Проблемы публично-правового регулирования таможенного контроля (международно-правовые аспекты)

Плигин Владимир Николаевич доктор юридических наук Заведующий сектором административного права и административного процесса; Институт государства и права Российской академии наук 119002, Россия, г. Москва, ул. Сивцев Вражек, 43 Pligin Vladimir Nikolaevich Doctor of Law Head of the Sector of Administrative Law and Administrative Process; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 43 Sivtsev Vrazhek str., Moscow, 119002, Russia voltrap2014@yandex.ru Другие публикации этого автора

Введение

Изучение процессов взаимодействия основных институтов организации жизнедеятельности человечества – государств - с завидным постоянством показывает, что межгосударственные интеграционные процессы сменяются волнами дезинтеграции. Особенно ярко это проявилось в начале 21 века, когда представлялось, что глобализационный тренд окончательно приводит к формированию некого нового единого пространства, которое превратит государства в «жертвенное животное». Однако, в настоящее время государственное обособление не только сохранилось, но существенно выросло, а жертвой стал цивилизационный код, который создавался международным правом, как и собственно международное право.

Вместе с тем в отдельных сферах, чаще всего обеспечивающих экономическое взаимодействие, многостороннее регулирование не только сохраняется, но и существенно дополняется применительно к формированию новых интеграционных объединений или возникновению новых экономико-финансовых механизмов, которые предлагают иные, чем существующие решения (например, криптовалюты).

Международный уровень правового регулирования традиционно присущ многим институтам таможенной сферы, среди которых можно выделить такие как таможенная стоимость, таможенные операции, таможенные процедуры, таможенный контроль. Последний занимает особое место в таможенном регулировании, в том числе и посредством международной договорной базы. Таможенный контроль как публично-правовой институт в настоящих условиях фактически пронизывает все управленческие отношения при трансграничном перемещении товаров. Несмотря на то, что базовые принципы и процедуры его проведения еще полвека назад были закреплены в универсальных международных стандартах таможенного регулирования, интерес и внимание к наднациональным уровням регулирования института таможенного контроля усилились и получили новое развитие в современных условиях, характеризуемых межгосударственной экономической интеграцией. Последняя генерирует относительно новый, интеграционный уровень правового регулирования таможенного контроля, а также иных институтов в таможенной сфере. Выделенные процессы требуют своего теоретико-правового и международно-правового обоснования.

Основная часть

В качестве основных целей наднационального регулирования таможенного контроля следует выделить следующие:

- гармонизация и унификация регулирования, защиты прав и законных интересов подконтрольных лиц;

- установление минимального уровня защиты, универсальных стандартов защиты прав и законных интересов подконтрольных лиц;

- обеспечение региональной экономической интеграции.

Если первые две цели традиционно были присущи международно-правовому регулированию таможенных отношений, то последнюю цель представляется возможным выделить лишь на этапе организационно-правового оформления интеграционных процессов. Для отечественной практики таможенного регулирования это связано с активным участием России в формировании интеграционных процессов на постсоветском пространстве, которые после периодов взаимного отчуждения вновь и вновь проникают в сферы традиционного сотрудничества, сложившегося в условиях разделения труда.

При этом модели наднационального интеграционного регулирования таможенного контроля в Евразийском экономическом союзе вполне могут быть использованы в рамках участия России в иных интеграционных объединениях (к примеру, при формировании конкретных направлений сотрудничества в объединении БРИКС, которое только намечает свои модели взаимодействия).

Характеризуя сложившуюся в современных условиях международно-правовую базу регулирования таможенного контроля, отметим что специальных договоров и соглашений в этой части нет, но при этом все универсальные стандарты таможенного регулирования на наднациональном уровне прямо или косвенно касаются регулирования контрольной деятельности таможенных органов государств-участников этих договоров и соглашений.

Среди таких актов следует выделить Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973) (Киотскую конвенцию); Международную таможенную конвенцию о карнете А. Т. А. для временного ввоза товаров от 06.12.1961 г.; Конвенцию о временном ввозе от 26 июня 1990 г. (Стамбульская конвенция); Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности 1994 года (ТРИПС) и многие другие. Это далеко не полный перечень международных соглашений, в которых участвует Российская Федерация и которые так или иначе связаны с прохождением таможенного контроля при трансграничном перемещении товаров.

Более того, в системе международных договоров имеют место договоры, которые посвящены стандартам регулирования больших, универсальных, комплексных институтов, на первый взгляд, не связанных с прохождением таможенных формальностей. Тем не менее, эти институты обеспечиваются в том числе и мерами таможенного контроля при определенных условиях, тем более, что таможенный контроль сегодня имеет множество направлений и разновидностей, дифференцируется по целому ряду критериев, среди которых и категория товара, и способ его трансграничного перемещение, и обеспеченность цифровыми технологиями, и направленность, и стадия прохождения, и многие другие. Примером здесь может служить Найробский договор об охране олимпийского символа (Подписан в г. Найроби 26.09.1981), который обозначает приоритеты и процедурные принципы оборота товаров, содержащих олимпийскую символику. Несмотря на то, что актуальность учета подобного рода соглашений возрастает в период участия государства в международных спортивных мероприятиях, они имеют большое значение в целом, для формирования устойчивой, предсказуемой и определенной практики таможенных органов в рамках обеспечения основных задач и функций ^[1].

При характеристике интеграционного уровня регулирования таможенного контроля следует выделить следующие акты: Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза); Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 27.03.2018 № 42 «Об особенностях проведения таможенного контроля таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Евразийского экономического союза» (вместе с "Положением об особенностях проведения таможенного контроля таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Евразийского экономического союза"), Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 14.09.2023 № 140 "О структуре и формате сведений из документов, оформленных по результатам проведения таможенного контроля в отношении товаров и транспортных средств международной перевозки при помещении товаров под таможенную процедуру таможенного транзита, размещаемых в навигационной пломбе на период отслеживания конкретной перевозки" и многие другие.

Следует отметить, что при оценке интеграционного и национального регулирования таможенного контроля необходимо разграничивать нормы, регламентирующие проведение самих контрольных мероприятий (регулирование контрольно-надзорной деятельности), и нормы, устанавливающие обязательные требования (таможенные правила) для подконтрольных лиц, то есть граждан и организаций (регулирование внешнеторговой и иной деятельности). К категории последних следует отнести целую систему технических регламентов на уровне ЕАЭС, которые устанавливают требования для отдельных категорий товаров, вводимых в оборот на территории ЕАЭС (Принятые технические регламенты. Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. https://eec.eaeunion.org/comission/department/deptexreg/tr/TR_general.php (дата обр.: 29.11.2024)).

Специалисты зачастую не выделяют конкретный аспект регулирования при характеристике международно-правового регулирования отношений в рамках евразийской экономической интеграции ^[2]. Речь при этом сегодня может идти об отношениях в сфере миграционной, энергетической, транспортной и иной политики, трансграничного оборота товаров, иных экономических и смежных с ними областей взаимодействия.

Основой национального нормативного правового регулирования таможенного контроля выступают Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 24.05.1993 № 486 «О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на государственной границе Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 31.03.2011 № 232 «Об утверждении Правил использования служебных собак при проведении таможенного контроля, их обучения и содержания» и другие. Существенное место в данном блоке регулирования занимают нормативные правовые акты Минфина России и ФТС России. Так, ведомственная база представлена, к примеру, приказом Минфина России от 26.08.2020 N 175н «Об установлении Порядка таможенного контроля таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федерации», приказом ФТС России от 07.12.2020 № 1067 «Об утверждении форм документов, составляемых таможенными органами при проведении и по результатам проведения отдельных форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля» и многими другими актами.

Отдельно следует сказать о значении так называемого модельного регулирования таможенного контроля в рамках ЕАЭС. Оно развивалось на начальных этапах евразийской экономической интеграции и получило отражение в Модельном Таможенном кодексе для государств-участников СНГ 2008 г., утвержденном постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств 25 ноября 2008 г. № 31-22 в г. Санкт-Петербурге.

Таким образом, международно-правовое регулирование современного института таможенного контроля включает в себя универсальный международный и региональный уровни, которые устанавливают базовые принципы и стандарты его регулирования. На уровне национального регулирования сохраняется регулирование технологий контрольных процедур, операционное и документальное обеспечение контрольной деятельности (установление формы документа, составляемого при проведении и по результатам проведения отдельных форм таможенного контроля) и др. Анализ различных уровней регулирования свидетельствует о двух разнонаправленных процессах в современном регулировании таможенного контроля. С одной стороны, регулирование таможенного контроля максимальным образом унифицируется на региональном уровне, с другой стороны, сохраняется, а в современных условиях определенным образом усиливается административно-процедурная и иная специфика национальных инструментов контрольно-надзорной деятельности. Последний процесс при этом отражает в том числе и национальные приоритеты реформирования системы государственного контроля (надзора), неотъемлемой частью которой выступает таможенный контроль.

Исследователи, изучающие вопросы глобализационных процессов и их правового обеспечения, справедливо отмечают тот факт, что в контексте региональной интеграции унификации повергаются в первую очередь отрасли, связанные с торговым оборотом товаров, финансов, финансовых услуг ^[3], что вполне закономерно с точки зрения экономической природы межгосударственной интеграции на начальных этапах развития.

Если Киотская конвенция и иные универсальные стандарты таможенного регулирования устанавливают лишь рекомендуемые, предлагаемые контуры контрольной деятельности таможенных органов, основы и принципы таможенного контроля в контексте всех действий в рамках взаимодействия граждан и организаций с национальными таможенными ведомствами, тренды регламентации современной системы таможенного контроля (упрощение, ускорение, цифровизация, основанность на системе управления рисками и др.), то на интеграционном уровне четко закреплен инструментарий таможенного контроля (формы и меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля), предмет, сроки и периодичность проведения форм таможенного контроля (к примеру, на уровне ЕАЭС установлена периодичность проведения плановых выездных таможенных проверок в отношении одного и того же проверяемого лица не чаще 1 раза в год).

Помимо технологий проведения таможенного контроля на исключительно национальном уровне остаются вопросы ответственности за нарушение требований таможенного контроля. Это вполне обоснованно с точки зрения того, что законодательство об административной и уголовной ответственности, которое отражает глубинные исторические тенденции, существенно привязано к суверену, в котором оно существует, в ЕАЭС естественно не унифицировано и заметным образом различается.

Международно-правовое регулирование таможенного контроля можно дифференцировать не только по уровню (международное универсальное и интеграционное), но и по областям регулирования, так как таможенный контроль сегодня очень многообразен и разнонаправлен. Так, в нем можно выделить финансовую и нефинансовую составляющие. С учетом признанной учеными глобальной функции финансов в сегодняшнем развитии цивилизации и необходимости усиления контроля государства за денежными потоками, обеспечения стабильности функционирования национального финансового рынка ^[4], на интеграционном уровне существенным образом укрепляется блок регулирования оборота финансовых средств. Примером подобного регулирования на уровне ЕАЭС выступают такие акты как решение Высшего Евразийского экономического совета от 01.10.2019 № 20 «О Концепции формирования общего финансового рынка Евразийского экономического союза», Соглашение об обмене информацией в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Евразийского экономического союза от 20.07.2021 и другие.

Вместе с тем следует признать, что мы являемся свидетелями формирования нового инструментария финансового рынка, который содержит в себе не только иные решения, связанные с формой оборота, но создает собственно оборот, который не всегда контролируется современными государственно-правовыми методами обеспечения финансового и налогового суверенитета.

Другим достаточно обособленным блоком правового регулирования трансграничного перемещения товаров и проводимого в отношении таких товаров таможенного контроля выступает, к примеру, таможенный контроль товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности. Данное направление таможенного контроля обуславливает решение смежных проблем, связанных с решением вопроса об исчерпании прав на объекты интеллектуальной собственности в контексте евразийской экономической интеграции ^[5].

Помимо уровня, объема, сферы (аспекта) регулирования контрольной деятельности таможенных органов на уровне ЕАЭС есть основания выделить в качестве критерия разграничения и способ регулирования (традиционное и экспериментальное регулирование таможенного контроля). Так, примером отражения одновременно процессов цифровизации и внедрения экспериментальных режимов (или пилотных проектов) в регулирование таможенных операций и таможенного контроля следует назвать акты, связанные с регулированием внешней электронной торговли (распоряжение Совета Евразийской экономической комиссии от 05.04.2021 № 7 «Об отдельных вопросах проведения в государствах - членах Евразийского экономического союза пилотного проекта (эксперимента) в области внешней электронной торговли товарами», решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 03.08.2021 № 93 «Об особенностях заполнения декларации на товары для экспресс-грузов в отношении товаров, декларирование которых осуществляется в рамках проведения в государствах - членах Евразийского экономического союза пилотного проекта (эксперимента) в области внешней электронной торговли товарами» и многие другие). Экспериментальное регулирование таможенного контроля имеет место и в национальном регулировании применения новых инструментов таможенного контроля (примером может служить проведенный эксперимент по применению таможенного мониторинга).

Думается, что с учетом подобных новелл регулирования имеются основания для выделения относительно новых интеграционных правовых институтов, в качестве которых может рассматриваться институт электронной торговли. Считаем, что правовой институт электронной торговли имеет комплексный характер (сочетает элементы частноправового и публично-правового регулирования) и может быть причислен к административно-правовым конструкциям, «выходящим за пределы национальных границ» и «изначально задумываемым как наднациональные» ^{[6, с. 99]}.

Отдельные авторы выделяют подобные интеграционные институты ЕАЭС в области обеспечения свободного передвижения работников ^[7]. Представляется, что с точки зрения формирования таких изначально интеграционных правовых институтов возникает проблема соотношения их с национальным регулированием, встроенности норм интеграционных институтов в механизмы регулирования подобных и смежных отношений на национальном уровне. Так, интеграционный публично-правовой институт таможенного контроля должен быть встроен в национальную систему регулирования государственного контроля и надзора, а интеграционный институт электронной торговли – в национальные механизмы регулирования электронного товарооборота.

Ведущими учеными называются и иные проблемы правового регулирования в рамках ЕАЭС, в частности проблемы рассогласованности судебной и административной процедур оспаривания и отмены актов высших исполнительных органов ЕАЭС (как нормативного, так и ненормативного характера) ^[8].

Для понимания сложности, с которой приходится сталкиваться при формулировании правовой позиции, следует отметить необходимость учета в современном регулировании интеграционного уровня специфики статуса государств-участников экономической интеграции в международно-правовых отношениях (речь идет, прежде всего, о беспрецедентном санкционном давлении на Россию и противодействии ему). К сожалению, следует признать усиление воздействия на право геополитических факторов. Присущие последним десятилетиям правовому регулированию таможенного контроля тренды упрощения и унификации сменяется трендом выборочности, избирательности контрольного воздействия. Представляется, что последние выступают своеобразным отражением экономических реторсий, которые применяются в виде установления в отношении отдельных государств завышенных требований к товарам и юридическим лицам, квот, лицензий, таможенных пошлин, налоговых платежей и других мер ^{[9, с. 67]}.

Заключение

К выделенным нами ранее четырем факторам, которые в ближайшей перспективе будут определять развитие административного права и связаны с конституционными основами института публичной власти; цифровой трансформацией публичного управления; кодификацией отечественного законодательства об административной ответственности и развитием административно-процессуального законодательства ^{[10, с. 125]}, следует добавить аспект встроенности национального регулирования в интеграционные механизмы правового регулирования, в которых участвует Россия (ЕАЭС, БРИКС и др.). Применительно же к активно формируемым интеграционным правовым институтам обоснованно говорить о противоположном процессе – построения формулы их соотношения с механизмами национального регулирования.

В международно-правовом регулировании таможенного контроля сегодня применительно к России безусловно доминирует интеграционный уровень. При этом в качестве основной проблемы развития интеграционного уровня регулирования таможенного контроля и одновременно проблемы соотношения международного и национального уровней регулирования рассматриваемого института следует выделить противоречие между действием экономических законов, или законов рынка, требующих унификации регулирования таможенного контроля на единой экономической территории интеграционного образования, и необходимостью учета современных угроз и вызовов, геополитических факторов, которые требуют обеспечения национальной специфики регулирования, выборочного подхода к контрольному воздействию в зависимости от страны происхождения и страны отправления товаров, многих иных факторов.