограниченно.

Учитывая, что Э. Сноуден написал заявление о предоставлении ему временного убежища, рассмотрим в каких случаях, после прохождения установленной процедуры иностранцу может быть предоставлено временное убежище.

Основания для предоставления временного убежища определены статьей 12 Федерального законом «О беженцах». Временное убежище предоставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства в двух случаях:

1) если это лицо имеет основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2) временное убежище может быть предоставлено лицу, если оно не имеет оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренных определением беженца, но из гуманных побуждений оно не может быть выдворено (депортировано) за пределы территории Российской Федерации.

Решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным органом ФМС России по месту подачи письменного заявления в установленный срок.

Лица, подавшие заявление, обязаны пройти обязательную дактилоскопическую регистрацию и на время рассмотрения заявления территориальный орган по вопросам миграции выдает ему справку о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища, см. рисунок 3.

Рисунок 3. Образец справки о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища.

В случае принятия положительного решения о предоставлении временного убежища территориальный орган ФМС России по месту рассмотрения заявления выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации установленного образца. См. рисунок 4.

Рисунок 4. Образец свидетельства о предоставлении временного убежища

Форма бланка свидетельства, порядок его оформления, выдачи и обмена установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» с изменениями от 28 марта 2008 г.

При получении свидетельства национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего временное убежище, передаются данным лицом на хранение в территориальный орган ФМС России. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность Э. Сноудена на территории Российской Федерации.

На Э. Сноудена, получившего временное убежище, распространяются права и обязанности, установленные в статье 6 Федерального закона «О беженцах», кроме права получения единовременного пособия. Иными словами эти лица пользуются правами и обязанностями лица, ходатайствующего о статусе беженцы, прошедшего первый этап процедуры и получившего свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу. Кроме этого, он имеет право пользоваться жилыми помещениями на условиях найма (поднайма), оказанием содействия в выезде за пределы Российской Федерации и другими правами в соответствии с действующим законодательством. В тоже время Сноуден обязан сообщать в территориальный орган по миграции в течение семи дней сведения об изменении фамилии, состава семьи, семейного положения, гражданства, получения разрешения на постоянное проживание, а также сняться с учета при изменении места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет.

Следует также иметь в виду, что Э. Сноуден, получивший временное убежище, не может быть возвращён против его воли на территорию государства, гражданином которого оно является (свое прежнее место жительство).

Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Однако, если обстоятельства, послужившие основанием для предоставления лицу временного убежища, продолжают иметь место, то, по письменному заявлению данного лица о продлении срока территориальный орган ФМС России имеет право принять решение о продлении срока на каждый последующий год. Количество продлений не ограничивается.

В заключении необходимо отметить, что в Российской Федерацией сделано немало для того, чтобы выстроить достаточно разработанную систему предоставления убежища. Рассмотрение заявления Э.Сноудена показало, что наше государство выполняет принятые международные обязательства и строго соблюдает нормы международного и национального права в части рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища лиц, преследуемых за политические убеждения.

Вместе с тем, как справедливо считает известный исследователь Н.А. Воронина, действующее законодательство содержит два нормативно-правовых акта, призванные регулировать одни и те же общественные отношения – предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища на территории Российской Федерации: ФЗ «О беженцах» и Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища в Российской Федерации». Этими актами задача предоставления убежища решается разными уровнями государственной власти и по-разному, хотя в обоих случаях принцип предоставления убежища основывается на одних и тех же общепризнанных нормах международного права.^[12] Разделяя это мнение, полагаем, что такое положение, по меньшей мере, не рационально, и со временем в Российской Федерации будет существовать единая, быстрая и эффективная процедура предоставления убежища, основанная на едином нормативном правовом акте.