Активность избирателей на федеральных, региональных и муниципальных выборах в Российской Федерации

Активность избирателей – важнейшая характеристика любых прошедших выборов. До 2007 года в России от этого показателя зависело признание выборов состоявшимися. Но и после того, как порог явки был отменен, показатель активности продолжает играть важную роль: считается, что от него зависит оценка легитимности прошедших выборов и избранных на них органов власти.

В то же время исследований, связанных с активностью российских избирателей и ее вариациями от выборов к выборам, крайне мало. При этом в общественных дискуссиях фигурирует набор мифов, мало связанных с реальностью. Чаще всего при обсуждении проблем, связанных с активностью избирателей, игнорируются различия этого показателя между выборами разного уровня (федерального, регионального, муниципального), а также между разными видами выборов (выборы представительного органа и выборы должностного лица). Между тем, как будет видно из дальнейшего изложения, эти различия весьма существенны.

В данной работе предпринята попытка комплексно исследовать вариации показателей активности избирателей – во времени, в зависимости от уровня и вида выборов, а также для разных регионов и типов муниципальных образований.

За период после принятия Конституции 1993 года в России прошли пять циклов федеральных выборов – выборы депутатов Государственной Думы и через 3 – 6 месяцев после них выборы Президента. Показатели явки на этих выборах представлены в таблице 1.

Таблица 1

Активность избирателей на федеральных выборах с 1995 года по 2012 год

Обращают на себя внимание два обстоятельства. Во-первых, явка на президентских выборах всегда выше (на 5 – 9%), чем на парламентских выборах того же цикла. Во-вторых, изменения явки на парламентских и президентских выборах в каждом цикле направлены в одну и ту же сторону: если активность повышается – то и на тех, и на других выборах, если снижается – то так же.

Что касается динамики, то она не имеет единой тенденции. В циклах 1999 – 2000 и 2003 – 2004 годов явка снижалась по сравнению с предыдущими циклами. В цикле 2007 – 2008 годов явка значительно выросла – почти до уровня 1995 – 1996 годов, однако в последнем цикле она вновь снизилась, но осталась выше уровня 2003 – 2004 годов.

Снижение активности избирателей на федеральных выборах, по-видимому, обусловлено объективными причинами. Повышение же явки в цикле 2007 – 2008 годов, как показано в нашей работе ^[2], было достигнуто административными методами. В следующем цикле административный ресурс также активно использовался ^{[4, 16]}, однако технологии несколько изменились. В частности, была заметна линия на понижение явки. Тем не менее, официальные итоги голосования в цикле 2011 – 2012 годов, в том числе и официальные показатели явки, также подвергаются сомнению исследователями ^{[4, 15, 16]}.

Региональные различия в активности избирателей на федеральных выборах 1991 – 2004 годов исследовались в работе Ахременко ^[1]. Отмечена устойчивость региональных различий в активности избирателей. Показано, что основными факторами, действующими в сторону снижения явки, являются доля русского населения, доля городского населения и удаленность региона от Москвы.

Выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ (региональных парламентов) проводятся регулярно с декабря 1993 года. При этом с декабря 2003 года они проходят в основном по смешанной или реже по полностью пропорциональной избирательной системе. До середины 2003 года выборы региональных парламентов проходили преимущественно по мажоритарной системе, а использование смешанной системы было редким ^[5].

Выборы глав регионов в период 1991 – 1994 годов прошли в небольшом числе субъектов РФ. С августа 1995 года по январь 2005 года они проводились регулярно, затем были отменены и вновь возобновились лишь в октябре 2012 года.

Исследователи отмечают, что для российских регионов характерны две закономерности: явка на региональных выборах ниже чем на федеральных, а явка на выборах региональных парламентов ниже, чем на выборах глав регионов ^{[5, 7, 8, 11]}. Естественно, эти закономерности проявляются в том случае, если выборы проводятся раздельно. Однако выборы разных видов и уровней часто совмещаются. В связи с этим при исследовании явки на региональных выборах необходимо исключать кампании, совмещенные с федеральными, а для выборов региональных парламентов также исключать кампании, совмещенные с выборами главы региона.

В работе Козлова ^[8] исследовалась активность избирателей на выборах региональных парламентов 2003 – 2006 годов. В этот период прошла 61 кампания, но только 44 кампании не были совмещены с федеральными или губернаторскими выборами. Средняя явка на этих 44 выборах (вычисленная как среднее арифметическое показателей отдельных кампаний) составила 41%. Самой низкой была явка в Свердловской области в октябре 2006 года (27,9%; этот рекорд продержался вплоть до 2012 года), а самой высокой – в Чеченской Республике в ноябре 2005 года (69,6%).

В целом на выборах региональных парламентов наблюдались те же закономерности распределения регионов по уровню явки, которые были зафиксированы для федеральных выборов.

Козлов также попытался оценить динамику явки на региональных выборах. Для этого он сравнил 27 регионов, где ни выборы в исследованный период, ни предыдущие выборы не совмещались с федеральными или губернаторскими. Оказалось, что средняя активность в этот период повысилась примерно на 2%; при этом в 16 регионах явка повысилась, а в 10 – снизилась. Общая тенденция к небольшому повышению активности избирателей была, скорее всего, связана с переходом на смешанную систему, однако в каждом регионе действовали и другие факторы.

За период 2007 – 2012 годов прошли 111 выборов региональных парламентов, из которых 64 не были совмещены с федеральными. По этим 64 кампаниям средняя явка составила 48%. Таким образом, можно говорить о некотором росте показателя явки.

Полагаем, что, как и в случае федеральных выборов, рост этот в основном достигнут за счет административных методов. Характерен отрыв ряда республик от основной массы краев и областей: в Кабардино-Балкарской Республике явка в марте 2009 года составила 83,6%, в Карачаево-Черкесской республике в марте 2009 года – 77,2%, в Республике Татарстан в марте 2009 года – 78,4%, в Республике Тыва в октябре 2010 года – 65,6%, в Республике Дагестан в марте 2011 года – 84,8%, в Чеченской Республике в октябре 2008 года – 95,1% (то есть по сравнению с 2005 годом рост на 25%). Из областей отличились Кемеровская (68,5%, октябрь 2008 года) и Белгородская (64,7%, октябрь 2010 года). Еще в пяти областях (Воронежской, Курской, Омской, Орловской, Тамбовской) явка была выше 50%, в остальных областях и всех краях – ниже 50%.

И если еще в марте 2011 года продолжала наблюдаться тенденция повышения явки по сравнению с предыдущими выборами ^[3], то уже в октябре 2012 года ощущалось обратное. Линия администраций на понижение явки стала достаточно заметной ^[10]. Даже в регионах с традиционно высокой активностью избирателей – Пензенской и Саратовской областях – явка не достигла 50% (в этих регионах предыдущие выборы совмещались с федеральными, поэтому нет возможности сравнивать). А Сахалинская область установила новый рекорд (27,5%), снизив явку по сравнению с предыдущими выборами (30,6% в октябре 2008 года; 31,0% в октябре 2004 года).

Что касается выборов глав регионов, то наименьшая явка в первом туре (29,0%) зафиксирована в Санкт-Петербурге в сентябре 2003 года, во втором туре (25,3%) – в Тюменской области в январе 1997 года, а наибольшая (97,7%) – в Кабардино-Балкарской Республике в январе 1997 года. Среднее значение по 127 голосованиям за 2000–2005 годы (исключая голосования, совмещенные с федеральными) – 51,6%.

Активности избирателей на муниципальных выборах исследователями уделяется крайне мало внимания. Впрочем, такие исследования слишком сложны и требуют больших усилий. В Российской Федерации действуют около 25 тысяч муниципальных образований, сильно различающихся по размеру, степени урбанизации, составу населения, культурным и политическим традициям. К тому же электоральная статистика по муниципальным выборам обычно менее доступна.

В своем исследовании с целью проследить динамику явки на муниципальных выборах мы попытались найти такие муниципальные образования, в которых не менее трех раз проходили выборы одного вида в одно и то же время года (чтобы исключить влияние сезонных факторов), не совмещенные с федеральными или региональными выборами (где явка обычно выше), информация о которых есть на сайте ЦИК России. Оказалось, что таких случаев немного. Дело в том, что регулярная информация о выборах разного уровня на сайте ЦИК России стала размещаться с осени 2003 года, а по выборам в поселениях – только с 2009 года. Учитывая, что чаще всего срок полномочий избираемых органов 4 или 5 лет, а осенью 2011 года и весной 2012 года выборы совмещались с федеральным, остаются лишь выборы, прошедшие 14 октября 2012 года, если две предыдущие кампании прошли осенью не ранее 2003 года и не были совмещены с федеральными или региональными выборами. Стоит добавить, что и в дальнейшем мы не сможем расширить круг объектов такого исследования, поскольку с 2013 года выборы будут проводиться в начале сентября, и активность избирателей на таких выборах будет, по-видимому, существенно отличаться даже от октябрьских.

В соответствии с определенными критериями нам удалось найти следующие муниципальные образования: Барышский район Ульяновской области (выборы Совета депутатов); г. Тверь и г. Вышний Волочек Тверской области (выборы депутатов городской Думы); Жирновский и Светлоярский районы Волгоградской области (выборы главы муниципального района), а также около 50 районов Республики Башкортостан (выборы районных Советов). Из последних для исследования мы выбрали Давлекановский район, в котором активность избирателей на выборах Президента РФ 4 марта 2012 года была наиболее близка к среднереспубликанской.

Хотя такую выборку нельзя считать репрезентативной, она все же охватывает четыре разных региона, относящиеся к трем федеральным округам, включает как городские округа, так и муниципальные районы, как выборы представительного органа, так и выборы главы муниципального образования.

Далее мы для каждого из выбранных муниципальных образований сравним активность избирателей на всех выборах, проходивших с осени 2003 года.

Барышский район Ульяновской области

До 2008 года город Барыш и Барышский район были отдельными муниципальными образованиями. В 2004 году в каждом из них прошли выборы представительного органа, однако выборы Совета депутатов г. Барыш были совмещены с губернаторскими. В 2008 году прошел объединительный референдум, и затем в 2008, а также в 2012 годах избирался Совет депутатов единого муниципального образования Барышский район. При этом в 2004 году выборы проводились по 10 двухмандатным округам, в 2008 – по 7 трехмандатным (из них 3 в г. Барыш), а в 2012 – по 5 трехмандатным (из них 2 в г. Барыш).

Выборы главы администрации Ульяновской области проводились в декабре 2004 года в два тура. Выборы в Законодательное Собрание Ульяновской области и в 2003, и в 2008 годах были совмещены с федеральными.

Активность избирателей на разных выборах в г. Барыш и Барышском районе представлена в таблице 2. Мы видим, что активность в г. Барыш была ниже, чем в районе, во всех случаях, кроме первого тура губернаторских выборов. При этом во втором туре в городе наблюдалось резкое падение явки. Вероятно, это связано со снятием между двумя турами С.А. Герасимова, занявшего по результатам первого тура второе место, как в целом по области, так и по г. Барыш (где он получил 23,3%).

Таблица 2

Активность избирателей Барышского района Ульяновской области на различных выборах

В целом активность избирателей на муниципальных выборах была ниже, чем на федеральных, но сравнима с активностью на губернаторских выборах.

Тверь и Вышний Волочек

В Тверской области в декабре 2003 года прошли выборы губернатора, на которых действующий губернатор В.И. Платов потерпел поражение, не пройдя даже во второй тур. Первый тур был совмещен с думскими выборами, второй состоялся через две недели. Законодательное Собрание Тверской области избиралось в 2005 и 2011 годах, причем в 2005 году выборы проводились по системе открытых списков.

Тверская городская Дума состоит из 33 депутатов. Ранее они избирались по одномандатным округам с ротацией каждые два года примерно половины состава. Так, в октябре 2004 года избирались 17 депутатов по округам с нечетными номерами, в марте 2007 – 16 депутатов по округам с четными номерами. В октябре 2008 года город перешел на смешанную систему, и вместо 17 депутатов, избранных в 2004 году по одномандатным округам, были избраны 17 депутатов по единому округу. При этом предполагалось, что остальные 16 депутатов будут избираться по укрупненным одномандатным округам. Однако затем городская Дума решила ввести полностью пропорциональную систему, и в марте 2009 года еще 16 депутатов были избраны по единому округу ^[9]. Однако летом 2012 года полномочия городской Думы были прекращены решением суда, а использование полостью пропорциональной системы в городских округах было запрещено областным законом. Поэтому в октябре 2012 года выборы прошли по смешанной системе (17 депутатов избирались по единому округу и 16 – по одномандатным округам).

Выборы главы Твери в 2007 году были совмещены с выборами в Государственную Думу, а затем прямые выборы главы были отменены.

Активность избирателей на разных выборах в Твери представлена в таблице 3. Мы видим, что явка на муниципальных и региональных выборах значительно ниже, чем на федеральных. При этом на всех трех выборах в городскую Думу, проходивших в октябре, активность избирателей была ниже, чем на региональных выборах. Исключением являются выборы в городскую Думу, прошедшие в марте 2009 года. Относительно высокая явка на этих выборах, видимо, связана с проблемами ЖКХ, сильно обострившимися прошедшей зимой на фоне устранения популярного мэра О.С. Лебедева; в результате на этих выборах победила КПРФ, получившая 49,2% голосов ^[9].

Таблица 3

Активность избирателей Твери на различных выборах

В таблице представлены также данные об уровне досрочного голосования и голосования вне помещения для голосования («на дому»). Эти данные могут служить индикатором административных усилий по «натягиванию» явки. Здесь мы видим, что на президентских выборах 2008 года уровень голосования «на дому» примерно вдвое превышал обычный уровень, и это подтверждает вывод об административных истоках высокой явки на указанных выборах.

В Вышнем Волочке городская Дума избиралась в 2008 и 2010 годах на два года. В результате мы имеем за последние десять лет четыре кампании по выборам городской Думы – и все проходили в октябре. При этом в 2004 году выборы проводились по 16 одномандатным и двум двухмандатным округам, а с 2008 года – по смешанной системе (в 2008 и 2010 – 14 депутатов по единому округу и 15 – по одномандатным округам, в 2012 – 10 депутатов по единому округу и 11 – по одномандатным округам). В 2005 и 2009 годах жители Вышнего Волочка выбирали мэра.

Активность избирателей на разных выборах в Вышнем Волочке представлена в таблице 4. Здесь мы также видим, что явка на федеральных выборах выше, чем на региональных и муниципальных. Но при этом на выборах мэра явка выше, чем на региональных выборах. А вот на выборах городской Думы, как и в Твери, есть один исключительный случай с относительно высокой явкой – 2008 год. Это была также острая кампания, где отказ в регистрации получил список КПРФ и в результате лидером стала ЛДПР, получившая 33,3%. В остальных трех кампаниях явка была значительно ниже, чем на федеральных и региональных выборах, а также выборах мэра.

Таблица 4

Активность избирателей Вышнего Волочка на различных выборах

И здесь также отмечается повышенный уровень голосования «на дому» на президентских выборах 2008 года.

Жирновский и Светлоярский районы Волгоградской области

В Волгоградской области выборы главы областной администрации проходили в 2004 году в два тура. Выборы областной Думы в 2003 году были совмещены с думскими, следующие прошли в 2009 году.

Активность избирателей на разных выборах в Жирновском районе представлена в таблице 5. Хотя явка на выборах главы района относительно высока, видна тенденция к ее снижению. При этом она ниже, чем на региональных и муниципальных выборах, а на федеральных выборах явка в основном выше, чем на региональных (исключение лишь выборы в Государственную Думу 2003 года).

Таблица 5

Активность избирателей Жирновского района Волгоградской области на различных выборах

Здесь также голосование «на дому» на президентских выборах 2008 года оказалось резко выше, чем на всех предыдущих. Однако на последних президентских выборах уровень «надомного» голосования оказался вообще запредельным. Возможно, это связано со сменой губернатора области, произошедшей в январе 2012 года.

Активность избирателей на разных выборах в Светлоярском районе представлена в таблице 6. Здесь уровень явки на выборах главы района в 2005 и 2009 годах был выше, чем на выборах главы администрации и даже выше, чем на выборах в Государственную Думу 2003 года (а на выборах главы района 2009 года явка была выше, чем на думских выборах 2011 года). Однако на выборах главы района в 2012 году активность избирателей резко упала.

Таблица 6

Активность избирателей Светлоярского района Волгоградской области на различных выборах

Давлекановский район Республики Башкортостан

В Республике Башкортостан первый тур выборов президента республики в 2003 году был совмещен с думскими выборами, второй тур был проведен через две недели. Выборы Государственного Собрания – Курултая республики в 2008 году были совмещены с выборами Президента РФ.

Выборы Совета депутатов проводятся по мажоритарной системе по одномандатным округам. В 2012 году число депутатов было специально снижено с 20 до 19, чтобы не нужно было использовать пропорциональную систему.

Активность избирателей на разных выборах в Давлекановском районе представлена в таблице 7. Мы видим, что здесь ситуация существенно отличается от Волгоградской, Тверской и Ульяновской областей: явка на муниципальных выборах так же высока, как и на федеральных. Впрочем, и здесь мы видим повышение явки в период 2007–2008 годов, а затем ее некоторое снижение в 2011–2012 годах.

Таблица 7

Активность избирателей Давлекановского района Республики Башкортостан на различных выборах

Наибольшие проблемы с явкой обнаруживаются в крупных городах, особенно в административных центрах регионов. В связи с этим мы рассмотрим отдельно активность избирателей в этих административных центрах в последнем избирательном цикле. Мы взяли все случаи прямых выборов мэров данных городов (включая повторное голосование там, где оно было) и все случаи выборов депутатов горсоветов, проводимых по пропорциональной или смешанной системе, которые не были совмещены с региональными или федеральными выборами (а выборы депутатов – которые не были еще совмещены с выборами мэра). При этом явка на выборах мэров сравнивалась с явкой в тех же городах на выборах Президента РФ 4 марта 2012 года (таблица 8), а явка на выборах депутатов горсовета – с явкой в тех же городах на выборах депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 года, а также с явкой в тех же городах на последних выборах депутатов региональных парламентов, если они не были совмещены с федеральными выборами (таблица 9).

Таблица 8

Сравнение активности избирателей административных центров регионов на выборах мэра и Президента РФ

^* Повторное голосование.

Таблица 9

Сравнение активности избирателей административных центров регионов на выборах депутатов городского совета, регионального парламента и Государственной Думы

Как видно из таблиц, явка на всех выборах варьировалась в широких пределах: от крайне низких (13% на муниципальных выборах, 29% на региональных и 43% на федеральных) до крайне высоких (96% на муниципальных и региональных выборах и 99,6% на федеральных). Однако во всех случаях, кроме одного, явка на федеральных выборах была выше, чем на муниципальных в том же городе. Исключением является лишь Кемерово, что лишний раз подтверждает административное управление выборами в данном регионе. Также всего в двух случаях из 15 явка на федеральных выборах была ниже, чем на региональных в том же городе, – это Казань и Курск.

Менее однозначную картину дает сравнение явки на муниципальных и региональных выборах. В девяти случаях выше явка на региональных выборах, а в шести – на муниципальных. Эти шесть случаев требуют более внимательного рассмотрения. Оказывается, что в четырех из них региональные выборы прошли позднее муниципальных, причем в трех (Владикавказе, Ижевске и Саратове) региональные выборы проходили 14 октября 2012 года. Это подтверждает вывод о тенденции к снижению активности избирателей, которая проявилась в октябре 2012 года.

Более интересны случаи Тулы и Владимира. Они примечательны тем, что в этих городах на муниципальных выборах была более острая борьба, чем на региональных. Так, в выборах Тульской областной Думы хотя и участвовали 7 партий, но три непарламентские партии особой роли не играли и получили менее 2%. Напротив, в выборах в Тульскую городскую Думу партия «Яблоко» участвовала активно и получила 11,2%, опередив ЛДПР. В выборах Совета народных депутатов Владимира участвовало 5 партий, а в выборах Законодательного Собрания Владимирской области – только 4; но важнее, видимо, была большая активность оппозиционных парламентских партий.

В среднем явка на выборах городских советов составила 37,3%, на выборах региональных парламентов – 45,2%, на выборах в Государственную Думу – 60,2%; на выборах мэров – 39,6%, на выборах Президента РФ – 62,9%.

Отметим также высокую корреляцию между явкой на разных выборах: для выборов горсоветов и региональных парламентов коэффициент линейной корреляции составил 0,51, для выборов региональных парламентов и Государственной Думы – 0,47, для выборов горсоветов и Государственной Думы – 0,90; для выборов мэра и Президента РФ – 0,81.

Как уже отмечалось, регулярная информация по выборам в поселениях доступна на сайте ЦИК России только с 2009 года. В связи с этим нет возможности проследить динамику явки на таких выборах. Поэтому мы ограничились изучением явки на выборах, прошедших 14 октября 2012 года.

Для исследования были отобраны 12 регионов, где 14 октября 2012 года прошло достаточное количество выборов в поселениях (и не было региональных выборов) и которые относятся ко всем 8 федеральным округам: Воронежская и Костромская области (ЦФО), Республика Коми и Архангельская область (СЗФО), Республика Адыгея и Ростовская область (ЮФО), Карачаево-Черкесская Республика (СКФО), Пермский край и Кировская область (ПФО), Ямало-Ненецкий АО (УФО), Забайкальский край и Томская область (СФО), Республика Саха (Якутия) и Камчатский край (ДВФО). Отметим, что в данном перечне представлены почти все типы регионов – республики, края, области, автономный округ.

Далее в каждом регионе выбирались одни выборы главы сельского поселения, одни выборы представительного органа сельского поселения, одни выборы главы городского поселения и одни выборы представительного органа городского поселения (если такие выборы проводились 14 октября 2012 года). При этом выборы представительного органа исследовались только в случае, если они не были совмещены с выборами соответствующего главы.

Отбор проводился следующим образом: выборы главы сельского поселения – десятые из соответствующего перечня на сайте ЦИК России, выборы представительного органа сельского поселения – третьи из соответствующего перечня на сайте ЦИК России (если в перечне меньше соответственно 10 или 3, то последние), выборы в городском поселении – первые из соответствующего перечня на сайте ЦИК России.

Данные о явке на отобранных выборах представлены в таблицах 10–13. Как и во всех ранее рассмотренных случаях, мы здесь видим, что выделяются регионы с высокой явкой (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Саха (Якутия) и Ямало-Ненецкий округ) и с низкой явкой (Забайкальский край, Архангельская и Ростовская области). В других регионах явка заметно отличается для разных выборов.

Таблица 10

Активность избирателей на выборах глав сельских поселений 14 октября 2012 года

Таблица 11

Активность избирателей на выборах представительных органов сельских поселений 14 октября 2012 года

Таблица 12

Активность избирателей на выборах глав городских поселений 14 октября 2012 года

Таблица 13

Активность избирателей на выборах представительных органов городских поселений 14 октября 2012 года

Отдельного комментария требуют данные по Карачаево-Черкесской Республике. 100%-ная явка на выборах депутатов Совета Римгорского сельского поселения, как и полное отсутствие проголосовавших «на дому», достаточно говорят об искусственности этих результатов. Любопытнее результаты на выборах депутатов Совета Усть-Джегутинского городского поселения. Выборы проводись по 20 одномандатным округам, при этом в 10 округах было по одному кандидату, в 8 – по два, в одном – три и еще в одном – шесть. Оказалось, что средняя явка по 10 округам с альтернативными кандидатами составила 50,0%, а по 10 безальтернативным округам – 84,2%. Единственное разумное объяснение этому феномену: в безальтернативных округах отсутствовал контроль. Стоит также добавить, что по голосованию «на дому» картина противоположная: в округах с альтернативными кандидатами оно составило 2,5%, а в безальтернативных округах – 0,8%.

Тем не менее, мы видим тенденцию: в сельских поселениях активность избирателей в целом заметно выше. Средние значения явки таковы: для выборов глав сельских поселений – 55,3%, для выборов представительных органов сельских поселений – 49,0%, для выборов глав городских поселений – 34,8%, для выборов представительных органов городских поселений – 34,3%. Характерна в этом отношении Воронежская область, где в сельских поселениях явка около 50%, а в городском – 26%. Похожая ситуация в Костромской области и Камчатском крае.

В целом, особенно если отбросить специфические регионы, можно сказать, что на выборах глав сельских поселений скорее нормой, чем исключением, является явка ниже 50%, на выборах представительных органов сельских поселений – ниже 40%, на выборах глав городских поселений – ниже 30%, а на выборах представительных органов городских поселений – ниже 20%.

Что касается голосования «на дому», то оно заметно выше в сельских поселениях. Высокий уровень такого голосования особенно характерен для ряда регионов Черноземной зоны (в данной выборке таким регионом является Воронежская область), но мы видим его высокий уровень также в Кировской и Костромской областях. Разумеется, это не связано с долей больных или инвалидов в регионе – широко распространена не соответствующая закону практика, когда к жителям удаленных деревень приезжают члены участковой комиссии с переносной урной вместо того, чтобы помочь этим избирателям добраться до избирательного участка. Такая технология таит большие возможности для манипуляций.

Мы видим, что активность избирателей в значительной степени зависит от двух факторов – типа региона и вида выборов. Региональные особенности проявляются в основном одинаково для разных видов выборов. Здесь играют главную роль три фактора, отмеченные Ахременко ^[1]: удаленность от Москвы (что проявляется как раскол по линии «запад – восток»), доля городского населения (что часто проявляется как раскол по линии «север – юг»), и доля нерусского населения. При этом, как отмечает Ахременко, национальный фактор выступает признаком гораздо более глубокого и сложного феномена: характера строения «социальной сети» в регионе, заданного этнокультурными традициями способа организации политической коммуникации. Это связано и с самостоятельным продуцированием социальной сетью общего «стандарта участия» («принято ходить на выборы»), и с наличием механизмов воздействия на социальные сети со стороны региональной властной элиты (включая не только административную мобилизацию, но и прямые фальсификации).

Что касается вида выборов, то в основном сложилась следующая шкала убывания активности избирателей: выборы Президента РФ, выборы Государственной Думы, выборы главы региона, выборы регионального парламента, выборы главы муниципального образования, выборы представительного органа муниципального образования. Разумеется, на данной шкале довольно много исключений, особенно часто таким исключением является более высокая явка на выборах главы региона или муниципального образования по сравнению с выборами соответственно в Государственную Думу или региональный парламент. Тем не менее, общая тенденция налицо.

При этом обращают на себя внимание значительные различия в уровне явки для разных видов выборов. Это хорошо видно при сравнении активности избирателей в административных центрах регионов на федеральных и муниципальных выборах: в ряде городов (Архангельск, Барнаул, Владивосток, Вологда, Калининград, Красноярск, Петрозаводск, Ставрополь, Тверь, Хабаровск, Южно-Сахалинск, Ярославль) зафиксированы более чем двукратные различия.

Достаточно часто мы видим на муниципальных выборах явку ниже 20%. При этом речь идет об основных выборах, а по нашим данным на повторных и дополнительных выборах явка бывает еще ниже. Именно на дополнительных выборах в сельском поселении Курганской области в 2007 году произошел случай, получивший широкую известность: в голосовании приняли участие всего два избирателя. Впрочем, судя по имеющейся информации, выборы были безальтернативными, а в относительных показателях явка двух избирателей составила 7%, что не является рекордом. В нашем исследовании мы сознательно не рассматривали активность избирателей на муниципальных выборах в Москве и Санкт-Петербурге, но известно, что в этих городах были еще более удручающие результаты; например, в том же 2007 году на повторных выборах в муниципальном образовании Звездное Санкт-Петербурга явка составила 0,9% ^[12].

Помимо приведенных выше выводов Ахременко о более низкой активности избирателей в более урбанизированных регионах есть и прямые данные, свидетельствующие о более низкой активности избирателей в городах по сравнению с сельской местностью. Пока у нас недостаточно данных, чтобы судить, влияет ли на активность избирателей размер города. Тем не менее, мы видим, что низкая явка на муниципальных выборах наблюдается как в крупных городах (Омск, Красноярск, Барнаул, Ярославль, Владивосток и др.), так и в небольших городах и поселках (г. Балей, г. Зерноград, г. Колпашево, п. Кулой и др.). Повышенная активность избирателей в сельской местности, по-видимому, связана с теми же факторами, что и в случае национальных регионов – характером строения социальной сети и механизмами административного воздействия на социальные сети.

Динамика активности избирателей имеет сложный характер. На федеральных выборах в 1999–2004 годах наблюдалось снижение явки. Общая тенденция к снижению была отмечена в этот период и для региональных выборов ^[7]. Во второй половине 2000-х годов было заметное повышение показателя явки на федеральных выборах и отмечалась тенденция к его повышению на региональных. В случае региональных выборов, вероятно, некоторую роль сыграл повсеместный переход от мажоритарной системы к смешанной. В то же время на федеральных выборах, а также в ряде субъектов РФ на региональных выборах главным фактором стали разного рода административные воздействия.

В настоящее время вновь заметна тенденция к снижению явки, особенно проявившаяся на выборах 14 октября 2012 года. Помимо того, что это соответствует общей долговременной тенденции, проявлявшейся ранее, есть точка зрения о целенаправленной стратегии организаторов выборов на снижение активности протестно настроенных социальных групп – с целью увеличить долю управляемого электората среди голосующих и тем самым улучшить снижающиеся показатели «партии власти» ^[10].

Причины низкой активности избирателей часто обсуждаются, но при этом редко обращается внимание на основной фактор – вид выборов. Среди общих причин называются усталость избирателя от выборов, недовольство властью, протест против «грязных» (или даже любых) избирательных технологий, недостаточная информированность граждан о выборах и кандидатах. В конкретных случаях могут играть роль и другие факторы: неудачно выбранный день голосования (например, совпадение с религиозным праздником), погодные условия, снятие с выборов популярных кандидатов или партий ^[7].

Все это, видимо, играет роль. Тем не менее, эти факторы плохо объясняют наблюдаемые тенденции. Вряд ли «грязные» избирательные технологии проявляются на муниципальных выборах в большей степени, чем на региональных и федеральных. Выборы Президента РФ всегда проводились вскоре после выборов в Государственную Думу, но «усталость» не мешала избирателям более активно участвовать в президентских выборах. Недовольство властью и даже снятие популярных кандидатов или партий в ряде случаев приводило не к снижению, а к заметному повышению активности избирателей, как свидетельствуют случаи Твери и Вышнего Волочка. Низкая информированность, безусловно, снижает явку, но все же трудно поверить, что жители поселка, где всего пять тысяч избирателей, могут не знать о проходящих выборах. Что касается погодных условий, то здесь ситуация анекдотичная – низкую явку можно объяснить в любом случае: в плохую погоду избиратели не хотят выходить из дома, в хорошую – уезжают отдыхать или занимаются приусадебным хозяйством.

Все же, по-видимому, главный фактор – это отношение к избираемому органу власти. Если россияне считают главной властью Президента страны, то не удивительно, что на президентских выборах явка наибольшая – даже в условиях, когда интрига в них полностью отсутствует (как это было в 2004 и 2008 годах). А муниципальную власть значительное число граждан серьезной властью не считают, и это во многом соответствует реальности, учитывая объем полномочий муниципальных органов и размер муниципального бюджета.

Информация о низкой активности избирателей и тенденциях к ее снижению часто вызывает у многих представителей общественности желание восстановить ранее действовавший порог явки, то есть норму о признании выборов несостоявшимися, если явка не достигла определенного уровня.

Между тем, история порога явки в России ^{[11, 13]} весьма показательна. Еще с советских времен (когда официальные показатели явки составляли 99,98–99,99%) существовала наиболее жесткая норма: явка должна была быть не менее 50%. При переходе к альтернативным выборам эта норма сохранилась. Но вскоре оказалось, что такой порог не всегда преодолевается на выборах в местные Советы, а впоследствии – также на повторных или дополнительных выборах народных депутатов РСФСР.

В 1991–1992 годах была попытка заменить порог явки другим порогом: принятые в этот период российские законы о выборах требовали, чтобы победитель получил не менее 25% от списочного числа избирателей. Но эти нормы не прижились.

В 1993 для первых выборов в Государственную Думу порог явки был установлен в 25%, и таким он оставался вплоть до его отмены. При этом на основных выборах этот порог преодолевался с колоссальным запасом, а вот повторные и дополнительные выборы нередко завершались безрезультатно из-за низкой явки.

Для президентских выборов порог явки был оставлен на уровне 50%, и проблем с его преодолением никогда не возникало.

На региональных и муниципальных выборах вплоть до 2002 года вопрос о величине порога явки решался исключительно на уровне регионального закона. Для губернаторских выборов в ряде регионов пытались установить 50%-ный порог; в Краснодарском крае из-за этого выборы 1996 года были признаны несостоявшимися. Постепенно пороги везде стали снижаться.

Что касается выборов региональных парламентов, то первоначально тон здесь задали «Основные положения», утвержденные Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года, которые предусматривали 35%-ный порог, хотя во многих регионах взяли пример с выборов в Государственную Думу и установили порог в 25%. И в первом цикле региональных выборов вакантными после основных выборов остался каждый шестой мандат, причем большая их часть пришлась на региональные центры, где явка была ниже всего ^[14]. Здесь также впоследствии шло снижение порогов.

В 2002 году новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил базовый порог явки в размере 20%, но, с одной стороны, разрешил его повышать для федеральных и региональных выборов, а с другой стороны, разрешил региональным законодателям вообще не устанавливать порога для выборов депутатов представительных органов муниципальных образований. Для федеральных выборов пороги остались на уровне 50 и 25%, большинство регионов снизило порог для региональных выборов до 20%, многие также воспользовались возможностью отменить порог для выборов муниципальных депутатов.

Тем не менее, случаи признания выборов несостоявшимися по причине низкой явки продолжали иметь место. Так в октябре 2006 года в одном из округов на выборах в Новгородскую областную Думу явка не достигла 20%. В августе 2004 года в Тольятти на выборах городской Думы из 35 депутатов было избрано лишь 8. В 2000–2002 годах дополнительные выборы в Государственную Думу 6 раз признавались не состоявшимися, причем в трех случаях явка была ниже 20% (а в одном из них – 11,9%).

В конце 2006 года порог явки был отменен федеральным законом. Тем не менее, как было показано выше, в этот период наблюдалась тенденция к повышению активности избирателей (по крайней мере, по официальным данным).

Но, как показывают наблюдения автора, идея восстановления порога явки остается популярной. При обсуждении проекта Избирательного кодекса РФ (в котором восстановление порога явки не предусмотрено) в пользу порога высказались 173 из 330 опрошенных экспертов ^[6].

Тем не менее, автор считает, что порог явки восстанавливать не следует, но при этом необходимо вернуть избирателю возможность голосовать «против всех». В условиях, когда наличие строки «против всех» позволяет избирателю активно выразить свое негативное отношение ко всем участвующим в выборах кандидатам или партийным спискам, неявка означает пассивную позицию избирателя, отказывающегося не только выбирать кандидатов или партии, но и голосовать «против всех». Автор полагает, что пассивная позиция любого числа избирателей не должна препятствовать активным избирателям выражать свою волю на выборах.

Если избиратель пришел на выборы и проголосовал «против всех», то он явно выразил свою волю. Если же избиратель не явился, то не понятно, почему он не явился – то ли ему было лень, то ли он принципиально против. Поэтому наличие порога явки сомнительно с точки зрения отражения воли избирателей. Каков бы ни был показатель явки, у нас нет основания считать, что не явившиеся избиратели пожелали, чтобы выборы не состоялись.

Не надо забывать, что признание выборов несостоявшимися приводит к довольно тяжелым последствиям. Если срываются выборы должностного лица или выборы всего представительного органа, то власть становится нелегитимной. При этом власть может остаться в руках как раз того лица, которому избиратели фактически выразили свое недоверие. Нельзя даже исключить ситуацию, когда это лицо намерено срывает явку. Поэтому те, кто утверждает, что выборы с низкой явкой подрывают легитимность власти, не учитывают, что признание выборов несостоявшимися подрывают ее легитимность гораздо сильнее.

Если срываются выборы депутатов по отдельным избирательным округам, последствия также достаточно негативные. В избранном представительном органе возникает перекос за счет территорий с более высокой явкой. Так, первые выборы законодательных органов субъектов РФ, которые проходили весной 1994 года с довольно высокими порогами явки, привели во многих регионах к тому, что в этих органах оказались не представлены или не полностью представлены региональные центры и в целом сельское население было представлено в большей степени, чем городское. Это оказало существенное негативное влияние на политическое развитие регионов.

Вопрос о пороге явки осложняется еще и тем, что единственным обоснованным значением порога можно считать лишь 50% (хотя и в этом случае обоснование не бесспорное). Однако мы знаем, что в большинстве субъектов РФ на выборах региональных парламентов активность избирателей никогда не достигала 50% и добиться там высокой явки можно только за счет масштабных фальсификаций. Аналогичная ситуация была и на многих других выборах: глав регионов, органов местного самоуправления, дополнительных выборах депутатов Государственной Думы. Поэтому требовать в нынешних условиях 50%-ной явки – это значит либо обречь большую часть выборов на срыв, либо спровоцировать массовые фальсификации.

Никакие другие пороги явки (35, 30, 25, 20% и т.п.) невозможно обосновать теоретически. Такие пороги всегда будут результатом конъюнктурного выбора, основанного на информации о том, «как было прошлый раз». И, как показал российский опыт, наблюдаемое снижение активности избирателей неизбежно приводит и к снижению порогов явки.

Стоит также отметить, что одновременное использование порога явки и признания выборов несостоявшимися на основании голосования «против всех» часто приводило к тому, что часть избирателей бойкотировала выборы, часть голосовала «против всех» – в результате целей не добивались ни те, ни другие. Иными словами, при наличии строки «против всех» порог явки скорее снижает эффективность протеста.

Кроме того, наличие порога явки усиливает возможности манипуляций. Вот наглядный пример. Допустим, порог явки 50%, а реально в выборах готовы участвовать 60% избирателей. Из них 35% поддерживают кандидата А, 20% – кандидата Б, остальные 5% – других кандидатов. И вот кандидат Б, поняв, что проигрывает, призывает своих избирателей бойкотировать выборы. И даже если только половина его избирателей последует этому призыву, явка будет сорвана.

Приведенный пример позволяет поставить и еще один вопрос. Почему при одинаковом числе голосов, поданных за победителя (35% от списочного числа избирателей), выборы признаются состоявшимися или несостоявшимися в зависимости от числа голосов, поданных за его соперников? Если меньше 15% – выборы не состоялись, а если больше – то состоялись!

Правда, высказывалось мнение, что отсутствие порога явки позволяет проводить выборы так, чтобы большинство избирателей о них не знали. Однако опыт показывает, что возлагать заботу о явке на организаторов выборов небезопасно. Власть, в силу бюрократических привычек, предпочитает административные методы публичным, и вместо повышения информирования избирателей мы обычно получаем административную мобилизацию зависимых групп электората, а то и прямые фальсификации.

Проблема повышения активности избирателей должна решаться иными методами. Среди главных факторов, влияющих на явку, остаются наличие реальной конкуренции и возможность кандидатам и партиям доносить свои позиции, свои агитационные материалы до избирателей. Если это будет обеспечено, избиратель будет знать о том, что проходят выборы.

Но, как показало наше исследование, главнейшим фактором является значимость избираемого органа в глазах избирателей. И потому проблему повышения активности не решить без проведения реформ, реализующих в полной мере принцип разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали, без создания имеющих реальные полномочия органов местного самоуправления.