Правовое регулирование деятельности полиции в зарубежных странах

Соломатина Екатерина Александровна кандидат юридических наук доцент, кафедра административного права, Московский университет Министерства внутренних дел России 117437, Москва, ул. Академика Волгина, д.12 Solomatina Ekaterina Aleksandrovna PhD in Law Associate Professor, Department of Administrative Law, the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 117437, Russia, Moskva, ul. Akademika Volgina, 12. katesolo@rambler.ru

Органы полиции зарубежных стран в XXI в. стали объектом интенсивных административных системно-структурных преобразований, обобщение и рассмотрение которых еще не в достаточной степени является предметом научного анализа в их сравнительной характеристике. Настоящее реформирование полиции зарубежных стран обусловлено специфической особенностью полицейской работы: обеспечение безопасности общества, поддержание правопорядка в государстве, борьба с новыми угрозами обществу, ориентация на взаимодействие с гражданами и общественными институтами и др.

Органы полиции с древнейших времен являются основным элементом механизма безопасности любого государства, основой полицейской системы; постоянно реформируясь и совершенствуясь, они изменяются соответственно задачам современного общества.

Полиция и ее деятельность являются сложным, исторически изменяющимся государственно-правовым и социальным институтом. Сущность полицейской деятельности определяется формой устройства государственной власти, задачами, стоящими перед конкретным государством и политическим режимом^[6].

Термин «полиция» произошел от греческого слова «политейя» (полис-город) и первоначально означал городское (государственное) устройство. Но с конца XVI в. его начали употреблять во Франции в несколько ином смысле: под термином «police» французы (а чуть позже немцы) под термином «polizei» стали подразумевать правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного благополучия и общественного порядка^[17].

В античном мире функции по обеспечению правопорядка возлагались преимущественно на войско, которое являлось единственным универсальным инструментом как для защиты от внешних врагов, так и любых нарушений властных предписаний, создававших угрозу внутренней безопасности. По мере развития цивилизации постепенно возрастала специализация государственных институтов, и полиция стала все более четко обособляться от армии и органов общинного управления^[8]. Как в монархиях, так и республиках полицейские силы выступали, по сути, в качестве орудия центральной власти.

В Египте регулярные полицейские формирования возникли в эпоху Нового царства. Его правителями были созданы полиция явная и тайная, стража каналов и границ, служба охраны фараонов. Особое внимание уделялось надзору за рабами, в отношении которых осуществлялись репрессии во внесудебном порядке. Руководство полицейскими силами было централизовано. Оно возлагалось на одного из высших сановников – «джати», подчиненного непосредственно фараону. Нечто подобное наблюдалось в Вавилоне, Индии, Китае, т.е. в тех странах, где господствовал режим «восточной деспотии»^[21].

На заре античного Рима полномочия по принуждению принадлежали государственным институтам в сфере их деятельности. Чиновники (магистраты) имели право принуждения к исполнению своих распоряжений, причем обжалование их действий общине не допускалось. В распоряжении высших магистратов для осуществления принуждения имелись особые должностные лица – ликторы, виаторы и эдилы, стать которыми считалось престижным не только в среде простолюдинов, но и патрицианской аристократии^[9].

Вскоре после принятия «Законов Двенадцати таблиц» (415 г. до н. э.) в Риме появились «преследователи убийц» («филеры за убийцами»), на которых возлагалось расследование убийств и розыск преступников; они наделялись правом ареста^[20].

Специфика развития государственности в эпоху феодализма оказала серьезное влияние на основы организации и функционирование полиции^[12]. Типичным для европейских стран стало возникновение почти в каждой сеньории полицейских сил, полностью независимых от центральной власти. Превращение полиции в орган, призванный обеспечивать соблюдение правопорядка в национальном масштабе, произошло в эпоху абсолютизма. Этот процесс протекал в Австрии, Англии, Испании, Пруссии, Франции в течение XV–XVII столетий.

Во Франции в рассматриваемое время функционировали подчиненные короне крупные полицейские силы в провинциях, городах, на основных дорогах, а также специализированные органы, предназначенные для проведения предварительного расследования, осуществления политического сыска и др. Причем юрисдикция полиции определялась главным образом административным путем королевскими эдиктами и ордонансами^[2].

ХV-ХVП вв. для многих немецких государств были периодом «полицейских регламентов», в основе которых лежало стремление «упорядочить» все сферы общественной жизни путем ее детальной регламентации и создания разветвленной системы учреждений, призванных следить за реализацией административно-полицейских предписаний^[11]. Полицейские формирования в таких условиях могли по своему усмотрению подавлять любые действия, которые власти находили опасными для «общественного порядка и спокойствия»^[1].

В Англии и Уэльсе, позднее в Шотландии интенсивно развивались процессы становления и укрепления местного самоуправления и соответственно децентрализации полиции^[15]. Руководство и контроль над нею с XIV в. были сосредоточены в руках «мировой» юстиции в лице местных судей-дворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка. Полицейские функции возлагались до начала XIX в. непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать розыску и наказанию преступников, был обязан один год отслужить в качестве констебля.

Определенным своеобразием отличалась и организация полицейской деятельности. Так, в Китае и Японии вплоть до XX столетия контроль над исполнением законов в сельской местности возлагался наряду с регулярной полицией также и на старост, имевшихся в каждой мини-общине, состоявшей из пяти крестьянских семей. Управление охраной правопорядка в том и другом государстве было жестко централизовано, а на региональном уровне всецело осуществлялось генерал-губернаторами, олицетворявшими военную и гражданскую власть. Аналогичная картина наблюдалась и в мусульманском мире.

Во Французской Республике полиция к началу XX в. состояла из двух частей: государственной и муниципальной. Первая, наиболее многочисленная, обслуживала регионы в целом и города, вторая – функционировала параллельно с полицейскими учреждениями центрального подчинения лишь в городах, причем общее руководство всеми силами охраны правопорядка, дислоцированными в провинциях, осуществлялось специальными правительственными чиновниками, назначенными распоряжением президента – префектами и комиссарами.

Полицейские функции от имени государства реализовались собственно МВД и Корпусом жандармов, своеобразной организованной и вооруженной по армейскому образцу структурой, созданной еще Наполеоном I для дополнительного укрепления позиций верховной власти в сфере обеспечения правопорядка. Корпус имел статус компонента вооруженных сил и как таковой действовал под общим ведением президента страны.

В Германии в конституции не упоминалось о полиции вообще, и поэтому не имелось единообразной национальной системы полицейского устройства. Каждое королевство, герцогство или вольный город решали вопросы организации и управления полицией самостоятельно. Типичным являлось преобладание правительственного руководства полицейскими формированиями. И лишь в некоторых регионах они находились в ведении муниципальных властей.

В 1845 г. в Германской империи (так же, как и во Франции) была создана жандармерия. Немецкий корпус жандармов в служебной деятельности был подчинен МВД, а снаряжение, материальное обеспечение и его вооружение обеспечивало военное министерство^[16]. Жандармские подразделения активно использовались для проведения в жизнь имперского законодательства.

Полицейская система США возникала под влиянием демократических идей Декларации независимости 1776 г. и принципов Конституции 1787 г. В США сложились три уровня государственной власти: федеральный, штатов и местный, причем власти штатов и местные органы изначально пользовались значительной самостоятельностью. В соответствии с данной системой организовались полицейские силы. К началу XX в. они включали в себя ^[10]:

• полицейские организации в городах и поселках;
• шерифов и возглавляемые ими агентства в графствах;
• полицейские формирования штатов;
• полицейские организации федерального правительства, входившие в департаменты юстиции, почты, казначейства, министерств внутренних дел, обороны и др.

Полиция США характеризовалась довольно широкой децентрализацией. Федеральная полиция теоретически не имела права вмешиваться в компетенцию местных полицейских сил, и если такое вмешательство осуществлялось, то лишь в ограниченных масштабах.

Таким образом, на основании приведенного исторического развития полицейской системы в ряде государств, можно сделать вывод, что профессиональная полиция появляется в странах континентальной Европы в эпоху абсолютизма. Не случайно именно этот этап развития феодального общества получил в историко-правовой науке определение «полицейского государства»^[14].

Историческое значение образования и деятельности полиции как самостоятельного государственного института в тот период заключается в том, что она явилась одним из мощных и эффективных инструментов в установлении централизованной государственности в наиболее крупных странах континентальной Европы того времени – во Франции, Австрии, Пруссии, России.

В рассматриваемый период исторического развития в полицейской системе государства в дополнение к полиции появляется новый элемент полицейских сил – жандармерия. Наряду с полицией в целом ряде государств континентальной Европы и Латинской Америки она и сегодня является неотъемлемым элементом их современной полицейской системы.

Слово «жандармерия» (франц. «gendarmerie») произошло от «gensd'armes», буквальный перевод – люди оружия. В средние века - род тяжелой кавалерии. Появился во Франции в XIII в. как род рыцарской королевской гвардии, с 1445 г. – отборные части дворянской тяжелой конницы, которые славились своей ударной силой. В XVI-XVII вв. жандармы теряют свое боевое значение. Как вид полицейских сил жандармерия впервые создана в 1791 г. Исторической родиной жандармерии является Франция, а матерью – Великая французская революция 1789 г.^[4]

Занимая в государственной структуре двойственное положение, вот уже в течение нескольких столетий жандармерия совмещает армейские функции с полицейскими, так как в рамках вооруженных сил она обладает значительной автономией. Являясь составной частью вооруженных сил (во Франции) или родом сухопутных войск (в настоящее время в Италии, Испании, Португалии, Бразилии, Турции, Аргентине, Чили и в некоторых других государствах), жандармерия предупреждает, пресекает и раскрывает преступления как в гражданской, так и в военной сфере. В настоящее время по поручениям судебных органов она наравне с полицией участвует в их расследовании, причем в отличие от гражданской полиции ее юрисдикция распространяется не только на города, но и на сельскую местность, а также на вооруженные силы страны^[5].

Вооруженные силы демократического государства в его повседневной жизни в охране правопорядка практически не используются. Исключение из этого правила составляют страны, имеющие в составе своих полицейских сил особый их вид – жандармерию: Франция, Италия, Испания, Португалия, Бразилия, Турция. При осложнении оперативной обстановки в сфере охраны правопорядка внутри государства картина резко меняется. В кризисных ситуациях любое самое демократическое государство (не говоря о тоталитарных) немедленно использует вооруженные силы для нормализации обстановки в стране, но делает это строго в рамках регламентированного законодательства, исключающего узурпацию власти со стороны военных^[3].

Примерами применения вооруженных сил в рамках национальной полицейской системы при решении внутригосударственных проблем в наиболее благополучных в экономическом отношении и известных своей приверженностью принципам демократии странах являются Великобритания, Франция, США.

В Великобритании (с 1972 г. и по настоящее время) в одной из провинций Соединенного Королевства – Северной Ирландии – на постоянной основе несут службу по охране общественного порядка элитные части воздушно-десантных войск, так как полиция собственными силами не в состоянии обеспечить режим комендантского часа и предотвратить межконфессиональные столкновения между католиками и протестантами.

Во Франции (в 1995 г. после серии террористических актов, в результате которых погибло десять человек и около двухсот получили ранения)^[19] в стране был введен специально разработанный на случай чрезвычайных обстоятельств план «Вижипират». По этому плану патрулирование всех улиц крупных городов и станций метро, а также повсеместная проверка документов у населения осуществлялись совместными нарядами армии, полиции и жандармерии в течение четырех месяцев – до поимки руководителей и наиболее активных членов террористических групп. Части и подразделения регулярных вооруженных сил (в дополнение к силам и средствам полиции и жандармерии) широко использовались и во время проведения летом 1998 г. во Франции чемпионата мира по футболу.

В США вооруженные силы традиционно широко применяются при урегулировании кризисных ситуаций внутри страны. В частности, при подавлении массовых беспорядков в городе Лос-Анджелесе в 1992 г. кроме сил полиции, которых явно не хватало, самым активным образом использовалась полнокровная, заранее отмобилизованная дивизия Национальной Гвардии и бригада морской пехоты – элитное соединение вооруженных сил США. В результате в течение нескольких суток порядок в городе был восстановлен, при этом свыше полусотни человек было убито, 2116 человек получили ранения^[18].

Полицейская деятельность в современном демократическом государстве определяется двумя основными моделями ее организации: «континентально-европейской» и «англо-саксонской». Первая модель характеризуется жестким децентрализованным управлением полицейскими ведомствами со стороны государства, властной «вертикалью» полномочий (примером такой модели являются Австрия, Германия, Италия, Испания и Франция). Британская модель (англо-саксонская) отличается децентрализацией управления, повышением полномочий местных органов власти и меньшими по объему полицейскими функциями^[7].

Исходя из компетенции решаемых задач, полицию можно разделить на «коммунальную» (в функции которой входит оказание разного рода социальных услуг) и «оперативную» (правоохранительную)^[13].

Результаты деятельности полицейских аппаратов в современных демократических странах не столь впечатляющи, о чем можно судить, например, по довольно низкой раскрываемости преступлений и неспособности эффективно нейтрализовать акции мафии, особенно в экономической сфере. Однако нации, сделавшие выбор в пользу демократии, признают такое положение приемлемым, о чем свидетельствует высокий социальный рейтинг полиции. В основе этого лежат укоренившаяся в общественном сознании приверженность к демократическим ценностям, доверие к государству и его институтам, убежденность в том, что полиция достигает максимума в складывающейся ситуации, и одновременно неприятие присущих авторитаризму методов снятия криминальной напряженности, неизбежно сопряженных с серьезным и массовым ограничением прав и свобод личности. В круг обязанностей полиции входит не только борьба с преступностью, но и осуществление иных мероприятий в сфере социального обслуживания населения.

Характерно, что власти и большинство зарубежных теоретиков основное предназначение полиции видят в «установлении контроля над преступностью», «сдерживании ее посредством применения тех средств, которые представлены законом».

В настоящее время за рубежом нет единого мнения относительно методик определения приемлемого уровня правонарушений и эффективности деятельности полиции. Многие исследователи полагают, что приоритетом при оценке этого на общегосударственном уровне должны обладать парламенты, а на региональном – представительные органы управления, которые способны объективно оценить ситуацию даже при отсутствии соответствующей методической базы, основываясь на реакции населения. Уместно отметить и то, что сегодня в мире не выработано научно обоснованных универсальных методик, с помощью которых можно было бы определить допустимые уровни правонарушений.

В последние годы чрезвычайно активизировалась деятельность криминальных сообществ. Она достигла в некоторых странах, прежде всего в Италии, США и Японии, такого качественного и количественного уровня, при котором гангстерские кланы вынуждены отстаивать свои интересы в жестокой конкурентной борьбе, которая нередко сопровождается вооруженными столкновениями и физическим устранением соперников. Упрощенные правонарушения типа рэкета в деятельности мафии давно уже сменились крупномасштабными, глубоко законспирированными акциями, проникновением через коррумпированные связи в экономику. Во многих случаях происходит уже не инфильтрация капиталов мафии в легальный бизнес, а устанавливается ее полный контроль над ним. Западные эксперты считают, что лишь часть нелегально полученных средств используется для продолжения преступной деятельности. Наибольшая их доля направляется в зарубежные финансовые центры или оседает в иностранных вкладах. Банковские учреждения заинтересованы в сохранении конфиденциальности своей клиентуры, что является серьезным препятствием для правоохранительных органов.

Положение осложняется и растущей транснационализацией преступности. По существу, она является побочным результатом глобализации мирового развития в целом, включая расширение торговли, экономического сотрудничества, открытие границ, достижения в области транспорта и связи. Транснационализация преступности проявляется прежде всего в возникновении крупных подпольных мировых рынков, на которых осуществляется обмен незаконными товарами и услугами. Наибольшая часть преступных сделок, по данным Интерпола, приходится на нелегальные операции с наркотиками, торговлю краденым автотранспортом, культурными ценностями, оружием, промышленными секретами, эксплуатацию проституции.

На протяжении последних двух-трех десятилетий в США, Канаде, Англии, западноевропейских государствах, Японии, Сингапуре, Южной Корее, Австралии и некоторых других странах предпринимались различные меры, направленные на придание деятельности полиции характера, адекватного изменениям, происходящим в обществе. Международный терроризм в настоящее время превращается в стратегическую угрозу внутренней стабильности большинства стран мира, и в истинности этого утверждения у специалистов нет никакого сомнения. К такому неутешительному выводу пришли американские эксперты в области борьбы с терроризмом.

Анализ проблемы борьбы с терроризмом за рубежом показал, что в основе этой борьбы должна быть единая, комплексная, стратегически ориентированная государственная концепция, учитывающая международно-правовые акты и реалии государственного и общественного устройства страны. За рубежом давно идут по пути создания законов и иных нормативных актов, специально направленных на борьбу с терроризмом. Правовое обеспечение антитеррористической деятельности является гарантией успешного противодействия преступности внутри стран, а также взаимодействия в борьбе с международным терроризмом^[22].