О целесообразности создания общественных советов при налоговых инспекциях низового уровня

Потапенко Сергей Викторович ORCID: 0000-0003-3013-5072 доктор юридических наук профессор; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Potapenko Sergei Viktorovich Doctor of Law Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Савченко Марина Станиславовна доктор юридических наук профессор, заведующая кафедрой государственного и международного права; Кубанский государственный университет им И. Т. Трубилина 350033, Россия, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Savchenko Marina Stanislavovna Doctor of Law Professor, Head of the Department of State and International Law; I. T. Trubilin Kuban State University 13 Kalinina str., Krasnodar, 350033, Russia niipg2017@mail.ru Другие публикации этого автора     Чешин Андрей Владимирович ORCID: 0009-0000-7572-3076 кандидат экономических наук доцент; факультет среднего профессионального образования; Орский гуманитарно-технологический институт (филиал); Оренбургский государственный университет 462419, Россия, Оренбургская область, г. Орск, Мира, 15А Cheshin Andrei Vladimirovich PhD in Economics Associate Professor; Faculty of Secondary Vocational Education; Orsk Institute of Humanities and Technology (branch), Orenburg State University 462419, Russia, Orenburg region, Orsk, Mira, 15A niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и функционирования Федеральной налоговой службы России и ее территориальных подразделений детально рассмотрены в работах Н. А. Бурмистровой, ^{[1, с. 5-9]} Т. В. Деевой, ^{[3, с. 155-164]} И. В. Куликовой, ^{[4, с. 55-58]} Л. Ф. Курбаналиевой, ^{[5, с. 175-176]} Ю. Н. Солнышковой, ^{[10, с. 50-56]} а также ряда иных авторов. Проблематика общественного контроля за деятельностью налоговых органов власти, в свою очередь, анализируется в произведениях О. В. Грищенко, ^{[2, с. 21-29]} О. Н. Малиновского, ^{[6, с. 165-180]} Е. Г. Петренко, ^{[7, с. 74-85]} И. О. Подоляк, ^{[8, с. 369-370]} Н. С. Рыболовлевой, ^{[9, с. 50-52]} Д. М. Фарахиева, ^{[11, с. 18-21]} Е. С. Чеботаренко, ^{[12, с. 63-67]} а также некоторых иных ученых. При этом доля работ, посвященных изучению института общественных советов при ФНС России и ее территориальных подразделениях, остается не высокой, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает выявление и обоснование необходимости и целесообразности закрепления в действующем законодательстве положений, касающихся создания общественных советов при инспекциях ФНС России низового уровня (в частности, при районных, при районных в городах, городских, межрайонных инспекциях). Достижение указанной цели предполагает решение ряда научных задач, в числе которых можно выделить следующие: а) анализ места и роли общественных советов при федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации в системе субъектов общественного контроля; б) изучение современного состояния, связанного с формированием и функционированием указанной разновидности субъектов общественного контроля при ФНС России и ее территориальных подразделениях; в) обоснование целесообразности и необходимости закрепления в действующем законодательстве положений, касающихся создания общественных советов при инспекциях ФНС России низового уровня (в частности, при районных, при районных в городах, городских, межрайонных инспекциях); г) выявление и анализ проблем, которые препятствуют данному процессу; д) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Методы и методология исследования. Эмпирическая база исследования.

В статье использован ряд методов научного исследования, в частности: формально-логический; историко-правовой; сравнительно-правовой; статистический; социологический; метод анализа конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую базу исследования составили: а) российское законодательство в области общественного контроля; б) нормативно-правовые акты ФНС России, посвященные вопросам формирования общественных советов при ФНС России и ее территориальных подразделениях; в) материалы практической деятельности общественных советов при ФНС России и ее территориальных подразделениях; г) доктринальные научные источники по проблематике общественного контроля.

Основной текст.

Институт общественного контроля в Российской Федерации занимает ключевое место в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты как системы конституционных правовых принципов, так и всей системы прав, свобод и законных интересов как граждан страны, так и многочисленных негосударственных некоммерческих организаций.

Система субъектов общественного контроля в России достаточно многообразна. Она не является закрытой (законодательство об общественном контроле, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусматривает возможности закрепления новых разновидностей субъектов общественного контроля).

Важное место в системе субъектов общественного контроля в Российской Федерации занимают общественные советы при федеральных органах исполнительной власти.

Почему же так важна данная разновидность субъектов общественного контроля?

Во-первых, указанные субъекты общественного контроля достаточно многочисленные (так как они включают в себя не только общественные советы при центральных аппаратах федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, но и общественные советы при их территориальных подразделениях).

Во-вторых, данные субъекты общественного контроля, как правило, узкоспециализированные. Они состоят из профессионалов в конкретных областях человеческой жизнедеятельности. Если речь идет об общественных советах при ФНС России (ее территориальных подразделениях), то большинство членов указанных советов являются профессиональными юристами и экономистами, имеющими колоссальный опыт, связанный с деятельностью ФНС России, либо с сферой налогообложения.

В-третьих, указанная разновидность субъектов общественного контроля позволяет осуществлять постоянный контроль за наиболее многочисленной (по составу чиновников) ветвью государственной власти.

В-четвертых, субъекты общественного контроля данного типа принимают участие и в контроле за разрабатываемыми проектами локальных нормативно-правовых актов указанных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, выступая своеобразным фильтром для недопущения попадания в указанные акты положений, нарушающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц в Российской Федерации.

Важное место в системе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти занимают общественные советы при ФНС России и ее территориальных подразделениях.

Возможность создания субъектов общественного контроля данного вида закреплена в уже упомянутом Федеральном законе, но детализирована на уровне Правительства Российской Федерации (в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»).

На уровне ФНС России возможность создания общественного совета закреплена в Приказе ФНС России от 29.09.2020 № ЕД-7-1/709@ «Об утверждении Положения об Общественном совете при Федеральной налоговой службе». Данный общественный совет был создан и успешно функционирует на сегодняшний день, являясь наиболее крупным, детализированным среди субъектов общественного контроля данного уровня в стране.

На уровне региональных подразделений ФНС России возможность создания общественных советов при региональных управлениях ФНС России предусматривается соответствующими приказами (например, Приказом УФНС России по Краснодарскому краю от 07.12.2020 № 01-01/133@ «О составе Общественного совета при Управлении Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю»). Долгое время, во многих регионах страны подобные общественные советы не создавались. Но анализ современной ситуации показывает, что их создание осуществлено практически во всех регионах страны. В новых субъектах Российской Федерации (Херсонской области, Запорожской области, ДНР и ЛНР) этот процесс по известным причинам начался позже. Но и в данных регионах он уже подходит к финалу (хотя еще не вся территория указанных субъектов освобождена российскими войсками).

Представляется, что наличия общественных советов при ФНС России и ее региональных управлениях недостаточно.

Необходимо создать общественные советы при инспекциях ФНС России низового уровня (в частности, при районных, при районных в городах, городских, межрайонных инспекциях).

Во-первых, на их долю приходится большинство выездных и камеральных проверок.

Во-вторых, львиная доля сотрудников работает именно в данных инспекциях ФНС России.

В-третьих, именно они наиболее подвержены коррупционной составляющей, что подтверждается судебной практикой. ^{[13, с. 20-21]}

В-четвертых, уровень квалификации сотрудников низовых инспекций ФНС России требует постоянного совершенствования. Этому процессу активно будет способствовать создание общественных советов при инспекциях данного типа.

Процесс создания подобных общественных советов сопряжен с многочисленными проблемами, среди которых можно выделить: а) отсутствие закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» возможности и необходимости создания общественных советов при территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти (решение данной проблемы требует внесения соответствующих дополнений в указанный Федеральный закон); б) отсутствие в локальных актах ФНС России упоминания относительно необходимости и возможности создания общественных советов при ее инспекциях низового уровня (данная проблема может быть решена путем издания соответствующего приказа руководителя ФНС России, которым будет утвержден порядок формирования и деятельности указанной разновидности субъектов общественного контроля); в) дискуссионный характер механизма формирования общественных советов при ФНС России и ее территориальных подразделениях в части, с одной стороны, их зависимости от данных органов публичной власти, а с другой стороны, чрезмерного участия в указанном механизме должностных лиц ФНС России и ее территориальных подразделений (решение данной проблемы требует изменения механизма формирования общественных советов данного типа путем демократизации указанных процедур); г) слабые полномочия вышеназванных субъектов общественного контроля (решение указанной проблемы возможно путем наделения их новыми полномочиями, связанными как с участием в налоговых проверках, так и с приостановлением актов и решений налоговых органов вплоть до решения данного вопроса судом или вышестоящим налоговым органов власти); д) слабая материально-техническая база общественных советов при ФНС России и ее территориальных подразделениях, недостаточное использование ими современных цифровых технологий (решение указанных проблем требует создания аппаратов общественных советов данного типа в форме государственных учреждений, независимых от ФНС России и ее территориальных подразделений).

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти являются одной из наиболее многочисленной категории субъектов общественного контроля в связи с тем, что они создаются не только непосредственно при федеральных министерствах, федеральных агентствах и федеральных службах, но и при их территориальных подразделениях, что предусмотрено подзаконными нормативно-правовыми актами, принимаемыми в рамках данных федеральных органов исполнительной власти, где детализируется порядок их создания, функционирования, взаимодействия с указанными федеральными органами исполнительной власти.

2. В настоящий момент в Российской Федерации локальными актами ФНС России, а также ее территориальных управлений, предусмотрена возможность создания общественных советов как при самой ФНС России (при ее центральном аппарате), так и при территориальных подразделениях ФНС России. Данная разновидность субъектов общественного контроля создана при подавляющем большинстве региональных управлений ФНС России В новых субъектах Российской Федерации (например, в Херсонской области) подходит к завершению процесс формирования указанных субъектов общественного контроля.

3. Представляется необходимым и целесообразным закрепить в локальных актах ФНС России возможность и необходимость создания общественных советов при ее инспекциях низового уровня (в частности, при районных, при районных в городах, городских, межрайонных инспекциях), так как: а) на их долю приходится подавляющее большинство выездных и камеральных налоговых проверок; б) уровень коррупции в данных инспекциях выше, чем при ФНС России (центральном аппарате) и ее региональных управлениях (что подтверждается тем обстоятельством, что более 89% вступивших в законную силу приговоров по уголовным делам вынесено в отношении должностных лиц налоговых инспекций низового уровня); в) данные инспекции наиболее многочисленны и функционируют во всех муниципальных образованиях страны; г) уровень квалификации их сотрудников существенно ниже, чем в вышестоящих управлениях и центральном аппарате ФНС России, что требует более пристального внимания и контроля со стороны общества.

4. Процессы формирования и создания общественных советов при инспекциях ФНС России низового уровня затруднены рядом проблем, в числе которых можно выделить: а) отсутствие в законодательстве об общественном контроле прямого указания на возможность создания общественных советов при территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти; б) дискуссионный характер механизма формирования общественных советов при ФНС России и ее территориальных подразделениях; в) отсутствие в налоговом законодательстве и локальных актах ФНС России закрепления необходимости и возможности создания подобных общественных советов при инспекция ФНС России низового уровня; г) не разработанность в научной правовой доктрине специфических форм, методов и видов мероприятий общественного контроля для данных его субъектов; д) наличие у них слабых полномочий; е) слабое использование ими современных цифровых технологий; ж) зависимость указанных субъектов от ФНС России (ее региональных управлений) в части материально-технической, имущественной, организационной базы.

5. Разрешение вышеназванных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, которая должна включать в себя, в частности: а) закрепление в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» возможности создания общественных советов не только при федеральных органах исполнительной власти, но и при их подразделениях межрегионального, регионального, межмуниципального и муниципального уровня; б) изменение порядка формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (их территориальных подразделениях), закрепленного как в подзаконных нормативно-правовых актах Правительства Российской Федерации (в частности, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»), так и в локальных актах федеральных министерств, федеральных служб, а также федеральных агентств (их региональных управлений), путем исключения из механизма создания данных субъектов общественного контроля самих органов государственной власти (то есть посредством демократизации данных процедур); в) закрепление в локальных актах ФНС России (например, в приказе ФНС России от 29.09.2020 № ЕД-7-1/709@ «Об утверждении Положения об Общественном совете при Федеральной налоговой службе») возможности и необходимости создания общественных советов при инспекциях ФНС России низового уровня (в частности, при районных, при районных в городах, городских, межрайонных инспекциях); г) поручение Общественной палате Российской Федерации при поддержке ФНС России организовать научно-практические исследования в части разработки специфических форм, методов и видов мероприятий общественного контроля для вышеназванных субъектов общественного контроля; д) расширение полномочий указанных субъектов общественного контроля (например, в части предоставления им права беспрепятственного участия в выездных и камеральных налоговых проверках, приостановления их осуществления в случае выявления в действиях сотрудников налоговых инспекций признаков состава преступления и т.п.); е) укрепление материально-технической базы общественных советов при ФНС и ее подразделениях любого уровня с целью исключения зависимости данных субъектов общественного контроля от указанных органов публичной власти; ж) предоставление данным субъектам общественного контроля доступа к современным цифровых технологий контроля, анализа, обработки информации.