Правовое обеспечение устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока: результаты и перспективы

Семенова Ирина Владимировна младший научный сотрудник; сектор экологического, земельного и аграрного права; Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Semenova Irina Vladimirovna Junior Researcher; Department of Environmental, Land and Agrarian Law; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia ssem.irina@gmail.com Другие публикации этого автора

Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Стратегия) (СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.) дает определение понятию «многонациональный народ», под которым понимается сообщество свободных равноправных граждан Российской Федерации различной этнической, религиозной, социальной и иной принадлежности, обладающих гражданским самосознанием. Согласно ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Традиции, обычаи, культура, язык, традиционный уклад жизни каждого проживающего на территории Российской Федерации народа являются ее уникальным богатством, на сохранение которого направлена внутренняя политика государства. Коренные малочисленные народы, которые, согласно Федеральному закону от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.) представляют собой народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (п. 1 ст. 1), являются особой социальной группой населения, нуждающейся в особой государственной поддержке и защите, в том числе и по причине немногочисленности представителей определенных народностей ^{[1, с. 3]}.

Постановлением Правительства Российской Федерации установлен Единый перечень коренных малочисленных народов РФ (СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1493.). Среди коренных малочисленных народов, включенных в упомянутый перечень, 40 обладают особым правовым статусом коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (далее – КМНС или народы Севера). Распоряжением Правительства РФ указанные народы были выделены в отдельный список (СЗ РФ. 2006. № 17 (2 ч.). Ст. 1905.). Специфика правового регулирования статуса народов Севера, обусловлена уязвимостью их традиционного образа жизни и среды обитания. Традиционные места проживания КМНС характеризуются суровыми климатическими условиями, которые оказывают существенное влияние на ведение народами Севера их традиционной хозяйственной деятельности. Обычаи и традиции КМНС, в особенности, относящиеся к осуществлению традиционного природопользования, до сих пор имеют большое значение не только для обеспечения народов Севера продовольствием, но и для обеспечения рационального использования природных ресурсов, бережного отношения и сохранения уникальных природных экосистем Севера. Эти аспекты свидетельствуют о необходимости государственной поддержки и защиты устойчивого развития КМНС. Как указывал А.А. Транин, обеспечение защищенности и улучшение социально-экономического положения народов Севера рассматриваются в качестве одного из приоритетов государственной национальной политики ^{[2, с. 24]}. В условиях глобального изменения мирового порядка перед обществом появляются новые вызовы, и в то же время обостряются старые, давно существующие проблемы ^{[3, с. 151]}. Одной из таких мировых проблем является изменение климата на нашей планете. Как справедливо отмечает И.И. Матвиенко, происходящие климатические изменения могут поставить под угрозу традиционный уклад жизни народов Севера, оказать влияние на экономическую стабильность их среды обитания ^{[4, с. 154]}.

В связи с особенностями географического положения мест их традиционного проживания для КМНС разрабатываются и реализуются на практике меры, направленные на поддержание их социального-экономического положения, на обеспечение их устойчивого развития и сохранение традиционного уклада жизни, что в совокупности влияет на возможности эффективного рационального освоения и стабильность развития северных территорий Российской Федерации. Целью данной работы является анализ правового регулирования в обозначенной области в исторической ретроспективе, а также выделение основных направлений по его совершенствованию в современных условиях.

Что же понимается под устойчивым развитием? На законодательном уровне как в международных актах, так и в российском законодательстве нет единого определения данному понятию. Тем не менее, можно выделить основополагающие признаки, так или иначе закрепленные в различных актах (Например, Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию (принята на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, 26 августа — 4 сентября 2002 г.), Будущее, которого мы хотим: приложение к резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, июнь 2012 г.), Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН (принята Генеральной Ассамблеей ООН, сентябрь 2015 г.) и др.). Так, под устойчивым развитием понимается деятельность государств, направленная на поиск баланса между экологией и экономикой, основывающаяся на научно-техническом прогрессе, учитывающая социальные проблемы общества, а также интересы настоящего и будущего поколений. Таким образом, устойчивое развитие имеет комплексный характер и влияет на и на экологическую, и на социальную, и на экономическую сферы жизни общества ^{[5, с. 65]}. Для мирового сообщества наиболее значимым документом в области регулирования устойчивого развития, как справедливо отмечает Т.В. Редникова, является Концепция устойчивого развития, принятая в Рио-де-Жанейро в 1992 г. (Повестка дня на XXI век (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 г.). Указанная Концепция представляет собой такую модель цивилизационного развития, при которой обеспечивается достижение баланса между решением социальных, экономических проблем и сохранением окружающей среды ^{[6, с. 13]}. Преимуществом устойчивого развития является его направленность на достижение баланса, при котором такое развитие общества понимается как управляемое, сбалансированное его совершенствование, не разрушающее его природную основу, но обеспечивающее непрерывный прогресс человеческой цивилизации ^{[7, с. 842]}.

Исторический аспект рассматриваемого вопроса не менее важен для выявления и разрешения современных проблем, а также для поиска перспективных направлений развития правового регулирования. Как отмечает В.А. Штыров, с целью улучшения социально-экономического развития народов Севера Правительство Российской Федерации применяет программно-целевой метод решения проблем. Так, с начала 90-х годов ХХ века были приняты следующие акты:

- Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах, принятая в марте 1991 года – была частично реализована из-за низкого уровня финансирования.

- Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года №1099 – фактическое финансирование из федерального бюджета составило не более 5-7%.

- Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года» (была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2001 года № 564) – была разработана на основе Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера (СЗ РФ. 2000. №12.). По оценке Минэкономразвития России, эта программа была признана малоэффективной, поскольку по итогам 2006 года ни один из согласованных целевых индикаторов и показателей программы не был выполнен.

- Концепция федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации до 2015 года» была принята в ноябре 2007 года, а с 2009 года система оказания государственной поддержки экономического и социального развития КМНС была изменена на формат предоставления федеральным бюджетом бюджетам субъектов РФ, в которых проживают данные народы целевых субсидий. Правила распределения и предоставления указанных субсидий были утверждены постановлением Правительства РФ от 10 марта 2009 года № 217 ^{[8, с. 17]}.

Распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 года № 132-р была принята Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее – Концепция) (СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 876). Устойчивое развитие КМНС, в соответствии с Концепцией, предполагает сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей, а также укрепление их социально-экономического потенциала. Она нацелена на объединение усилий органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, включая объединения КМНС, для решения вопросов устойчивого развития этих народов.

В данной Концепции, как отмечает В.А. Штыров, были обозначены результаты государственной политики в отношении КМНС за последние 15 лет, охарактеризовано положение народов Севера на момент ее принятия, а также определены принципы устойчивого развития и основные направления политики нашего государства в отношении КМНС до 2025 года ^{[8, с. 18]}. Ее реализация была запланирована в 3 этапа. В рамках Концепции, по каждому из данных этапов были приняты распоряжения Правительства РФ, утвердившие планы мероприятий по реализации положений данного документа. Первый (2009-2011 гг.) – был направлен на первоочередные меры, предусматривающие совершенствование нормативно правовой базы в области защиты прав КМНС. То есть, формирование экономических, экологических и социальных условий для развития КМНС, закрепленных на законодательном уровне. Второй этап (2012-2015 гг.) был нацелен на продолжение осуществления мероприятий по созданию условий для устойчивого развития народов Севера. В частности, изменение уровня качества жизни КМНС, их занятости традиционными промыслами, обеспечение доступа к медицинским услугам, сети Интернет и мобильной связи. В соответствии с положениями Концепции, по итогам третьего этапа (2016-2025 гг.) должны быть сформулированы условия для устойчивого развития КМНС, в том числе относительно эффективных механизмов сохранения исконной среды обитания и традиционного образа жизни, а также осуществлена модернизация традиционной хозяйственной деятельности и социальной сферы в местах традиционного проживания. На настоящий момент говорить о полноценной реализации рассматриваемой Концепции не приходится. Но вместе с тем, по оценке руководителя Федерального агентства по делам национальностей (далее – ФАДН), достигнуты серьезные результаты с точки зрения социально-экономического развития представителей КМНС, сохранения их самобытной культуры, традиций и обычаев (На ВЭФ внесли предложения в проект новой концепции устойчивого развития КМНС // Интернет-портал «Российской газеты» [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2024/09/05/reg-dfo/na-vef-vnesli-predlozheniia-v-proekt-novoj-koncepcii-ustojchivogo-razvitiia-kmns.html (дата обращения: 04.11.2024)).

Поскольку, действующая на настоящий момент Концепция должна быть реализована до 2025 года, ФАДН разработало проект новой Концепции устойчивого развития КМНС до 2036 года (далее – Проект). В соответствии с данным актом, предполагается, что федеральные органы исполнительной власти будут руководствоваться положениями новой Концепции при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ (подпрограмм) РФ и иных документов стратегического планирования (Проект «Об утверждении Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на период до 2036 года» // Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения [Электронный ресурс]. URL: https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=151736 (дата обращения: 04.11.2024)). Обновленная Концепция нацелена на совершенствование и модернизацию систем жизнеобеспечения и реализации предпринимательского потенциала КМНС, а также на повышение вовлеченности хозяйственной деятельности народов Севера в экономику регионов. В качестве одного из направлений для работы предусматривается обеспечение приоритетного доступа малочисленных народов Севера к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, биологическим ресурсам в местах традиционного проживания и традиционного хозяйствования. Также отмечается, что вопрос придания общинам КМНС статуса сельхозтоваропроизводителей и субъектов малого и среднего предпринимательства все чаще возникает у правоприменителя и требует принятия мер (Право общин КМНС на предпринимательство хотят защитить от коллизий // Интернет-портал Fishnews.ru [Электронный ресурс]. URL: https://fishnews.ru/news/50757?ysclid=m2uiqnqsty29150729 (дата обращения: 04.11.2024)).

Согласно положениям Проекта, среди народов Севера доля лиц, живущих за счет производства и переработки сельскохозяйственной продукции, рыболовства, охоты и собирательства у большинства КМНС выше аналогичного показателя по стране (1,6 %). При этом доля лиц, указавших источником заработную плату, самозанятость или предпринимательство, среди указанных народов, ниже среднероссийского показателя. Таким образом, эффективные меры, направленные на устойчивое развитие КМНС (включая те, которые предполагается реализовать), направленные в том числе на поддержку традиционного природопользования, способствуют не только экономической стабильности народов Севера, но и влияют на данные показатели в регионах их традиционного проживания и развитие потенциала экономики нашей страны в целом.

Проанализировав положения действующей Концепции и Проекта, можно выделить следующие отличия данных актов. Во-первых, в Проекте указывается, что обновленная Концепция является документом стратегического планирования межотраслевого характера, а также обозначается правовая основа рассматриваемого документа к которой в том числе относится Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I) Ст. 3378.). Однако несмотря на то, что Проект подчеркивает важность признания особой уязвимости КМНС и необходимость формирования государственной политики в отношении народов Севера, которая предусматривает системные меры по сохранению самобытной культуры, традиционного образа жизни и исконной среды обитания данных народов (п. 6), в нем отсутствует понятие устойчивого развития КМНС, закрепленное в действующей Концепции. На наш взгляд, указанное понятие также должно содержаться в будущей редакции документа. Во-вторых, изменение принципов устойчивого развития КМНС. Так, в 3 разделе действующей Концепции указаны 10 принципов, в Проекте – 7. Принцип «гарантия прав КМНС в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ» был дополнен словом «соблюдение». Также, из текста Проекта исключили принцип признания права народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. При этом данное положение закреплено в качестве одного из направлений реализации первой цели Концепции. Однако на наш взгляд, исключение указанного положения из числа принципов устойчивого развития, принижает его значение. Помимо этого, в Проекте также отсутствуют принцип необходимости оценки последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС и принцип возмещения ущерба, нанесенного исконной среде обитания, традиционному образу жизни и здоровью народов Севера. При этом добавился и новый принцип – защита самобытной культуры, включая языки КМНС. В-третьих, в Проекте обозначены инструменты, показатели эффективности и ожидаемые результаты от реализации новой Концепции. В отличие от действующей Концепции в Проекте не прописаны временные периоды этапов ее реализации, а содержится указание на планы мероприятий утверждаемые Правительством РФ. Также в Проекте отмечаются органы, осуществляющие реализацию новой Концепции. Помимо рассмотренных отличий Проект предусматривает некоторые новые направления поддержки КМНС, которые требуются в условиях динамично развивающегося общества. Например, расширение сети многофункциональных центров для оказания государственных и муниципальных услуг в местах традиционного проживания народов Севера, обеспечение образовательных организаций современным оборудованием, государственная поддержка в области проведения ветеринарных мероприятий и селекционно-племенной работы для улучшения пород северного оленя и др. Следовательно, на наш взгляд, Проект в целом содержит положения, отражающие современные потребности народов Севера, удовлетворение которых необходимо для их устойчивого развития. Тем не менее не стоит забывать и о некоторых предписаниях, содержащихся в действующей на настоящий момент Концепции, которые не могут устареть и являются исторически сложившимися, основополагающими положениями, отражающими специфику государственной политики в отношении КМНС.

В связи с вышесказанным, стоит обратить внимание на тот факт, что для выполнения поставленных задач необходимо не только закрепление новых прав КМНС, а, в равной степени, обеспечение условий для реализации уже установленных норм, что также в своей работе отмечал П. В. Гоголев ^{[9, с. 35]}. При этом, как справедливо указывает С.Н. Виноградова, решение современных проблем народов Севера, зависит преимущественно не от их собственных действий и возможностей, а во многом от политических решений, которые принимаются в отношении данной группы населения ^{[10, с. 33]}. Однако это не значит, что народы Севера не принимают участия в разработке и развитии указанных норм. Защита интересов и обеспечение качества жизни КМНС затрагивает всех участников процесса устойчивого развития: государство, корпорации и непосредственно население ^{[11, с. 35]}. Соответственно, на наш взгляд, текст Проекта требуется доработать, в частности, в области определения основных принципов устойчивого развития КМНС, а также сохранения определения понятия «устойчивое развитие народов Севера», закрепленного в Концепции и отражающего основу государственной политики в данной сфере.

Таким образом, для Российской Федерации сохранение традиций обычаев, языка и культуры каждого, проживающего на ее территории этноса, является одной из первостепенных задач. Коренные малочисленные народы имеют свой традиционный уклад жизни, сохранение которого находится под угрозой по причине немногочисленности их представителей, невысокого социально-экономического положения в обществе. В настоящее время правовое регулирование устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера находится на этапе значительных изменений. Как справедливо отмечает Л. В. Ельмендеева, процесс цифровой трансформации вовлекает все большие слои населения страны ^{[12, с. 84]}. Представители КМНС обращают внимание на необходимость модернизации систем жизнеобеспечения и реализации предпринимательского потенциала. Правовые меры, направленные на поддержку местного предпринимательства, модернизацию инфраструктуры и технической оснащенности населения, устранение пробелов в законодательном регулировании, представляются, на данный момент, наиболее эффективными мерами, которые смогут обеспечить устойчивое развитие народов Севера.

При этом, в процессе удовлетворения новых потребностей, не стоит забывать и об основополагающих принципах – защите исконной среды обитания КМНС и биологического разнообразия нашей планеты. Модернизация, внедрение цифровых технологий должны осуществляться осторожно, с соблюдением всех экологических требований и всестороннем учетом рисков, которые может повлечь для экосистемы несанкционированная деятельность. Поддержка народов Севера в области защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, адаптации к изменениям климата должна также оставаться одним из основных направлений государственной политики.

Традиционное природопользование КМНС – основа их жизненного уклада. В связи с чем их право на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности должно быть, по-прежнему, закреплено в качестве одного из важнейших принципов политики нашего государства, касающейся правового статуса народов Севера, и не может уходить на второй план. В процессе совершенствования законодательства посредством внесения обновлений нельзя забывать о ценностях, имеющих основополагающее значение, на которых строится обеспечение устойчивого развития КМНС, и правовая охрана которых со временем должна только усиливаться.