Право граждан на управление государственными делами в Украине: поиск оптимальной модели

Щербанюк Оксана Владимировна доктор юридических наук профессор, кафедра конституционного, административного и финансового права, Черновицкий национальный университет имени Ю.Федьковича, юридический факультет 58000, Украина, Черновицкая область, г. Черновцы, ул. Б.хмельницкого, 38, кв. 7 Shcherbanyuk Oksana Vladimirovna Doctor of Law professor, department of constitutional, administrative and financial law, Chernivtsi National University named after Yu.Fedkovicha, Faculty of Law 58000, Ukraine, Chernovitskaya oblast', g. Chernovtsy, ul. B.khmel'nitskogo, 38, kv. 7 oksanashcherbanyuk7@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья 5 Конституции Украины провозглашает единственным носителем суверенитета народ. В аспекте вопросов реализации народом предоставленной ему власти, по мнению проф.А.О.Селиванова, справедливо сказать о закрепленом в статье 38 Конституции Украины право граждан участвовать в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это принцип, который реализуется, в первую очередь, с помощью политических прав и свобод граждан ^[13].

Право на участие на управление государственными и общественными делами – не только принцип взаимоотношений государства и гражданина, но и важное политическое право. Поэтому исследование содержания международных стандартов и конституционного закрепления права, гарантий участия граждан в управлении государством является задачей, требующей своего решения в контексте конституционной модернизации Украины.

В конституциях большинства европейских стран, в отличие от Украины, это право закрепляется в виде совокупности прав и свобод. Это комплексное право участвовать в управлении делами общества и государства (в некоторых случаях решительно влиять на политику), это право избирать и быть избранным, а также право участвовать в процедурах непосредственной демократии, право занимать государственные должности и выполнять публичные функции, право создавать общественные объединения, ассоциации и политические партии, свобода собраний, митингов и манифестаций, право на информацию или свобода информации, которое включает в себя целый ряд прав и свобод, в том числе право на получение информации, имеющей государственное значение, право петиций, право критики публичных учреждений и должностных лиц, право (и обязанность) защиты Отечества. Особое место в перечне политический прав и свобод занимают право на сопротивление и право на убежище^[11].

Признание приоритета прав человека в современном мире повлекло за собой новую постановку давно известных проблем, а именно: содержания прав и свобод, роль и функции государства, гарантирование прав и т.д.

Конкретизация этого основополагающего положения дается в ст. 25 Меджународного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. «Каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации, упомянутой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службы» ^[2].

Эта норма последовательно развивается в украинской избирательном и референдном законодательстве. В частности, в Законе Украины «О выборах народных депутатов Украины» ^[4], Законе Украины «О выборах Президента Украины» ^[5], Законе Украины «О виборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей» ^[3], Законе Украины «О всеукраинском референдуме» ^[6].

Как отмечает И.Борисов, современные нормы международного избирательного права постепенно оформляются в самостоятельный комплексный политический и международно-правовой институт, в особую юридическую систему, оказывающую определяющее влияние на формирование и функционирование всех институтов новой модели представительной демократии, тем самым, образуя самостоятельную отрасль публичного политического права и законодательства^[8].

Итак, для того, чтобы выборы были подлинными, они должны отражать свободно выраженную политическую волю народа. «Именно право граждан участвовать в управлении делами государства, которое юридически обеспечивает включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики. Это право, по логике классических концепций просветительской традиции, обусловлено естественным равенством и прирожденной свободой людей. Оно, - как справедливо отмечает проф. Е.А.Лукашева, - гарантируется демократической организацией всей политической системы общества, вовлекающей граждан в активную политическую деятельность» ^[12].

В настоящее время Украину пока еще нельзя назвать страной с высокой правовой культурой, традиционным уважением к праву и правам человека, наоборот, для нее характерен правовой нигилизм. Для преодоления подобного негативного фактора необходимо длительное время, освоение гуманитарных ценностей, переориентация общественного сознания. Однако в современных условиях, зачастую, сохраняется приоритет политики над правом, в то время как сложнейшие политические процессы, происходящие в обществе, должны протекать в границах права, в соответствии с правовыми принципами.

По справедливому замечанию Е.А.Лукашевой, «любые политические меры, которые порождают нарушения прав человека, - это посягательство на свободу индивида. Они являются антиправовыми и аморальными, поскольку права человека – это не только отражение правового опыта развития человечества, но и кристаллизация нравственных начал, связанных с уважением свободы и автономии индивида, недопустимостью их нарушения, с ориентацией на категории добра и общего блага. Такой подход к соотношению прав человека и политики возник не сразу; он вырабатывался вековым поиском оптимальных форм взаимодействия человека и власти» ^[12].

Надо считаться с тем, что отставание с реализацией гарантируемых Конституцией положений принижает и ее престиж и всего права в целом. Это относится к идее народного суверенитета. К сожалению, вряд ли сегодня можно полагать, что создание народного государства завершено и действующая Конституция закрепляет сложившийся порядок. Это цель, для достижения которой требуется освоение новых подходов взаимодействия человека и государства, необходимо преодолеть прежние стереотипы и время. Однако, позитивная динамика все же наблюдается в практике развития государства и общества.

Как отмечает М.Каратеева, в настоящее время все чаще выдвигаются определенные требования конституционализма, означающие, что речь идет о конституционном государстве в нормативном смысле: современная конституционная государственность предполагает достаточно высокий уровень развитости и эффективности формально-юридических гарантий свободы, самостоятельности и собственности, реальные механизмы ограничения публичной политической власти правами человека и гражданина.

Несомненно, что социальное значение гарантирующей функции конституции в современных условиях не может быть переоценено, так как общество реализует положения конституции только при наличии соответствующих эффективных гарантий, в условиях социальной исполнимости^[10].

Таким образом, политика и практика демократической государственной власти основываются на принципе взаимодействия власти и граждан.

Многие нормы и институты избирательного права направлены на защиту прав и интересов государства, а не отдельно взятого человека, коллективных, а не индивидуальных прав. И здесь нет противоречия. Баланс интересов личности, общества и государства обеспечивается всей совокупностью правовых норм, содержащихся в различных источниках права^[8].

В науке конституционного права предлагаются различные определения права граждан на участие в управлении государственными делами. Так, Е.А.Чуб определяет участие граждан Украины в управлении государственными делами как активную, публичную, добровольную, целенаправленную, законную деятельность граждан Украины в сфере осуществления государственной власти, гарантированную закреплением в Конституции Украины соответствующего субъективного права, и которая имеет целью формирование и контроль за деятельностью государственных органов всех ветвей государственной власти, влияние на принятие, исполнение и контроль за реализацией государственных решений для воплощения гражданами своих общественно значимых интересов и обеспечения нормального функционирования, стабильного развития и социального порядка в государстве. Согласно ст. 38 Конституции Украины, участие граждан в управлении государственными делами их правом, но с точки зрения политики и морали - в определенной степени и обязанностью^[15].

По мнению А.В. Грабыльникова, право граждан Украины участвовать в управлении государственными делами определяется как предусмотренная Конституцией и законами Украины возможность каждого гражданина, достигшего восемнадцати лет и является дееспособным, соответствует требованиям, установленным законодательством для участия в соответствующей сфере политической деятельности, непосредственно или через избранных представителей участвовать в осуществлении непосредственного народовластия, государственной власти, местного самоуправления путем участия в выборах и референдумах, равного доступа к государственной службе и службе в органах местного самоуправления, участия в осуществлении правосудия с целью содействия выполнению функций общества и государства. По своей сути оно является его правом на участие в осуществлении народовластия^[9].

Однако фиксации права на уровне международных актов и Конституции Украины недостаточно, поскольку необходимы гарантии его обеспечения. Как утверждает Т.В. Синюкова, «изучение сущности гарантий не может быть исчерпано анализом реализации отдельных обеспечительных инструментов (судебной защиты, государственного принуждения, ответственности и .т.д.), используемых в тех или иных отдельных ситуациях правоприменения. Гарантирование личности субъективного права, в том числе права на участие в управлении делами государства, по своей социально-юридической сущности есть качественно своеобразный процесс регулирования общественных отношений, не сводимый к реализации тех или иных правовых институтов» ^[14].

Тем не менее государство все еще остается основным институтом, который способен наиболее эффективно обеспечить права и свободы человека. А международные механизмы защиты прав человека, в свою очередь, играют дополняющую роль. При этом не следует забывать, - подчеркивает А.С.Автономов, - что и международные механизмы создаются государствами, вступающими в договоры между собой. Но государство может не только обеспечивать, но и нарушать права человека^[7].

Юридическим фактором гарантирования права на участие в управлении делами государства является обязанность государства создать необходимые условия для этого.

Следует отметить, что пристальное внимание, уделяемое в настоящее время проблемам совершенствования законодательства о выборах и референдумах, обусловлено тем, на наш взгляд, тем, что данные формы политического участия граждан в осуществлении государственной власти являются самыми массовыми. Следует отметить, что сегодня в Украине наблюдается усталость избирателей от излишней политизации представительных органов местного уровня. Более того, отсутствует стабильность избирательного законодательства, поскольку перед каждыми выборами изменяется порядок проведения избирательных кампаний. Поэтому, необходимо на конституционном уровне закрепить мораторий на внесение изменений в избирательный закон за год до выборов.

Однако законодательство об иных формах политического участия граждан в осуществлении государственной власти в рассматриваемом контексте также заслуживает внимания. В частности, в Украине отсутствует законодательное регулирование реализации права на свободу собраний, митингов, шествий, демонстраций.

Конституционное законодательство, регулирующее отношения в сфере права на объединение, также находиться в процессе постоянного совершенствования. Можно констатировать, что на сегодняшний день основная масса законов, регулирующих различные формы политического участия граждан в осуществлении государственной власти, уже принята. Законодатель рассматривает перспективы дальнейшего развития конституционного законодательства о политическом участии граждан в осуществлении государственной власти.

Поэтому в целях более эффективного развития конституционного законодательства о формах политического участия граждан законодателю необходимо действовать на основе принципа конституционного прогнозирования, планирования с учетом интересов и потребностей народа. Более того, для вовлечения граждан в правотворческий процесс говорит о степени реализации народного суверенитета. Поэтому от политической активности граждан, правосознания и правовой культуры зависит характер законодательных норм об участии в управлении государством.

Анализ международных источников, конституционного законодательства Украины свидетельствует, что в перспективе осуществления власти народом будет не столько синтезом форм прямой и представительной демократии, сколько совокупностью различных стратегий привлечения граждан к управлению делами государства. Среди них прямой демократии будет принадлежать важное, но не основное место. Доминирующей стратегией привлечения граждан в публично-властные отношения становится не принятие решений самими гражданами, а выработка решений с участием представителей гражданского общества, что характерно как для исполнительной, так и для законодательной, и судебной ветвей власти. Следует признать, что современная конституционно-правовая институционализация новых форм участия граждан в управлении государственными делами стала объективной реальностью, что обусловило необходимость комплексного исследования не только традиционных форм участия граждан в управлении делами государства, но и перспектив привлечения граждан в другие процессы, связанные с принятием и реализацией государственных решений.