Cледственная профилактика по уголовным делам о преступлениях, совершенных в сфере государственного оборонного заказа

Анучина Ольга Владимировна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник; Научно-исследовательский центр; Академия управления МВД России 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8 Anuchina Ol'ga Vladimirovna PhD in Law Leading Researcher; Research Center; Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8 olganauka1989@yandex.ru Другие публикации этого автора

Якубова Сельхе Махачевна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник; научно-исследовательский центр; Академия управления МВД России 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8 Yakubova Sel'he Mahachevna PhD in Law Leading Researcher; Research Center; Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8 selhe@mail.ru

Оборонно-промышленный комплекс (далее – «ОПК») имеет стратегическое значение для нашей страны, поскольку обеспечивает её обороноспособность и экономическое развитие. С целью наращивания объемов производства и модернизации существующих боевых систем, развития промышленности выделяются колоссальные денежные средства, которые реализуются в ходе закупочных процедур. В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» установлены особенности освоения бюджетных ассигнований по государственному оборонному заказу (далее – «гособоронзаказ», «ГОЗ»), который нередко используется в корыстных целях.

Уровень зарегистрированной преступности в этом секторе экономики за последние пять лет вырос на 65 %. Согласно официальным статистическим данным за 12 месяцев 2023 года зарегистрировано 1111 преступлений, связанных с оборонно-промышленным комплексом (2022 г. – 1062, 2021 г. – 1094, 2020 г. – 923, 2019 г. – 784, 2018 г. – 673). Ежегодно увеличивается количество преступлений, связанных с освоением или хищением бюджетных средств при исполнении ГОЗ: в 2023 году зарегистрировано 341 преступление, 2022 г. – 272, 2021 г. – 216 (Отчет по форме 4-ЕГС «Общие сведения о состоянии преступности» за 2018-2023 гг.).

Преступные схемы при реализации государственного оборонного заказа завуалированы, как правило, под законную закупку и построены на скрытых нарушениях в данной сфере.

Системные меры по защите военно-промышленного сектора экономики реализуют прокуратура, Росфинмониторинг, ФАС России, Федеральное казначейство и другие государственные органы. Однако ввиду значительного количества совершаемых закупок выявить в ходе контрольно-надзорных и разрешительных мероприятий нарушения не всегда удается своевременно. В свою очередь «незамеченные» нарушения создают благоприятную «почву» для совершения преступлений в сфере государственного оборонного заказа.

На основании ст. 73 УПК РФ органами предварительного расследования в ходе производства по уголовному делу ведется работа по выявлению обстоятельств, способствующих совершению преступлений в сфере гособоронзаказа. В том числе по установлению фактов несоблюдения административного, антимонопольного, бюджетного, налогового законодательства на предприятиях оборонно-промышленного комплекса, иных организациях и взаимодействующих с ними органов государственной власти в ходе формирования, размещения и исполнения гособоронзаказа.

Основным процессуальным средством профилактики противоправной деятельности в сфере гособоронзаказа является внесение представлений о принятии мер по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений, или иных нарушений в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ (далее - «Представление»).

Следственным департаментом и Управлением организации дознания МВД России в целях повышения результатов профилактической работы в досудебном производстве ежегодно готовятся обзоры, рекомендации, указания, по вопросам внесения представлений о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, принятии иных мер профилактического характера, в том числе в сфере ОПК и гособоронзаказа. Авторскими коллективами образовательных организаций системы МВД России подготовлены работы по общим вопросам следственной профилактики в системе МВД России, особенностям профилактики при расследовании отдельных видов преступлений: «Профилактическая работа следователя органов внутренних дел»^[1], «Актуальные вопросы профилактической деятельности следователя»^[2], «Обзор практики подготовки следователями представлений в порядке части 2 статьи 158 УПК РФ с образцами типовых представлений по отдельным видам преступлений»^[3] и др. Вопросы выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений в сфере оборонно-промышленного комплекса, затрагивались специалистами ВНИИ МВД России^[4]. Вместе с тем, обстоятельства, способствующие совершению преступлений в сфере государственного оборонного заказа, способы их выяснения, на взгляд авторов, нуждаются в дополнительном изучении и обобщении. В рамках настоящего исследования обозначим некоторые из таких обстоятельств, характерных для преступлений в сфере ГОЗ, предусмотренных как ст. ст. 159, 160, 165, 201 УК РФ, так и специальными составами: ст. ст. 201.1, 201.2, 201.3, 285.4, 285.5, 285.6 УК РФ.

Следственная профилактика по установлению негативных обстоятельств, способствующих совершению преступления, предполагает анализ работы государственных органов, общественных объединений, административно-хозяйственной и управленческой деятельности, культурно-воспитательной работы ^{[1, С. 22]}. Однако высокая латентность, закрытость сферы государственного оборонного заказа и сложность преступных схем является серьезным препятствием для выявления преступлений, в том числе обстоятельств, способствующих их совершению. Более того, существенная доля преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, как отмечает В.О. Лапин, носит коррупционный характер и связана с преступными действиями должностных лиц органов власти и руководителей государственных учреждений, в полномочия которых входит организация проведения аукционов и контроль исполнения условий заключаемых государственных контрактов, направленными как на самостоятельное выстраивание преступных схем по обналичиванию бюджетных средств с использованием подконтрольных организаций, так и на принуждение предпринимателей к передаче «отката» (незаконного вознаграждения) за обеспечение приемки выполненных работ, оказанных услуг, поставленных товаров, а также дальнейшее лоббирование их интересов и покровительство при заключении государственных контрактов» ^{[5, С. 45]}.

Вместе с тем, преступлениям в сфере гособоронзаказа не всегда предшествуют или способствуют обстоятельства с коррупционной составляющей. Например, преступлению о нарушении условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа (ст. 201.2 УК РФ), способствуют порой неумышленные действия (бездействие) сотрудников предприятия, послужившие причинами срыва поставок (ошибки технического/технологического характера). Чтобы разобраться в особенностях правового регулирования сферы государственного оборонного заказа, составления задания, порядка определения цены, проведения конкурсных процедур, исполнения государственного контракта, требуются глубокие знания от должностного лица, осуществляющего производство по уголовному делу.

В целом анализ внесенных следователями представлений и полученных на них ответов показал, что обстоятельствами, способствующими совершению преступлений на предприятиях, задействованных в реализации ГОЗ, являются неэффективность и коррумпированность высшего менеджмента предприятий, наделенного абсолютными правами контроля, отсутствие должного внимания как со стороны служб внутреннего контроля, так и со стороны контрольно-надзирающих органов за проводимыми закупками, формированием и исполнением ГОЗ. Важно отметить и ключевую роль должностных лиц ведомственного контроля по недопущению фактов использования установленной системы государственных закупок для личного обогащения ^{[6, С. 64]}.

По уголовным делам о преступлениях, совершенных в сфере гособоронзаказа, представления вносятся как в адрес заказчиков, так и исполнителей гособоронзаказа. В результате обобщения таких представлений стало возможным описать типичные обстоятельства, способствующие совершению преступлений в сфере гособоронзаказа, в зависимости от этапа реализации ГОЗ:

1. На этапе формирования гособоронзаказа выявляются обстоятельства, связанные с несоблюдением требований к порядку составления задания, которые приводят к образованию излишек денежных средств при исполнении:

- ошибочное внесение в расчетно-калькуляционные материалы недостоверных данных о себестоимости изделия (как правило завышенные);

- несоблюдение правил определения цены контракта;

- непринятие мер по привлечению к ответственности за непредставление или несвоевременное представление обосновывающих цену продукции по ГОЗ документов головного исполнителя или лица, для которого в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа принятие государственного оборонного заказа обязательно;

- ненадлежащий контроль за составлением гособоронзаказа профильными подразделениями заказчика и др.

2. На этапе размещения гособоронзаказа и проведения закупок могут быть выявлены обстоятельства, связанные с несоблюдением требований к закупочным процедурам, позволившие принять участие в закупках недобросовестной организации и получить право на исполнение контракта:

- формирование комиссии по осуществлению закупок с нарушениями, например, включение в состав конкурсной комиссии лиц, не обладающих специальными знаниями (ст. 39 Федерального закона от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- допуск к закупкам несоответствующего требованиям участника, например, который в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке привлекался к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ, признан иностранным агентом или включен в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и т.д. (ст. 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44);

- формальное проведение проверочных мероприятий в отношении участников закупок (например, на предмет наличия производственных мощностей, возможного конфликта интересов между должностными лицами со стороны заказчика и со стороны подрядчика). Участие «технических» организаций, не обладающих необходимой производственной базой, в выполнении ГОЗ является одним из основных нарушений законов в рассматриваемой сфере ^{[7, С. 251]};

- совершение действий, способствующих ограничению конкуренции (закупка у единственного поставщика при возможности провести конкурентные закупки, укрупнение лотов без какой-либо целесообразности, исключение авансирования и т.д.).

3. На этапе исполнения государственных контрактов (контрактов) следует обратить внимание на действия (бездействие) заказчика и исполнителей, совершение которых в той или иной мере обеспечивают сокрытие преступных действий:

- ненадлежащий контроль заказчиком за обеспечением головным исполнителем, а также исполнителями (при условии включения в государственный контракт и контракт положений о праве контроля) поставок продукции по государственному оборонному заказу в соответствии с государственным контрактом, контрактом. Например, в ходе предварительного следствия установлено, что ответственными сотрудниками предприятия-заказчика по заключенному контракту предварительный, текущий и последующий контроли не производились, не осуществлялось ведение регулярных отчетов об остатке денежных средств на отдельном расчетном счете, об использовании денежных средств, что предоставило возможность израсходовать бюджетные денежные средства на нужды, не связанные с проводимыми работами по контракту;

- непринятие мер по предъявлению штрафных санкций и расторжению контракта;

- увеличение сроков выполнения обязательств в нарушение контракта;

- нарушения при выплате авансовых платежей: перечисление авансовых платежей в завышенном размере без обоснования такого решения, завышение аванса по контракту в нарушение установленных законом ограничений, выплата аванса за следующий этап при невыполнении предыдущего. Одной из основных причин, способствующей совершению преступлений в сфере оборонно-промышленного комплекса, специалистами также указывается неконтролируемая выплата авансов подрядными организациями и ненадлежащий контроль за исполнением контрактов ^{[4, С. 93-94]};

- недостаточная антикоррупционная работа в организациях заказчика, головного исполнителя, создающая условия для формального контроля за исполнением госконтракта в рамках реализации ГОЗ;

- ненадлежащий контроль со стороны руководства подрядной организации за расходованием денежных средств субподрядчиками;

- ненадлежащее исполнение должностными лицами своих обязанностей при осуществлении приемки товара, выполненных работ и оказанных услуг, в том числе недостаточная компетенция таких сотрудников, отсутствие надлежащей проверки соответствия необходимым нормам и правилам, подлинности предоставленных подрядной организацией сертификатов качества, лицензий на товар, в том числе приемка продукции по копиям указанных документов;

- нарушения при ведении делопроизводства организации, участвующей в исполнении госконтракта. К условиям, которые способствуют совершению преступлений, предусмотренных ст. 201.1 УК РФ, В.О. Захарова, И.М. Ганиев также справедливо относят отсутствие в компании головного исполнителя документов о выполнении исполнителем (подрядчиком) работ, услуг и т.п.^{[8, С. 102]};

- непривлечение экспертов, экспертных организаций к проведению экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, если закупка осуществлялась у единственного поставщика в установленных законом случаях.

Указанные обстоятельства не представляют исчерпывающий перечень, поскольку составление и реализация гособоронзаказа регулируются многочисленными нормативными правовыми актами, локальными документами предприятий, зависят от предмета закупок и конкретных условий контракта.

Некоторые из таких обстоятельств указывают на признаки административных правонарушений, совершенных при реализации государственного оборонного заказа (например, ст. ст. 7.29, 7.29.1, 7.29.2, 14.6.1, 14.55, 14.55.1, 14.55.2 КоАП РФ).

Выявление приведенных выше обстоятельств требует от должностных лиц, в чьем производстве находится уголовное дело, применения (использования) специальных познаний о способе и правилах определения поставщика, цены контракта по государственному оборонному заказу и в других вопросах, в том числе путем привлечения специалистов. О необходимости планировать допросы лиц, обладающих специальными познаниями в соответствующей сфере деятельности, говорилось и другими авторами ^{[2, С. 19]}, однако, полагаем, не следует ограничиваться только указанным следственным действием. Исследуя следственную профилактику, Ю.Ф. Каменецкий подчеркивает, что следователю целесообразно обсуждать со специалистами варианты защиты объектов посягательства, для устранения изъянов в системе защиты от конкретного способа преступления, получать консультации о состоянии и характеристиках технологии преступления ^{[9, C. 39, 507]}.

В этой связи следует обратить внимание на предусмотренную ч. 3 и 4 ст. 80 УПК РФ возможность получения заключения специалистов. Например, О.О. Докучаевым и А.В. Чуркиным, отмечается, что по уголовному делу о преступлении в сфере государственного оборонного заказа специалистом может быть решена справочно-нормативная задача, а именно указаны положения, регулирующие вопросы ценообразования ^{[10, С. 145]}.

Исследование нормативных правовых актов в сфере гособоронзаказ показало не только возможность, но и необходимость привлечения узких специалистов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере гособоронзаказа. По рассматриваемой категории уголовных дел наиболее перспективным видится взаимодействие с сотрудниками ФАС России. На антимонопольную службу в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» возложены дополнительные полномочия по контролю за ГОЗ, которые охватывают все этапы планирования, размещения и исполнения контрактов по гособоронзаказу. Поэтому для получения консультативно-справочной помощи следователям (дознавателям) необходимо использовать различные формы взаимодействия. Например, в ФАС России (его территориальных органах) можно запросить информацию о выявленных нарушениях при проведении конкурсных процедур и заключении государственных контрактов заказчиком. Такой иатериал рекомендуется использовать в качестве подспорья про реализации превентивных полномочий. Кроме того, согласно Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом МВД России и ФАС России от 30.12.2004 № 878/215, сотрудников ФАС России допустимо привлекать для участия в уголовном деле в процессуальных действиях, в том числе по вопросам установления обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Данными об обстоятельствах, способствующих совершению преступлений в сфере ГОЗ, может располагать Росфинмониторинг. Он проводит работу по выявлению фактов нарушений законодательства Российской Федерации, а также причин и условий, им способствующих, в рамках осуществления контроля и надзора в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 275-ФЗ, Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и Инструкцией по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмыванию) денежных средств или иного имущества, полученных преступным путем, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности, Федеральной таможенной службы и Следственного комитета РФ от 21.08.2018 №511/244/541/433/1313/80. Сотрудники Росфинмониторинга (его территориальных органов) компетентны давать разъяснения о связи операций/сделок с уголовно-наказуемыми деяниями, поскольку в ходе финансовых расследований анализируют информацию о финансовой деятельности юридических и физических лиц, финансовых операциях, сделок, контрактов, договорах, банковских счетах, реквизиты финансовых инструментов и связанные с ними сведения. О значимости привлечения указанных специалистов, в том числе для решения задач по профилактике правонарушений исполнителями ГОЗ, пишет А.Ю. Черданцев. Автор отмечает, что в материалах Росфинмониторингом могут быть сведения о рисках, оказывающих существенное влияние на выполнение ГОЗ, которые в свою очередь могут служить основанием для принятия мер по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступления или других нарушений закона ^{[11, С. 105-106]}.

С учетом положений приказа МВД России от 24.08.2023 № 619 «О некоторых организационных вопросах деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по профилактике правонарушений» важными средствами следственной профилактики в сфере государственного оборонного заказа является внесение обобщенных информационных писем (представлений). Их составление осуществляется на основе анализа и обобщения обстоятельств, способствовавших совершению определенных видов преступлений, по нескольким уголовным делам или совершенных в какой-либо конкретной отрасли (на предприятии, в организации). Вместе с тем, учитывая географическое размещение предприятий ОПК, исполнителей государственных контрактов, обобщение таких обстоятельств весьма затруднительно в отсутствии единой информационной базы, аккумулирующей данные всех регионов страны.

В представлениях мерами по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений в сфере гособоронзаказа, в зависимости имеющихся по уголовному делу материалов целесообразно указывать требования и (или) рекомендации: о разработке дополнительных механизмов контроля за формированием государственного оборонного заказа, его авансированием и исполнением; об усилении контроля по предоставлению предприятиями первичной документации, обосновывающей целевое использование бюджетных средств, при исполнении государственных контрактов; о проведении разъяснительной беседы с сотрудниками организации и усиление контроля за их деятельностью; о повышении качества отбора кандидатов при приёме на работу; о проведении служебной проверки по выявленным в ходе расследования уголовного дела фактов ненадлежащего исполнения должностных обязанностей сотрудниками организации; о рассмотрении вопроса об установлении дополнительных камер видеонаблюдения; о разработке мер по совершенствованию контроля приемки товаров, работ, услуг, в том числе с привлечением специалистов и проведением фотофиксации; о необходимости введения дополнительных требований по проверке контрагентов и т.д.

В целях повышения эффективности профилактической деятельности и недопущения срывов исполнения гособоронзаказа по другим контрактам, а также применения предусмотренных законом мер административного воздействия к лицам, не исполняющим законные требования следователей (дознавателей), необходим регулярный мониторинг внесенных представлений и поступления ответов на них. Контроль за исполнением представлений, как правило, выходит за сроки расследования и представляет собой весьма трудоемкий процесс. Как ранее отмечалось одним из авторов настоящей статьи, эти задачи не свойственны функциональным обязанностям подразделений, осуществляющих расследование уголовных дел, и неоправданно излишни ^{[12, С. 326]}. В настоящее время разрешение этой проблемы нашло в подп. 4.1.2 приказа МВД России от 24.08.2023 № 619, который предполагает освобождение следователей (дознавателей) от контроля за исполнением мероприятий, указанных в представлениях, но требует разработки механизма реализации этой процедуры в каждом территориальном органе внутренних дел. В случае направления представления по рассматриваемой категории уголовных дел, полагаем, целесообразным привлечение к контролю за его исполнением сотрудников подраздлений экономической безопасности и противодействия коррупции.

Таким образом, следственная профилактика в ходе расследования уголовного дела о преступлении, совершенном в сфере государственного оборонного заказа, должна быть направлена на проверку соблюдения установленных требований к формированию и размещению гособоронзаказа, проведению закупок, использованию выделяемых бюджетных средств на этапе исполнении ГОЗ, а также порядку приемки товаров, услуг и работ. Неотъемлемой составляющей профилактической работы является определение ответственных лиц за допущенные нарушения, в том числе должностных лиц заказчика. Сложность механизма формирования и реализации ГОЗ требует от сотрудников особых профессиональных знаний по выявлению обстоятельств, способствующих совершению преступления, иных нарушений, определяет необходимость привлечения специалистов антимонопольной службы, Росфинмониторинга, других органов для содействия в установлении таких обстоятельств в процессуальной и непроцессуальной формах.