Развитие парламентского права: в поисках эффективной модели

Мотринец Сергей Иванович соискатель соискатель, Институт законодательства Верховной Рады Украины 04053 Киев, пер. Несторовский, 4 Motrinets Sergei Ivanovich postgraduate student, Institute of Legislation of the Verkhovna Rada of Ukraine. Ukraine, 04053, Kyiv, per. Nestorovskiy, d.4. aspirant9495556@ukr.net

Эволюция системы правового обеспечения отечественных парламентских механизмов, находит свое проявление в трансформации источников и институтов соответствующей подотрасли конституционализма, требует исследования проблемы накопления и усовершенствования правового опыта, добытого человечеством в этой сфере. Это свидетельствует об актуальности данной темы научной статьи, ее целью является анализ истории развития правового обеспечения парламентских процедур и эволюции парламентского права. Для этого следует осуществить следующие задачи: охарактеризовать условия и формы возникновения парламентского права, воплощенные в практику исторических парламентов; исследовать соответствующий опыт отражения указанных процессов в научной мысли; охарактеризовать роль ключевых доктринальных достопримечательностей в развитии парламентского права, формы и механизмы их использования в отечественных науке и практике.

Следует констатировать, что вопросы эволюции парламентского права исследовались в постсоветской юридической доктрине ограниченно. Соответствующих аспектов касались, прежде всего, западные авторы (Дж.Л. Бек, Г. Деметер, П. Месон, Ф.М. Риддик, М. Роберт, Э.Ф. Старжис, Дж. Хатсел и др.) и исследователи советского и досоветского периодов (Д.М. Петрушевский, М.И. Левина). В работах украинских ученых М.А. Маркуш и С.В. Саса соответствующие вопросы упоминались преимущественно в рамках анализа современного парламентского опыта отдельных иностранных государств.

Исследуем вопрос происхождения парламентских регламентных норм и их постепенной эволюции в систему современных стандартов парламентского права. Можно уверенно утверждать, что первые формы регулирования отношений по вопросам парламентской процедуры появились одновременно с началом функционирования первых парламентов.

Такие прапарламентские институты как Народное собрание (экклесия) и Совет пятисот (Буле) в Древних Афинах действовали в соответствии с законами Солона 594 г. до н.э. и других уставных правовых актов, обычаев и прецедентов, которые в основном не дошли до нашего времени. Аналогичная ситуация наблюдается с народным собранием и сенатом Древнего Рима – как республиканского, так и имперского. Современные авторы признают, что по этим вопросам мы «знаем очень немного», поскольку не осталось стенограмм или сборников по работе Сената или Народного собрания ^{[1, p. 75]}. Только деятельность Сената Римской империи позднего периода несколько более освещена исследователями, прежде всего, благодаря сохранившейся Кодификации Феодосия 438 г. н.э.; но и таковая регламентация осуществлялась прежде обычным и прецедентным правом ^{[2, p. 168-169]}.

Современные авторы обоснованно считают старейшим из действующих парламентских учреждений альтинг - парламентскую структуру древней Исландии, возникшей примерно в 930 г. н.э. и действовавшую путем общего собрания в течение двух последних недель июня. В альтинге участвовали все свободные граждане Исландии, одновременно в его составе функционировала логретта, которую Дж.Л. Бйок определяет как законодательную секцию общего собрания; логретта состояла из 39 лидеров округов Исландии (Гоури), 9 дополнительных членов и председателя альтинга - Вещателя законов (логсогумаура). Каждый гоур имел в логретте двух помощников ^{[3, p. 10]}.

Порядок собрания граждан Исландии на альтинг, место и порядок проведения альтинга, порядок функционирования логретты были регламентировано как обычаями, так и писаными законами исландцев, содержавшихся в специальном сборнике под названием «Грага» («Право»), впервые составленного зимой 1117 г. Например, в части K89 «Граги» отмечалось, что в альтинге может участвовать человек, который «способен проехать верхом полный день, вернуться на хромом коне с травли и самостоятельно найти путь там, где он знает дорогу» ^{[3, p . 12]}.

Парламент Англии, как предвестник системы современного парламентаризма, возник в XIII в. после одобрения Иоанном Безземельным Великой хартии вольностей 1215 г.; в ст. 14 этого акта указывалось, что король должен созывать общий совет королевства для установления новых налогов или обложения щитовыми деньгами, для этого должны быть собранными представители духовенства, графов, старших баронов и т.д. В указанной статье хартии содержались нормы, регламентировавшие порядок созыва такого собрания (форму и порядок писем созыва), сроки созыва (сорок дней до собрания) и требования кворума, такие как «в день, назначенный, будет начатым дело с участием и с совещанием тех, кто окажется в наличии, хотя бы и не все приглашенные явились» ^{[4, с. 101]}.

Как признают современные авторы, источники парламентских процедур того периода делились на писаные и неписаные, к неписаным (некодифицированным) при этом предлагалось относить парламентскую практику (являвшуюся основным источником парламентской процедуры Великобритании до начала XIX ст.). Парламентская практика состояла из обычаев, прецедентов, резолюций палат, постановлений спикера и конвенций (соглашений). Такие парламентские соглашения (конвенции) не обладали юридической силой, но признавались и поддерживались общественным мнением палаты ^{[5, с. 9]}.

Правила парламентской процесса Великобритании регламентировались как уставным правом короны, так и прецедентами, обычаями и актами, одобрялись самим парламентом. Примерами уставных актов можно считать: Акт о привилегиях парламента 1512 г. (в котором, среди прочего, устанавливался парламентский индемнитет) и Акт о привилегиях парламента 1603 г., в котором определялись особенности иммунитета членов парламента, Билль о правах 1689 г., парламентские акты 1911 г. и 1949 г. и т.д.. Одновременно период, когда именно парламент Великобритании существовал как единственная в мире эффективная модель национальной выборной легислатуры (до конца XVIII ст.), попыток кодифицировать соответствующие нормы по вопросам организации деятельности парламента власть этого государства не делала.

Обобщение соответствующих правовых норм прошло в формате правовой доктрины. В этом контексте следует указать на деятельность государственного служащего (клерка Палаты общин) Джона Хатселла, которым было проведено инкорпорацию парламентских норм и издано несколько книг по этому поводу, прежде всего «Собрание дел о привилегиях парламента под разными названиями, начиная с 1628 г.» (1776 г.) и «Прецеденты процедуры в Палате общин под разными названиями» (1781 г.) ^[6]; последняя книга была переиздана в 1786 г., 1796 г. и 1818 г. (четвертое издание было обнародовано с дополнениями Ч.Е. Колчестера). Соответствующие книги фактически стали доктринальным актом, которым руководствовались в своей работе парламентские депутаты, а их автор стал (по нашему мнению - первым в мире) «авторитетом по вопросам парламентской процедуры».

И.М. Королева отмечает, что значительный вклад в научную разработку теоретических основ организации деятельности парламента и его правовой регламентации внесли «зарубежные ученые конца ХIX – начала ХХ ст.», указывая на Георга Еллинека, Юлия Гатчека, Иеремию Бентама и др., в частности, на работу последнего, которая в русском издании 1907 г. получила название «Тактика законодательных собраний» ^{[7, с. 4]}. Стоит отметить, что прижизненное издание (1791 г.) этой работы И. Бентама имело несколько другое название «Эссе о политической тактике: с указанием шести принципиальных правил проведения политической ассамблеи в процессе формирования решения, с их обоснованием и сравнительным дополнением практики Великобритании и Франции», анализ его содержания свидетельствует об изложении в работе организационных основ демократического проведения любой ассамблеи, а не только законодательной ^[8], в этом смысле эта работа является предвестником работ по парламентскому праву XIX-XX вв., о которых далее пойдет речь.

Следующим выдающимся исследователем, способствовавшим развитию парламентского права Великобритании, следует считать Томаса Эрскина Мэя, которой также занимал должность клерка Палаты общин и стал признанным специалистом государственного права того времени. Т.Е. Мэем в 1844 г. была издана книга «Трактат о праве, привилегии, процедуры и их использование парламентом»; этом имплементационный научный сборник был потом переиздан 24 раза (последний раз в 2011 г.). Первое издание этого сборника состояло из трех книг (частей) и 29 глав ^{[9, р 4-6]}.

Именно нормы, инкорпорированые в сборниках Дж. Хатселла и Т.Е. Мэя, стали доктринальной основой парламентской процедуры. М.И. Левина в формате анализа развития правового статуса парламента Великобритании указывает на проблему разграничения и соотношения категорий парламентского права и парламентских процедур и предлагает «в качестве критерия для разграничения парламентского права и парламентских процедур предмет их регулирования». Ведь, по мнению этого российского автора, парламентское право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования парламента, осуществления им своих конституционных полномочий и функций ^{[5, с. 9-10]}.

Следующей (после работ Дж. Хатселла и Т.Е. Мэя) инкорпорацией норм по парламентской процедуре следует считать работу «Руководство по парламентской практики для использования в Сенате Соединенных Штатов», написанную и опубликованную в 1801 г. Томасом Джефферсоном, который в то время исполнял функции Вице-президента и Председателя Сената этого государства; эта работа до сих пор переиздается в США как актуальное доктринальное пособие по парламентской процедуре.

Руководство Т. Джефферсона состоит из описаний 53 категорий парламентской процедуры, с указаниями на соответствующие правила и практику парламента Великобритании, нормы Конституции Соединенных Штатов и на правила Сената, одобренные Сенатом в 1789 г. в рамках реализации ч. 1 ст. 1 Конституции этого государства, согласно которой «каждый палата должна определить правила собственной процедуры». Фактически Руководство Т. Джефферсона и правила Сената 1789 г., одобренные при его же активном участии, следует считать взаимно связанными актами.

Во втором издании Руководства Т. Джефферсона (1812 г.), например, определены следующие вопросы: важность парламентских процедур, содержание легислатуры, ее привилегии, порядок выборов, требования к членам, кворум, созыв палат, отсутствие членов, спикер, комитеты, структура комитета, выступление перед комитетом, порядок их работы, организация дел, ордер, документы о привилегиях, порядок дебатов, приказы палаты петиции и их движение, резолюции, рассмотрение законопроектов, оставление без рассмотрения, первое чтение в комитете, второе чтение в комитете, обязательства участников, доклад комитета, возвращение для повторного рассмотрения, уведомления о принятии, квази-комитеты, второе чтение в палате, исследования документов, привилегированные вопросы, предыдущие вопросы, поправки, распределение вопросов, связанные вопросы, билли со статусом вопроса, другие вопросы, третье чтение, распределение палаты, билли, предоставленные другой палатой, контакты между палатами, конференции, сообщения о парламентских санкциях, парламентские журналы, перерывы, сессии, соглашения, импичмент. Исследуя соответствующие процедуры и статусы, Т. Джефферсон отмечает ключевую роль именно демократических принципов, с их увязкой с правовыми обычаями парламентской процедуры ^{[10, р 7-8]}.

Следующее фундаментальное собрание по вопросам парламентского права издал американский специалист Генри М. Роберт в 1876 г. под названием «Простые объяснения относительно методов организации и ведения дел обществ, конвенций и других совещательных ассамблей». Современное название этого пособия - «Правила процедуры по Роберту», оно выдержало 11 переизданий, последнее из которых - в 2011 г. В отличие от предыдущих работ по парламентскому праву, труд М. Роберта имел целью создание общих стандартов не для законодательных органов, а для других публичных ассамблей; одновременно она активно использовалась и используется как для разработки процедурных актов местных выборных органов власти США, так и в других государствах. Это можно объяснить тем, что «Правила процедуры по Роберту» понимались именно как сборник «обычного парламентского права», без увязки с тогдашними действующими прецедентами либо уставными актами. Впрочем, «Правила процедуры по Роберту» основывались, среди прочего, на текущей практике парламентов США и Великобритании [11 гг 7-12].

Канадским аналогом правил Г.М. Роберта можно считать Правила порядка Буринота, изданные Джоном Георгом Буринотом, клерком Палаты общин парламента Канады, в 1884 г. (полное название: «Правила порядка Буринота - Канадское Руководство по процедуре собраний акционеров, директоров компаний, концессий, обществ и публичных ассамблей в целом» и «Парламентская процедура и практика в доминионе Канада») ^[12]. Эти правила, в том числе, используются до сих пор в деятельности канадского парламента. Другой канадской доктринальной сборкой следует считать «Парламентские правила и формы по Бьечесни», опубликованные впервые в 1922 г. Артуром Бьечесни, клерком Палаты общин канадского парламента; последующие издания этого сборника готовились с участием клерков парламента Канады Элистер Фрэзера, Г.Е. Бирча и ученого У.Ф. Доусона [13 p. 14].

После обнародования правил Г.М. Роберта в США и других англоязычных странах в течение ХХ в. был издан ряд других правил парламентской процедуры, используемых на различных уровнях - от национальных парламентов до деятельности профсоюзов и профессиональных ассоциаций США (хотя самыми распространенными по применению остаются правила Г.М. Роберта). В частности, необходимо указать на Руководство по парламентской процедуре Пола Мэсона, впервые изданное в 1935 г. и основанное на опыте работы автора в аппарате Сената штата Калифорния. П. Месон констатировал, что в ХХ в. Конгресс США в основном использует для регламентации собственной процедуры правила, одобренные Конгрессом, но легислатуры штатов и «более местные органы» все еще используют обычное и прецедентное право и соответствующую доктрину ^{[14, р 13]}.

Интересно, что авторские права на книгу Мэсона были выкуплены Национальной конференцией легислатур штатов США и Американским обществом секретарей и клерков законодательных органов, осуществлявших ее переиздания. В 1984 г. это общество создало Комиссию по доработке Руководства Мэсона, последнее издание такого руководства осуществлено в 2010 г. В этом контексте следует отметить, что авторские права на Правила процедуры Т.Е. Мэя (как на исторические публикации, так и на современные доработанные переиздания) имеет парламент Великобритании, и это неоднократно становилось предметом публичных дебатов, в частности после переиздания в XXI в. Правил процедуры Т.Е. Мэя от имени парламента его клерком М.Р. Джеком ^[15].

Среди таких сборников следует назвать и Стандартный кодекс парламентской процедуры Алисы Стурджис, изданный в 1950 г. с целью упрощения практики правил, сложившейся в то время согласно сборнику М. Роберта; этот сборник получил четыре переиздания под эгидой Американского института парламентариев ^[16]. Также следует упомянуть и о Правилах процедуры Риддика, изданных в 1985 г. Ф.М. Риддиком и М. Батчер ^[17].

Характерно, что Ф.М. Риддик имел опыт парламентской деятельности в Сенате США и основал в Американском институте парламентариев ежегодный практикум по исследованию парламентской процедуры, действующий до сих пор. Другим источником соответствующей доктрины следует считать Руководство Деметер по парламентскому праву и процедуре, разработанное Георгом Деметер в условиях сотрудничества с Американским институтом парламентариев. В частности, Г. Деметер определял парламентское право, как «правила, законы и регулирования организацией и управления порядком, эффективного и оперативного ведения дел, проведения собраний и конвентов» ^{[18, р 18]}.

Все указанные доктринальные сборники ХVIII-XXI ст. определяют ключевые правила парламентской процедуры:

- парламентская процедура направлена на упрощение ведения дела коллегии и обеспечения сотрудничества и гармонии;

- все участники (члены) коллегии имеют равные права, привилегии и обязанности;

- должна быть реализована воля большинства при одновременном обеспечении прав меньшинства;

- для отдельных актов коллегии нужен кворум;

- полное и свободное обсуждение каждого действия, как базовое право участников;

- в пределах времени для вопроса может быть поставлен только один вопрос;

- председательствующий коллегии должен быть строго нейтральным ^[19].

Следует отметить, что после широкого заимствования опыта Великобритании и США в развитии парламентаризма и возникновения парламентов в государствах системы континентального права указанный опыт развития парламентского права, основанный на сочетании прецедента, обычая, статутного права и профессиональной доктрины, их объединении и совершенствовании, был неоднозначно воспринят в странах мира. Опыт таких стран неоднократно обобщался специалистами конституционного права, в частности, отечественными.

Обобщение практики парламентской процедуры осуществлялось и в советский период – но прежде всего касательно представительских органов социалистических государств. В частности, во Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства в 60-80 гг. ХХ века. издавались периодические информационные обзоры (прежде всего под редакцией Д.А. Ковачева), соответствующих обзоров было издано более 200 выпусков ^[20]; эта практика была продолжена указанным исследователем по постсоветским государствам после распада СССР ^[21]. Также можно указать на монографию А.Х. Махненко 1972 г., посвященную статусу «верховных органов народного представительства социалистических стран» в частности, в ее второй главе рассматривались правовые аспекты внутренней структуры таких органов, но подробно статус правовых актов, определявших вопросы процедуры, не исследовался ^{[22, с. 150-174]}.

Впрочем, и советская, и современная российская правовые доктрины в этой сфере крайне критически относятся к вопросам заимствования удачного зарубежного опыта парламентской процедуры. Как указывал в своей диссертации российский автор М.В. Прохоров, «исследования организации и деятельности парламентских институтов требуют максимально учитывать опыт зарубежных федеративных государств – таких, как США, Канада, Индия, Австралия, ФРГ, Австрия, Мексика и др. Однако было бы ошибочно считать, что в области государственного строительства Россия всего лишь «дублирует» путь, пройденный другими федерациями мира. Она идет своим путем, сталкиваясь с трудностями, которых порой не было у других стран, а также с собственным проявлением общих проблем, характерных для федеративных государств»^{[23, с. 144]}.

Другой российский автор, Е.С. Вершинина, исследуя регламент, как общеправовой феномен, указывает, что «международно-правовую унификацию отечественных правовых регламентов целесообразно проводить в двум направлениям, существенно отличающимся друг от друга по содержанию, форме, интенсивности: по интегрированию регламентных документов России и соответствующих актов государств ближнего зарубежья и по гармонизации регламентных актов России с регламентными предписаниями государств дальнего зарубежья».

По мнению указанного эксперта, «первое направление отличает тесное взаимопроникновение, основанное на единстве экономических интересов, прочности социальных и культурных связей», а «второе направление характеризуется большей сложностью согласования механизмов правовой регламентации в силу глобальных различий правового менталитета» ^{[24, с. 171]}. То есть, по ее мнению, опыт российской парламентской процедуры должен заимствоваться на постсоветском пространстве, но сама российская процедура не нуждается в существенных внешних заимствованиях. Такие рассуждения характерны для российской правовой доктрины.

Кроме того, ввиду особенностей терминологии российского законодательства, согласно которым название регламентов применяется по отношению к уставным актам органов государственного управления, в последние годы российская доктрина оперирует категорией регламента и в соответствующем смысле. Достаточно указать на исследования К.В. Давыдова ^[25] и Ф.П. Васильева ^[26], посвященные правовому статусу таких «административных регламентов». Считаем, что вообще сравнение парламентской процедуры и процедуры в административном органе не совсем корректно; то же время вопрос отнесения к парламентскому праву источников, регламентирующих процедуру в представительных органах местного самоуправления и региональных легислатурах следует считать открытым.

Поэтому интересным следует считать позицию другого российского автора, В.И. Васильева, которым в 2000 г. был предложен типовой регламент представительного органа местного самоуправления. Проект регламента состоял из восьми глав и предусматривал установление созыва, подготовки и проведения заседаний представительного органа местного самоуправления, а также правила работы этого представительного органа на заседании: обсуждения, голосования, принятия решений, разрешение отдельных вопросов, оформление протоколов заседаний и т.д.; предполагалось, что такие правила должны устанавливать и структуру представительного органа ^{[27, с. 73]}.

Следует указать, что в континентальном европейском праве (в отличие от рассмотренных произведений американских и английских авторов) попыток создать глобальное и унифицированное парламентское право долгое время не происходило. Вместе с тем нельзя не упомянуть о научно-практической деятельности Мишеля Амелье (Ameller), занимавшего посты в аппарате французского парламента, вплоть до генерального секретаря Национальной ассамблеи Франции, с 1952 по 2004 годы. Этим автором было подготовлено сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений ряда государств (опыт 41 страны анализировался в издании его работы 1962 г. и опыт 55 стран – в работе 1966 г., изданной и в СССР ^[28]).

Таким образом, можно прийти к следующим выводам. Зарождение и становление парламентской процедуры в ее современном понимании, как правил функционирования демократической легислатуры, произошло в Великобритании и затем был заимствовано как американскими, так и континентальными государствами. Фундаментальные теоретические исследования парламентской процедуры характерны для работ авторов стран англо-американской правовой системы ХVIII-ХХ ст. Труды авторов, работавших в формате континентальных и советской правовых систем, имели прежде компаративистский характер, при этом почти все авторитетные теоретики по парламентской процедуре имели практический опыт парламентской работы. Для большинства научных работ по парламентской процедуре характерно широкое понимание парламентского права, как системы норм, регламентирующих порядок работы любой социальной представительной структуры.

Поэтому следует считать возможным использование именно такого понимания парламентского права - как подотрасли конституционного права, совокупности правовых норм и институтов, регламентирующих как отношения в сфере работы парламента, так и отношения по функционированию других коллегиальных выборных представительных органов (автономии, местного самоуправления, органов самоорганизации населения и т.д.). В работах теоретиков парламентского права отражена вариативность источников такого права даже для правовых систем континентального типа: до сих пор нет четкого ответа на вопрос о целесообразности полной кодификации всех норм парламентского права в единых правилах процедуры (регламенте) и на иной, принципиальный, вопрос о правовой природе такого акта. Указанные концепции нуждаются в дополнительном обсуждении и потому должны стать основой для дополнительных научных исследований.