Исполнение законов о пожарной безопасности триста лет под надзором прокуроров

Деятельность российской прокуратуры почти за трехсотлетний период убедительно доказала свою восстребованность в государственной системе.

Направления деятельности прокуроров на протяжении этого времени неоднократно менялись, но если отталкиваться от правового развития норм пожарной безопасности, то, можно констатировать, что органы прокуратуры, появившиеся значительно позже, чем пожарная служба, с момента своего учреждения существенным образом стали влиять на вопросы обеспечения пожарной безопасности.

В дореформенной России как «око государево» и «блюститель закона», генерал-прокурор обладал надзирающей функцией за деятельностью всех государственных органов, и, прежде всего, принимал участие в работе высшего органа государственной власти и законодательства – Сената, на заседаниях которого обсуждались, в том числе, вопросы обеспечения пожарной безопасности.

Например, генерал-прокурор Трубецкой Н.Ю. вносил в Сенат предложения по самым разнообразным вопросам управления и хозяйства, проявляя себя человеком государственным, радеющим за дело^{[1, с. 49]}.

Именно по предложению генерал-прокурора Трубецкого Н.Ю. Указом от 14 июля 1740 учреждена при военном карауле в Сенатском здании должность барабанщика «для случающихся во время пожарного случая тревог, чтобы оные при всех коллегиях служители и караулы в скорейшей осторожности быть могли», что стало первым шагом к образованию пожарных команд в России. По данному Указу впервые назначается человек, поднимающий тревогу при пожаре и определяется перечень противопожарного инвентаря в важнейших государственных учреждениях ^{[2, с.51]}.

Понимая, что главная причина пожаров в городах – это легковоспламеняющиеся здания, Петр I стал родоначальником противопожарного Указа в строительстве «О строении каменных зданий», а в 1753 году генерал-прокурор Трубецкой Н.Ю. изложил Сенату имеющуюся проблему с кирпичными заводами в Москве. Заводчики «неумеренно повышают цены» и тем самым наносят ущерб интересам Ее Величества, так как кирпич в Москве нужен в большом количестве для строительства казенных зданий ^{[3, с.50]}.

В период правления Екатерины II генерал-прокурору Глебову А.И. приходилось решать множество хозяйственных и финансовых вопросов, в том числе о «вспоможении» погорельцам ^{[4, с. 98]}.

Генерал-прокурор Вяземский А.А. находился в особом доверении у императрицы Екатерины II и был первым из прокуроров, получившим возможность влиять на всю законодательную практику. С его одобрения в этот период был принят судьбоносный для развития пожарного дела Указ Екатерины II от 15 декабря 1763 года «Об утверждении штата главной Санкт-Петербургской полиции», в котором впервые определялся штат постоянной пожарной команды.

При Павле I на генерал-прокуроре Куракине А.Б. лежали обязанности по руководству охраной внутренней безопасности и поддержанию порядка в государстве. К нему поступали сведения о всех чрезвычайных ситуациях, в том числе, о пожарах. Поэтому именно генерал-прокурор занимался вопросами обеспечения мер к охране населения от пожаров. Сведения обрабатывались, анализировались и докладывались императору^{[5, с.207]}.

Таким образом, с момента учреждения органов прокуратуры прослеживается значимая роль прокуроров как инициаторов реформирования системы обеспечения пожарной безопасности и пожарного дела в России.

После победы Октябрьской революции и ликвидации органов прокуратуры, законотворчество строилось в основном из общегосударственных декретов и решений. Исследователи отмечают, что «было такое количество законов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность в создании специального органа государственной власти, который мог бы осуществлять единообразный контроль за их исполнением, т.е. обеспечивать законность в стране» ^[6].

Положение о прокурорском надзоре, введенное в действие с 1 августа 1922 года, восстановило российскую модель прокуратуры надзорного типа. Прокурорам предоставлялось право присутствовать на всех заседаниях исполнительных комитетов с правом совещательного голоса, требовать от всех учреждений и должностных лиц необходимых сведений и материалов ^[7]. Однако как направление надзорной деятельности - надзор за пожарной безопасностью отдельно не выделялся. Сведения об осуществлении прокуратурой надзора в данной сфере правоотношений в научной и исторической литературе встречаются лишь эпизодические.

По Положению о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденного постановлением ЦИК и СНК СССР 24 июля 1924 года, прокурорам было предоставлено право запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиуме ЦИК и СНК СССР ^{[8, с.47]}.

Архивные документы 1938-1949, содержащие докладные записки, спецдонесения прокуратуры, суда, органов УНКВД Краснодарского края свидетельствуют о том, что противопожарными делами занимались исключительно органы внутренних дел, вернее, пожарные отделы УМВД по Краснодарскому краю, которые в основном отчитывались в Крайкомы о случившихся пожарах и выявленных противопожарных недостатках. Общий надзор прокуратуры находился в «неудовлетворительном состоянии, по причине недостаточной юридической квалификации многих районных прокуроров, не имеющих ни достаточной теоретической подготовки, ни практического опыта» ^[9].

После принятия Конституции СССР 1936 г. предметом надзорной деятельности прокуроров названо точное исполнение законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР.

С мая 1955 года на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возложен надзор за точным соответствием актов, издаваемых министерствами, ведомствами и подчиненными им учреждениями и предприятиями, а также исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, - Конституции и законам СССР, Конституциям и законам союзных и автономных республик, постановлениям Совета Министров СССР, советов Министров союзных и автономных республик, за точным исполнением законов должностными лицами и гражданами СССР ^[10].

В целях упорядочения предоставления в прокуратуру СССР информации о наиболее серьезных происшествиях и преступлениях прокуроры обязаны были фиксировать крупные пожары, причинившие значительный ущерб, и немедленно сообщать о них телеграммой или по телефону с последующей высылкой подробного письменного спецдонесениях в прокуратуру СССР ^{[11, с.54]}.

Сравнительный анализ «Положения о государственном пожарном надзоре в СССР» ^{[12, с.360]} и Закона «О Прокуратуре СССР» ^{[13, с.41]} отчетливо свидетельствует о поднадзорности прокуратуре сферы обеспечения пожарной безопасности.

Так, согласно ст.12 Положения о государственном пожарном надзоре в СССР, возложение на органы государственного пожарного надзора функций не освобождает министерства, ведомства, Советы Министров союзных и автономных республик и исполнительные комитеты Советов народных депутатов от обязанностей систематически контролировать выполнение установленных требований по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, объектов народного хозяйства и не снимает с руководителей предприятий, учреждений и организаций персональной ответственности за пожарную безопасность вверенных им объектов.

То есть обеспечение пожарной безопасности являлась неотъемлемой частью деятельности всех тех органов, которые в соответствии со ст.22 Закона «О прокуратуре СССР» являлись объектами прокурорского надзора. Органы государственного пожарного надзора, как органы административной юрисдикции, соответственно находились под надзором прокуратуры, так как прокурор осуществлял надзор за всеми стадиями производства по делам об административных правонарушениях, начиная с 1946 года ^[14].

Необходимо отметить, что указанным Положением о государственном пожарном надзоре выделен отдельным направлением государственный контроль за выполнением правил пожарной безопасности в лесах, осуществление которого вменено органам, входящим в систему Государственного комитета СССР по лесному хозяйству, также поднадзорному прокуратуре.

В основных организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры СССР имеется ряд документов, свидетельствующих об обеспокоенности прокуроров ежегодно причиняемым пожарами материальным ущербам и серьезных недостатках в работе административных органов, выраженных в слабом проведении профилактической работы, допускаемых фактах поверхностного пожарно-технического обследования объектов, отсутствии контроля за исполнением предписаний и т.д.

Так, в Указании Генерального прокурора СССР от 16 августа 1972 №3/43с «Об усилении надзора за соблюдением законодательства об ответственности за нарушение правил пожарной безопасности» ^{[15, с.223]} прокурорам предлагается принять необходимые меры к усилению прокурорского надзора за соблюдением законодательства об ответственности за нарушения правил пожарной безопасности, в связи с чем, истребовать от органов государственного пожарного надзора, а в необходимых случаях от руководителей республиканских, краевых и областных хозяйственных организаций данные о пожарах и нарушениях правил пожарной безопасности и в зависимости от этого организовать проверки законности мер, принимаемых органами государственного пожарного надзора, администрацией предприятий и учреждений, исполкомами местных Советов депутатов трудящихся по фактам нарушения или невыполнения должностными лицами и гражданами правил пожарной безопасности.

Недостатки в работе Госпожнадзора отмечены также в совместном Указании заместителя Генерального прокурора СССР и заместителя Министра внутренних дел СССР от 12 апреля 1976 года №3Д-72-76608с «О мерах по охране социалистической собственности от уничтожения и повреждения ее пожарами» ^{[16, с.220]}, в котором указано, что совместно состояние борьбы с пожарами обсуждается крайне редко и действия органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и судов в этом направлении не координируются. Мало проводятся общенадзорных проверок исполнения законов по этим вопросам, в связи с чем, предлагается при проведении проверок работы подчиненных органов по вопросам обеспечения сохранности государственного и общественного имущества уделять внимание состоянию борьбы с пожарами.

Ряд документов Генеральной прокуратуры СССР за исполнением законов о пожарной безопасности ориентировали прокуроров на необходимость уделять внимание отдельным вопросам пожарной безопасности: при обеспечении сохранности государственного и общественного имущества, при проведении проверок случаев уничтожения или существенного повреждения лесных массивов в результате небрежного обращения с огнем или источниками повышенной опасности, при осуществлении надзора за соблюдением законодательства об ответственности за нарушение правил пожарной безопасности.

В начале нового столетия полномочия прокурора касались преимущественно интересов обеспечения пожарной безопасности, которые упоминаются в нескольких организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ, посвященных надзору за состоянием законности на оборонно-промышленных предприятиях и в лесах.

Так, приказом Генерального прокурора РФ от 26.07.2001 №47 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе» на Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов возложен надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в федеральных округах управления оборонно-промышленным комплексом, их хозяйствующих субъектах, в закрытых административно-территориальных образованиях, в Главном управлении внутренних дел на режимных объектах и Первом управлении Главного управления государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации, их подчиненных органах на местах (в части осуществления административной юрисдикции) ^{[17, с.91]}.

Отдельно выделяется прокурорский надзор за соблюдением пожарной безопасности в лесах. В апреле-мае 1997 года подписано совместное Указание Генерального прокуратура РФ, Министра МВД РФ и Руководителя Федеральной службой лесного хозяйства РФ об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и передаче материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы. В данном Указании отмечается неудовлетворительное состояние безопасности лесов от пожаров, безнаказанность поджигателей, причиняющих крупный ущерб не только лесному хозяйству, но и производственным зданиям, кордонов и жилых домов, хозяйственных построек, служебного транспорта. Акцентируется внимание на систематическом обмене необходимой информацией и незамедлительном оповещении при возникновении лесных пожаров.

Таким образом, вопросы исполнения законов о пожарной безопасности хозяйствующими субъектами и контрольно-надзорными органами, органами местного самоуправления были в поле зрения прокуратуры на всем протяжении ее исторического развития.

В настоящее время прокурорский надзор на этом направлении продолжает являться наиболее актуальным участком работы прокуроров.

Крупные пожары в населенных пунктах и общественных местах: 1999 – в здании ГУВД г.Самара (57 погибших); 2003 – в школе поселка Сыдыбыл Якутии (22 погибших школьников); в общежитии Российского университета дружбы народов, 2009 – кафе «Хромая Лошадь» и др. свидетельствовали о неудовлетворительном состояние пожарной безопасности в Российской Федерации. Проверки, организованные органами прокуратуры, подтвердили масштабность нарушений законов о пожарной безопасности на объектах социального назначения, требующих незамедлительного принятия мер прокурорского реагирования и постоянного систематического наблюдения за деятельностью органов пожарного надзора, чиновников местного самоуправления.

В докладе Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайка о состоянии законности и правопорядка в 2010 год и принимаемых мерах по их укреплению от 27 апреля 2011 года отмечено, что работа по обеспечению пожарной безопасности в леса и населенных пунктах по предупреждению и тушению пожаров строилась неудовлетворительным образом. В ряде субъектов Российской Федерации программные мероприятия не выполнялись либо не планировались вообще. Предоставленные контрольным органам и органам местного самоуправления полномочия по обеспечению пожарной безопасности до конца не реализовались. Для понуждения органов местного самоуправления, лесопользователей и арендаторов принять первичные меры пожарной безопасности в населенных пунктах и лесах прокурорами в суды направлено почти 2 тысячи исков. По постановлениям прокурора привлечено к административной ответственности почти 1600 виновных лиц. Правоохранительными органами возбуждено около 1700 уголовных дел. Между тем проведенные контрольные проверки показали, что пока не все органы эффективно реализуют профилактические мероприятия, которые им поручены. Поэтому прокуроры продолжают свою работу в этом направлении^{[18, с.4-6]}.

Выводы доклада свидетельствуют о том, что надзор за исполнением законов о пожарной безопасности признан прокуратурой одним из приоритетных направлений деятельности, который влияет на общее состояние законности и стабильности в государстве, позволяет гарантировать специфичными мерами прокурорского реагирования правовую защищенность личности, общества и государства от правонарушений в сфере пожарной безопасности.