Конфедерация государств Сахеля — новый интеграционный альянс стран «глобального Юга» (юридические аспекты)

Четвериков Артем Олегович доктор юридических наук профессор; кафедра интеграционного и европейского права; Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 123001, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9 Chetverikov Artem Olegovich Doctor of Law Professor; Department of Integration and European Law; Federal State Autonomous Educational Institution 'Kutafin Moscow State Law University (MSAL)' 123001, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9 rossija-artem@rambler.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет — 2030»

­«На наших глазах Африканский континент становится новым центром силы. Его политическая да и экономическая роль растет в геометрической прогрессии. И с этой объективной реальностью всем придется считаться»: Саммит Россия-Африка, 28 июля 2023 г. — заявление Президента Российской Федерации {Саммит Россия-Африка. 28 июля 2023 г. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/71826> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}

Введение

Африка — не только колыбель человечества. Будучи родиной двух старейших в мире интеграционных альянсов, Африканский континент, по словам генерального директора Всемирной торговой организации (2005 — 2013 гг.) П. Лами, выступает «одним из предвестников движения региональной интеграции», которое сегодня распространилось по всему Земному шару ^{[1, с. 1]}. Речь идет о:

1. Восточноафриканском сообществе — наследнике Таможенного союза, образованного в 1917 г. между Кенией и Угандой, в то время британскими протекторатами ^{[2, с. 25]} (по состоянию на 2024 г. Восточноафриканское сообщество охватывает восемь государств: Республику Бурунди, Республику Кения, Демократическую Республику Конго, Республику Руанда, Федеративную Республику Сомали, Объединенную Республику Танзания, Республику Уганду, Республику Южный Судан) {East African Community. History of the EAC. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.eac.int/eac-history> (дата обращения: 30.07.2024 г.); East African Community. Partner States. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.eac.int/eac-partner-states> (дата обращения: 30.07.2024 г.)};

2. Южноафриканском таможенном союзе, чьи исторические корни тянутся еще глубже — в 1889 г. ^{[3, с. 146]} (ныне включает пять стран: Ботсвану, Лесото, Намибию, Эсватини, Южно-Африканскую Республику) {History of SACU. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.sacu.int/about-sacu/history-of-sacu> (дата обращения: 30.07.2024 г.); Member States. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.sacu.int/member-states> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

После деколонизации (середина XX в.) Африка превратилась в глобального лидера по числу объединяющих ее страны интеграционных структур, опережая в этом отношении другие части света. Они существуют в масштабах всего континента: Организация африканского единства (с 1963 г.), затем Африканский союз (с 2002 г.). Еще больше их создано на уровне отдельных африканских регионов и субрегионов — во многом с одинаковыми целями, не всегда с легко отличимыми друг от друга названиями и с пересекающимся составом государств-членов. Так, на Востоке и Юге Африки помимо Восточноафриканского сообщества и Южноафриканского таможенного союза имеются Межправительственный орган по вопросам развития, Общий рынок для Восточной и Южной Африки, Сообщество развития Юга Африки; между центральноафриканскими государствами функционируют Экономическое и валютное сообщество Центральной Африки, Экономическое сообщество государств Центральной Африки, Экономическое сообщество стран Великих озер и т.д. ^[4-5].

Количество, однако, не всегда переходит в качество. Разумеется, нельзя утверждать, что Африке похвастать абсолютно нечем. Африканские интеграционные альянсы по праву могут гордиться достижениями в некоторых важных областях, которым могли бы позавидовать их аналоги на других континентах Земного шара. К примеру, в контексте предусмотренного Договором о Евразийском экономическом союзе 2015 г. формирования «общего финансового рынка» заслуживает изучения опыт государств-членов Экономического и валютного союза Центральной Африки — СЕМАК (франц. CEMAK), и Западноафриканского экономического и валютного союза — ЗАЭВС, сформировавших в конце XX — начале XXI вв. у себя единые банковские и биржевые пространства под управлением наднациональных финансовых регуляторов ^{[6, с. 12-64]}).

И все же общий эффект от африканской интеграции является пока весьма скромным, а объединительные проекты, заложенные в тексты их учредительных и других документов, часто остаются на бумаге, оборачиваясь прожектерством (впрочем, это характерно не только для Африки). Чего стоят, например, являвшиеся с самого начала фантастическими планы слияния за три декады экономических систем африканских стран в единый народнохозяйственный комплекс, как это было предусмотрено Договором об учреждении Африканского экономического сообщества 1991 г. («Сообщество будет постепенно формироваться на протяжении переходного периода максимум в тридцать четыре (34) года» — ст. 6 «Порядок формирования Сообщества»). Согласно этим планам на континенте уже сегодня должен был бы работать «африканский общий рынок», который вот-вот дополнит собой «панафриканский экономический и валютный союз», подразумевающий «создание Африканского центрального банка, а также единой африканской валюты» {Union africaine: Traité instituant la Communauté économique africaine. Adoptée le 3 June 1991 Abuja, Nigeria. Entrée en vigueur le 12 Mai 1994. P. 24. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://au.int/sites/default/files/treaties/37636-treaty-TREATY_ESTABLISHING_THE_African_Economic_Community_French.pdf> (дата обращения: 19.05.2024 г.)}.

В реальной жизни по такому фундаментальному показателю, отражающему взаимную интегрированность национальных экономик, как объем товарооборота, экспортные поставки африканских государств друг другу составляют ныне лишь примерно 16 % их внешней торговли. Это дало основания президенту Южно-Африканской Республики С. Рамафосе с сожалением констатировать: «Африканские страны торгуют с остальным миром, но их торговля между собой является ограниченной» ^[7].

Еще большей утопией выглядит идея построения Соединенных Штатов Африки, которая вдохновляла в XX в. помыслы архитекторов Организации африканского единства ^[8] и, с наступлением XXI в., вновь была поднята на щит в программных актах Африканского союза по инициативе руководителя Ливии (1969 — 2011 гг.) М. Каддафи:

«Убежденные в том, что конечная цель Африканского союза состоит в создании Соединенных Штатов Африки c правительством Союза, как это намечали отцы-основатели Организации африканского единства» — Аккрская декларация глав государств и правительств Африканского союза от 3 июля 2007 г. {Déclaration d’Accra. Doc. № Assembly/AU/Decl. 2 (IX). [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://archives.au.int/bitstream/handle/123456789/249/Assembly%20AU%20Decl%202%20%28IX%29%20_F.PDF?sequence=2&isAllowed=y> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

Несмотря на неудачи прошлого, проблемы настоящего и вызовы, с которыми африканским государствам еще неоднократно предстоит сталкиваться в будущем (государственные перевороты, гражданские войны и территориальные споры, переходящие в военные столкновения; низкий уровень жизни населения и высокая коррумпированность управленческого аппарата; террористические угрозы; эпидемии; климатические изменения и т.д.), повышение роли Африки в мировых делах, обещающее стать одной из главных тенденций XXI в., побуждает руководителей этих государств искать новые формы объединения, способные не на словах, а на деле приблизить их к процветанию и приумножить их совокупный вес в глобальной экономике и политике.

В контексте экономической интеграции главные надежды сегодня возлагаются на проект Африканской континентальной зоны свободной торговли (не только товарами, но и услугами), куда согласились войти почти все страны континента: Соглашение об учреждении Африканской континентальной зоны свободной торговли заключено 21 марта 2018 г. и вступило в силу 5 февраля 2021 г.; к концу 2023 г. документ подписали 54 из 55 государств-членов Африканского союза, ратифицировали 47 {Union africaine: Accord établissant la zone de libre-échange continentale africaine. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://au.int/fr/treaties/accord-etablissant-la-zone-de-libre-echange-continentale-africaine> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

В контексте политической интеграции попытки сплотить федеративными и даже конфедеративными узами в Соединенные Штаты Африки сразу полсотни социально-экономически и этно-культурно разнородных и разобщенных государств в обозримой перспективе обречены на провал. Продвижение вперед в этом направлении, очевидно, возможно только в более узких, компактных форматах (то же самое относится к полномасштабной экономической интеграции, не ограничивающейся устранением межгосударственных торговых барьеров). Здесь в последнее время тоже наметился прогресс, как минимум, в двух африканских регионах.

1. Подтверждая приверженность цели создать в Восточной Африке «политическую федерацию», которая юридически зафиксирована в действующем учредительном договоре Восточноафриканского сообщества 1999 г. ^[9], главы его государств-членов, чтобы перевести процесс федерализации в практическую плоскость, решили в 2017 г. сначала образовать Восточноафриканскую «политическую конфедерацию»:

«Главы государств приняли политическую конфедерацию как переходную модель Восточноафриканской политической федерации и поручили <...> подготовить конституцию для политической конфедерации» — п. 9 Совместного коммюнике Восемнадцатого очередного саммита глав государств Восточноафриканского сообщества от 20 мая 2017 г. {Joint Communiqué: 18th Ordinary Summit of Heads of State of the East African Community. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.eac.int/communique/847-jointcommuniqu%C3%A9-18th-ordinary-summit-of-heads-of-state-of-the-east-african-community> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

2. В этих начинаниях своих восточноафриканских коллег опередили руководители трех государств западного фланга Африканского континента, подписав 6 июля 2024 г. договор об объединении своих стран в Конфедерацию государств Сахеля, юридическим аспектам устройства и функционирования которой посвящена настоящая статья.

Историко-географический экскурс

Буркина-Фасо (в переводе с национальных языков коренного населения — «Земля честных людей»), Республика Мали и Республика Нигер — страны, имеющие между собой протяженную общую границу и принадлежащие вместе:

с одной стороны, к региону Западная Африка (в этом качестве они входят в упомянутый выше Западноафриканский экономический и валютный союз — ЗАЭВС, насчитывающий 8 членов, с общим банковским, биржевым пространством и, главное, единой наднациональной валютой — «франк КФА», которую в дальнейшем планируется переименовать в «эко»; до недавнего времени они также состояли в более широком по составу — 15 государств — Экономическом сообществе стран Западной Африки, кратко ЭКОВАС, от англ. ECOWAS, в рамках которого наряду с проектами экономической интеграции, не столь продвинутой, как в ЗАЭВС, создан миротворческий механизм, легализующий проведение коллективных военных операций при возникновении кризисных ситуаций ^[10]);

с другой стороны, к природно-климатической зоне «Сахель» (от арабского «берег», «побережье», «граница»; Сахель представляет собой подверженный засухам тропический саванный пояс между пустыней Сахара в Северной Африке и прилегающими к экватору более влажными и плодородными землями; в общей сложности к Сахелю относят 10 — 11 африканских государств от Сенегала к западу до Судана к востоку ^{[11, с. 4; 12, с. 1404]}; страны Сахары и Сахеля, вместе взятые, общим числом 29, состоят в Сообществе сахаро-сахельских государств, которое признано одним из региональных экономических сообществ внутри Африканского союза, но не имеет сколь бы то ни было значимых интеграционных достижений).

Для уяснения предпосылок возникновения Конфедерации государств Сахеля и прочности уз, сплачивающих ее членов, не меньшую роль, чем географический фактор, играет общая историческая судьба Буркина-Фасо, Мали и Нигера, а именно, принадлежность:

ранее — к Французской колониальной империи (отсюда общий государственный язык — французский, и схожее законодательство, впитавшее традиции французского права);

затем и по сей день — к так называемой «Франсафрике», т.е. зоне влияния бывшей метрополии над де-юре утраченными колониями, де-факто остающимися, теперь в качестве номинально суверенных государств, под французским неоколониальным патронажем (включая военное присутствие и контроль над природными ресурсами) ^{[13, 14]}.

Состоявшиеся в 2021 — 2023 гг. в Буркина-Фасо, Мали, Нигере государственные перевороты — событие нередкое в жизни африканских стран — привели к власти военные режимы (сами себя считающие переходными), которые провозгласили курс на ослабление зависимости от Франции, одновременно стремясь развивать отношения с Россией, в первую очередь, в военной сфере и в вопросах борьбы с терроризмом. «Становится очевидным — делают вывод отечественные эксперты-африканисты, — что привилегированное сотрудничество с Францией в Западном и Центральном регионах Африки сворачивается и успешно переориентируется на стратегическое партнерство с Российской Федерацией. Так, благодаря оказываемой Россией помощи в повышении боеспособности малийской армии, подготовке военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов Мали удалось добиться ощутимого прогресса в противодействии террористической угрозе. При этом следует отметить, что почти девятилетнее там военное присутствие Франции в рамках операции “Бархан” не увенчалось серьезными успехами в борьбе с террористами. Аналогичные настроения “поворота” в российскую сторону наблюдаются и в Буркина-Фасо, где 30 сентября 2022 года произошел военный переворот» ^{[15, с. 25]}.

После переворота в Нигере 26 июля 2023 г. эта страна оказалась перед лицом военной интервенции, поддерживаемой Францией и осуществляемой под эгидой ЭКОВАС. В ответ Буркина-Фасо, Мали и Нигер 28 января 2024 г. совместно объявили о выходе из ЭКОВАС {Communiqué conjoint du Burkina Faso, de la République du Mali et de la République du Niger: Les trois pays décident de leur retrait sans délai de la CEDEAO // Office National d’Edition et de Presse. Le Sahel. 28 janvier 2024. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.lesahel.org/communique-conjoint-du-burkina-faso-de-la-republique-du-mali-et-de-la-republique-du-niger-les-trois-pays-decident-de-leur-retrait-sans-delai-de-la-cedeao/> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

Еще раньше, 16 сентября 2023 г., Буркина-Фасо, Мали и Нигер заложили первый камень в здание их трехстороннего конфедеративного союза с обязательством оказывать друг другу помощь в случае агрессии из-за рубежа, создав Альянс государств Сахеля (франц. Alliance des Etats du Sahel). 6 июля 2024 г. конфедеративный союз приобрел окончательную (к сегодняшнему дню) организационно-правовую форму и современное название — Конфедерация государств Сахеля (франц. Confédération des Etats du Sahel), сохранив при этом и старое обозначение, правда, только в виде аббревиатуры (полностью: Конфедерация государств Сахеля; сокращенно: Конфедерация или АГС — франц. AES; в настоящей статье используется только первый вариант сокращенного наименования).

Наш историко-географический экскурс был бы неполным, если не упомянуть еще один факт, предшествующий созданию Конфедерации государств Сахеля и важный для понимания ее современного правового статуса, еще больше — ее дальнейших перспектив:

Трехсторонняя интеграция Буркина-Фасо, Мали и Нигера — отнюдь не феномен сегодняшнего дня и не прихоть их нынешних военных режимов. Движение в данном направлении началось почти сразу после обретения ими независимости, еще в 1970 г., когда по инициативе ООН был создан Орган по интегрированному развитию государств Липтако-Гурма (франц. Autorité de Développement Intégré des Etats du Liptako-Gourma) ^[16].

Орган по интегрированному развитию государств Липтако-Гурма изначально предназначался для коллективного освоения природных ресурсов и социально-экономического развития (в том числе с привлечением международных финансовых источников) только общего приграничного района Буркина-Фасо, Мали и Нигера — района Липтако-Гурма (отсюда название), но в XXI в. его деятельность была распространена на всю их территорию.

После создания Альянса, затем Конфедерации государств Сахеля Орган по интегрированному развитию государств Липтако-Гурма не прекратил существования. Пока он продолжает функционировать в качестве самостоятельной интеграционной структуры с тем же составом государств-членов. В дальнейшем он, вероятно, будет юридически привязан к новой Конфедерации или инкорпорирован в ее структуру (см. следующий раздел).

Правовой статус

Учредительные документы. Конфедерация государств Сахеля создана и осуществляет деятельность (во всяком случае, на первом этапе) на основании положений двух международных договоров.

1. Первый и главный (по хронологии второй) — межгосударственный (подлежащий ратификации государствами-членами) Договор о создании Конфедерации государств Сахеля (АГС), подписанный 6 июля 2024 г. в столице Нигера г. Ниамей; далее кратко: Ниамейский договор 2024 г. {Traité portant création de la Confédération des Etats du Sahel (AES). [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://droit-et-politique-en-afrique.info/wp-content/uploads/2024/07/Traite-portant-creation-de-la-Confederation-AES.pdf> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

В изначально подписанном виде (до принятия дополнительных протоколов, которые намечено заключить позднее) Ниамейский договор 2004 г. состоит из преамбулы, определяющей причины и цели создания Конфедерации, и основной части (тридцать одна статья, девять разделов), где зафиксированы:

общие правовые рамки Конфедерации — понятийный аппарат, принципы, компетенция, запрет односторонних оговорок со стороны государств-членов и т.п. (раздел I «Определения», раздел II «О создании, принципах и сферах компетенции», раздел VII «О разрешении споров», раздел VIII «О международных договорах и соглашениях», раздел IX «Прочие и заключительные положения»);

организационный механизм Конфедерации, наличием которого она отличается от своего прообраза — Альянса государств Сахеля, не располагавшего собственными органами (раздел III «Об организации Конфедерации», раздел IV «О Коллегии глав государств Конфедерации», раздел V «О конфедеральных сессиях Совета министров», раздел VI «О конфедеральных сессиях парламентов»).

2. Статус учредительного документа Конфедерации, хотя и уступающего по силе Ниамейскому договору 2024 г. (т.к. заключен раньше и в качестве межправительственного соглашения, применяемого без ратификации), сохраняет договор, которым было положено начало процессу ее формирования в качестве Альянса государств Сахеля: Хартия Липтако-Гурма об учреждении Альянса государств Сахеля между Буркина-Фасо, Республикой Мали и Республикой Нигер, подписанная 16 сентября 2023 г. в столице Мали г. Бамако; далее кратко: Хартия Липтако-Гурма 2023 г. {Charte du Liptako-Gourma instituant l'Alliance des Etats du Sahel entre le Burkina Faso, la République du Mali, la République du Niger. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.sig.gov.bf/actualites/details?tx_news_pi1%5Baction%5D=detail&tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News&tx_news_pi1%5Bnews%5D=1591&cHash=c3c38dbf424c045c67efa5a6882fb7ef> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

Хартия Липтако-Гурма 2023 г. (преамбула и 17 статей):

выступает предварительным договором, заложившим программу действий, воплощением в жизнь которой стал Ниамейский договор 2024 г. (речь идет, прежде всего, о ст. 3 Хартии, согласно которой государства-члены «в дальнейшем создадут органы, необходимые для функционирования, и будущие механизмы Альянса, и определят порядок его функционирования», что и сделал Ниамейский договор 2024 г.);

закрепляет имеющие принципиальное значение для Альянса, теперь Конфедерации, обязательства государств-членов по борьбе с преступностью и защите от внешней агрессии, о которых речь пойдет ниже; данные обязательства не вошли в текст Ниамейского договора 2024 г. (возможно, позднее будут перенесены в один из дополнительных протоколов к нему) и продолжают иметь своим источником Хартию Липтако-Гурма 2023 г., о приверженности которой Буркина-Фасо, Мали и Нигер заявили при трансформации Альянса в Конфедерацию («Подтверждая свою приверженность Хартии Липтако-Гурма об учреждении Альянса государств Сахеля (АГС)» — преамбула Ниамейского договора 2024 г.).

Государства-члены и условия членства. На момент создания в Конфедерацию государств Сахеля вошли три страны с общей численностью населения порядка 70 млн. человек (Буркина-Фасо — 21 751 000 млн., Нигер — 26 803 275, Мали — 20 250 833 ^{[17, с. 4]}), называемые в Ниамейском договоре 2024 г. «государства-члены» или «конфедерированные государства» (франц. Etats confédérés); в Хартии Липтако-Гурма 2023 г. использованы обозначения «страны-члены», «Стороны», «Договаривающиеся Стороны», тоже пока сохраняющие силу.

Ниамейский договор 2024 г. не содержит положений о праве государств-членов на выход из Конфедерации, равно как и о вступлении в нее новых государств. Если исходить из Хартии Липтако-Гурма 2023 г. (ст. 11, 14), где такие положения имеются, то любое государство-член может покинуть Конфедерацию посредством денонсации учредительных документов, вступающей в силу через полгода после уведомления о ней. В свою очередь, вступить может «любое другое государство, находящееся в аналогичных географических, политических, социально-культурных реалиях, которое принимает цели Альянса», ныне Конфедерации.

Потенциальным приглашением на вступление в Конфедерацию новых государств-членов служит признание в качестве ее языков не только французского, но и английского, что может свидетельствовать о готовности видеть в ее составе бывшие колонии и зависимые территории других европейских держав, прежде всего, Великобритании (показательно, что в ст. 22 Ниамейского договора 2024 г. английский и французский названы только «рабочими языками» Конфедерации; «официальными языками» Конфедерации должны выступать только «национальные языки государств-членов», перечень которых поручено определить ее высшему руководящему органу).

Членство в Конфедерации не требует отказа государств-членов от суверенитета, однако влечет ограничения суверенных прав в вопросах проведения как внешней, так и внутренней политики. А именно, каждое государство-член:

сохраняет независимость и суверенитет лишь в той мере, в какой его компетенция не делегирована Конфедерации (см. ниже);

обязуется не заключать международные договоры, идущие вразрез с принципами и целями, исходя из которых/ради которых создана Конфедерация («Каждое конфедерированное государство может заключать международные соглашения в соответствии со своими конституционными нормами, без ущерба принципам и целям настоящего Договора» — ст. 21 Ниамейского договора 2021 г.).

Вступление в Конфедерацию и пребывание в ее составе подразумевает выполнение государствами-членами комплекса условий, которые изложены в ее учредительных документах в виде нескольких групп обязательств.

1. Первая, наиболее общая и фундаментальная, группа условий (обязательств) — основополагающие принципы, распространяющие силу в равной мере на государства-члены и на Конфедерацию в целом в лице ее органов, о которых речь пойдет далее (ст. 3 Ниамейского договора 2024 г.):

уважение суверенитета и территориальной целостности государств (любых, не только входящих в Конфедерацию);

недопустимость агрессии между конфедерированными государствами;

запрещение любой принудительной меры;

солидарность между конфедерированными государствами;

охрана и защита интересов населения.

2. Вторая группа условий — общие обязательства государств-членов по развитию сотрудничества и интеграции (ст. 5 Ниамейского договора 2024 г.), а именно, обязательства:

сотрудничать по вопросам обороны и безопасности посредством соглашений в целях защиты их суверенитета и территориальной целостности;

координировать дипломатические мероприятия посредством совместного видения и общей политики в отношении крупных геополитических вопросов;

сотрудничать по вопросам экономического и финансового прогресса, стремясь к осуществлению структурированных инвестиций;

продвигать интеграцию народов, содействуя достижению свободного передвижению лиц, товаров и услуг, а также реализации права проживания и учреждения (предприятий и т.п.) на конфедеральном пространстве;

создать общие институты;

запретить любую принудительную меру, которая способна оказать негативное воздействие на население, стабильность государственной власти и солидарность между конфедерированными государствами.

3. Третья группа условий включает индивидуальные обязательства каждого государства-члена по охране правопорядка, защите суверенитета и территориальной целостности. Как уже отмечалось, названные обязательства по-прежнему закрепляются в Хартии Липтако-Гурма 2023 г., учредившей предшественника Конфедерации — Альянс государств Сахеля:

обязательство «вести борьбу с терроризмом во всех его формах и с организованной преступностью на общем пространстве Альянса», теперь Конфедерации (ст. 4 Хартии Липтако-Гурма 2023 г.);

обязательство противодействовать «любому вооруженному восстанию или любой угрозе, посягающим на территориальную целостность и на суверенитет каждой из стран-членов Альянса, отдавая предпочтение мирным и дипломатическим способам, и, в случае необходимости, использовать силу, чтобы справиться с ситуациями нарушения мира и стабильности» (ст. 5 Хартии Липтако-Гурма 2023 г.).

4. Логическим дополнением предыдущей группы условий выступает принцип коллективной самообороны («один за всех — все за одного»), который с самого начала был положен в основу Альянса, ныне Конфедерации государств Сахеля и выступает типичным элементом юридической конструкции конфедеративных союзов прошлого, равно как и военных блоков современности (НАТО, Организация Договора о коллективной безопасности и т.д.). В учредительных документах Конфедерации государств Сахеля принцип коллективной самообороны изложен следующим образом:

«Любое посягательство на суверенитет и территориальную целостность одной или нескольких Договаривающихся Сторон будет рассматриваться как агрессия против других Сторон и повлечет обязанность содействия и помощи от всех Сторон, в индивидуальном или коллективном порядке, включая использование вооруженных сил, для восстановления и поддержания безопасности на пространстве Альянса [ныне Конфедерации — Авт.]» (ст. 6 Хартии Липтако-Гурма 2023 г.), имея в виду, что «Агрессия, указанная в статье 6, также подразумевает любое нападение на силы обороны и безопасности одной или нескольких Договаривающихся Сторон, в том числе когда подобные силы размещены на национальной территории или на театре военных действий за пределами пространства Альянса [ныне Конфедерации — Авт.], любое нападение в любом месте на суда или летательные аппараты одной или нескольких Сторон» (ст. 7 Хартии Липтако-Гурма 2023 г.).

5. Обязавшись сообща противодействовать внешней агрессии, государства-члены Конфедерации одновременно запретили себе применять силу по отношению друг к другу. Запрет на применение силы во взаимоотношениях государств-членов включен в перечень основополагающих принципов Конфедерации, закрепленных в ст. 3 Ниамейского договора 2024 г. («недопустимость агрессии между конфедерированными государствами» — см. выше). В Хартии Липтако-Гурма 2023 г. (ст. 8) он конкретизирован в виде следующего списка запрещенных действий (в том числе в отношении третьих государств, т.е. стран, не состоящих в Конфедерации):

«Стороны обязуются:

не прибегать между собой к угрозе, использованию силы или агрессии против территориальной целостности или политической независимости любой Стороны;

не осуществлять с помощью вооруженных сил блокаду портов, дорог, побережья или стратегической инфраструктуры любой Стороны;

не совершать с территории, предоставляемой в распоряжение одной Стороной, нападение или агрессию против другой Стороны или третьих государств;

не позволять с территории одной Стороны военизированным группам, нерегулярным воинским формированиям или наемникам совершать нападение против какой-либо страны, на которую распространяется Хартия».

6. Наконец, государства-членов Конфедерации подчинены финансовому обязательству уплачивать взносы, необходимые для ее функционирования (ст. 10 Хартии Липтако-Гурма 2023 г.), размеры и порядок уплаты которых еще предстоит определить.

Организационный механизм. Организационный механизм Конфедерации (тоже в первоначальном виде) включает три инстанции, которые, с одной стороны, являются типичными для существовавших прежде конфедеративных союзов и для современных международных (межправительственных) организаций суверенных государств, с другой стороны, с точки зрения распределения ролей и полномочий по принятию решений отражают особенности форм правления и политических режимов большинства африканских стран (сильная президентская власть):

1. Коллегия глав государств в составе президентов и вице-президентов государств-членов; главы (президенты) государств-членов, входящие в Коллегию, поочередно, сроком на один год, занимают пост президента Конфедерации (франц. Président de la Confédération).

В Ниамейском договоре 2024 г. (ст. 7-9, 11), Коллегия глав государств квалифицируется как «высшая инстанция Конфедерации», которая «дает импульс видению и определяет содержание конфедеральной политики по вопросам обороны, безопасности, дипломатии и развития». Все свои решения Коллегия глав государств принимает на основе единогласия, а если решения имеют «нормативный характер», то их применение в государствах-членах в качестве предварительного условия предполагает «их принятие во внутренний правопорядок согласно процедурам, существующим в каждом государстве» (отсутствие прямого действия);

2. Конфедеральные сессии Совета министров представляют собой заседания «министров, ответственных за иностранные дела, министров, ответственных за оборону, и министров, ответственных за координацию вопросов развития» (ст. 12 Ниамейского договора 2024 г.); Конфедеральные сессии Совета министров проводятся под председательством президента Конфедерации, который вправе делегировать председательские полномочия премьер-министру своей страны; как и у других органов Конфедерации, порядок созыва и проведения Конфедеральных сессий Совета министров должен определить «внутренний регламент», принимаемый на первой сессии;

3. Конфедеральные сессии парламентов включают представителей, избираемых в равном числе национальными парламентами государств-членов; эти представители носят титул «конфедеральный депутат»; точные количественные параметры и порядок избрания должен определить дополнительный протокол к Ниамейскому договору 2024 г.

Конфедеральные сессии парламентов — орган совещательного характера. Ниамейский договор 2024 г. (ст. 14, 19) предусматривает, что на них обсуждаются «вопросы общего интереса Конфедерации». Предметом обсуждения также могут выступать «любые вопросы, которые имеют для Конфедерации важное значение в сферах обороны, безопасности, дипломатии и развития», а равно «любой иной уместный вопрос, представляющий интерес для жизни Конфедерации». Принимаемые по результатам обсуждения акты — резолюции и рекомендации — направляются президенту Конфедерации и имеют «консультативную силу», т.е. не являются юридически обязательными.

Как отмечалось выше при характеристике условий членства государств в Конфедерации, одним из их общих обязательств является обязательство «создать общие институты» (ст. 5 Ниамейского договора 2024 г.). Отсюда следует, что конструкция организационного механизма Конфедерации не исчерпывается Коллегией глав государств, Конфедеральными сессиями Совета министров, Конфедеральными сессиями парламентов и в дальнейшем подлежит расширению за счет создания других инстанций, в том числе специализированного характера (органов, действующих в отдельных сферах компетенции Конфедерации).

Решение о создании двух подобных инстанций главы государств-членов Конфедерации приняли одновременно с подписанием Ниамейского договора 2024 г. {Communiqué final du Premier sommet des Chefs d’Etat de l’Alliance des Etats du Sahel, Niamey le 6 juillet 2024. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.lesahel.org/communique-final-du-premier-sommet-des-chefs-detat-de-lalliance-des-etats-du-sahel-niamey-le-6-juillet-2024/> (дата обращения: 30.07.2024 г.).}. Это общий Инвестиционный банк и общий Стабилизационный фонд, статус которых поручено совместно определить национальным министрам иностранных дел и министрам, ответственным за координацию вопросов развития (пункт 18 Коммюнике встречи в верхах 6 июля 2024 г.).

На встрече в верхах 6 июля 2024 г. президенты государств-членов также подтвердили принятое 6-7 марта 2024 г. совместное решение начальников их военных штабов создать Объединенные силы государств Сахеля (франц. Force unifiée des Etats du Sahel), которые «имеют своей задачей претворение в жизнь на постоянной основе трехстороннего плана борьбы с вооруженными террористическими группами, транснациональной организованной преступностью и другими угрозами, с которыми сталкиваются эти страны» (пункт 13 Коммюнике встречи в верхах 6 июля 2024 г.).

Компетенция. Аналогично конфедеративных объединениям, существовавшим в прошлом (см. заключение), и обладающим наднациональными чертами интеграционным объединениям современности (Евразийский экономический союз, Европейский союз и др.), учредительные документы Конфедерации государств Сахеля предусматривают, что ее государства-члены:

с одной стороны, сохраняют «свою независимость и свой суверенитет»;

с другой стороны, отказываются от единоличного решения части вопросов внутренней и внешней политики, передавая их на уровень Конфедерации, которая для этого наделяется компетенцией — «компетенцией, делегированной Конфедерации» (ст. 4 Ниамейского договора 2024 г.; полный текст см. в заключении настоящей статьи).

При этом Конфедерация связана запретом принимать меры, легализующие военное или иное силовое воздействие на любое из своих государств-членов: «Никакой правовой инструмент и никакой акт Конфедерации не может санкционировать применение силы против конфедерированного государства» (ст. 23 Ниамейского договора 2024 г.).

В том, что касается сфер компетенции (предметов ведения) Конфедерации, Ниамейский договор 2024 г. отходит от чисто оборонного (в том числе антитеррористического) видения интеграционных процессов, которым государства-члены изначально руководствовались при создании ее предшественника — Альянса государств Сахеля («Настоящая Хартия ставит целью учредить архитектуру коллективной обороны и взаимного содействия для Договаривающихся Сторон» — ст. 2 Хартии Липтако-Гурма 2023 г.).

Отныне согласно ст. 4 Ниамейского договора 2024 г.:

«Компетенция, делегированная Конфедерации, находится в следующих сферах:

оборона и безопасность;

дипломатия;

развитие.

Дополнительный протокол определяет в каждой из сфер компетенцию, находящуюся на конфедеральном уровне, в случае необходимости».

Как следует из процитированного положения, Конфедерация государств Сахеля остается, в первую очередь, военным и дипломатически союзом, и в этом по сути не отличается от ранее существовавших конфедеративных образований. В то же время, добавление к компетенции Конфедерации вопросов «развития», понятие которого не определяется, а значит допускает широкую интерпретацию, позволяет наделить ее органы полномочиями по решению практически неограниченного круга вопросов во всех областях общественной жизни (социально-экономическое и научно-технологическое развитие, развитие культуры, образования, медицины, спорта и т.д.).

Какими будут точные содержание и объем компетенции Конфедерации; в каком порядке она станет осуществляться (в частности, появятся ли иные специализированные органы помимо уже запланированных к созданию Инвестиционного банка и Стабилизационного фонда); получат ли органы Конфедерации по отдельным вопросам полномочия действовать через голову государств-членов (издавать акты непосредственно в адрес граждан и юридических лиц) или же, как это предусмотрено сегодня для ее высшего органа — Конференции глав государств, любые конфедеральные решения, имеющие «нормативный характер», для применения к гражданам и юридическим лицам будут подлежать сначала трансформации в национальные правовые установления?

На эти и другие вопросы призваны дать ответ дополнительные протоколы к Ниамейскому договору 2024 г., в которые затем, с учетом практического опыта, смогут вноситься изменения и дополнения, в том числе направленные на дальнейшее расширение компетенции Конфедерации (согласно ст. 25 — 27 Ниамейского договора 2024 г. дополнительные протоколы — так же, как и сам Договор и поправки к нему — для вступления в силу нуждаются в ратификации со стороны всех государств-членов).

При подготовке дополнительных протоколов государствам-членам Конфедерации, среди прочего, предстоит решить вопрос о будущем статусе ранее созданного трехстороннего интеграционного альянса — Органа по интегрированному развитию государств Липтако-Гурма (см. выше, историко-географический экскурс).

В соответствии с учредительным документом данного Органа в новейшей редакции — Пересмотренным договором об Органе по интегрированному развитию государств Липтако-Гурма (ОЛГ) от 24 января 2017 г.; далее кратко: Договор 2017 г. {Traité révisé de l'Autorité de développement intégré des Etats du. Liptako-Gourma (ALG). [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://liptakogourma.org/wp-content/uploads/2020/09/Traite-revise_ALG.pdf> (дата обращения: 30.07.2024 г.)} — Конфедерация государств Сахеля и Орган по интегрированного развитию государств Липтако-Гурма имеют частично совпадающую предметную компетенцию, включая решение вопросов безопасности государств-членов (Орган «осуществляет свою деятельность по трем главным направлениям: сокращение бедности, устойчивое развитие и укрепление безопасности» — ст. 7 Договора 2017 г.).

Организационные механизмы тоже частично совпадают: согласно ст. 11-20 Договора 2017 г. Органом руководят Конференция в составе глав государств-членов или их представителей и Совет на уровне уполномоченных национальных министров, т.е. аналоги, хотя и не полные эквиваленты, Конференции глав государств и Конфедеральных сессий Совета министров Конфедерации государств Сахеля.

В то же время, Орган располагает постоянно действующим административным аппаратом, которого пока у Конфедерации нет — Исполнительным комитетом. Благодаря этому Орган, в частности, может выполнять функции «исполнительного агентства и уполномоченного подрядчика» при реализации инвестиционных и иных проектов, направленных на совместное развитие государств-членов (ст. 8, 21-29 Договора 2017 г.).

Сохранится ли и, если да, то в каком виде, Орган по интегрированному развитию государств Липтако-Гурма после того, как его государства-члены объединились в более амбициозную по целям и более широкую по компетенции Конфедерацию? Обсуждение этого вопроса началось практически сразу же после подписания Ниамейского договора 2024 г. {12e Conférence Extraordinaire en ligne des ministres de l’Autorité du Développement Intégré des Etats du Liptako-Gourma (ALG). [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://liptakogourma.org/12e-conference-extraordinaire-en-ligne-des-ministres-de-lautorite-du-developpement-integre-des-etats-du-liptako-gourma-alg/> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

Возможны разные варианты решения: от ликвидации Органа с воспроизведением его компетенции дополнительным протоколом к Ниамейскому договору 2024 г. в качестве составной части компетенции Конфедерации до сохранения Органа как самостоятельного юридического лица, работа которого при этом должна быть увязана с достижением целей Конфедерации.

В порядке сравнения отметим, что дуализм, даже множественность интеграционных структур, включающих одни и те же государства — не беспрецедентный феномен в практике международной интеграции. Например, государства-члены современного Европейского союза — ЕС, в 50-е — 60-е гг. XX в. проводили интеграционные мероприятия в рамках трех Европейских сообществ: одного общеэкономического (Европейское экономическое сообщество — ЕЭС) и двух секторальных (Европейское объединение угля и стали — ЕОУС, Европейское сообщество по атомной энергии — Евратом), которые, хотя не сразу, получили единую систему руководящих органов (Комиссия Европейских сообществ, ныне Европейская комиссия, и т.д.).

В 90-е гг. XX в. Европейские сообщества дополнил, но не заменил собой Европейский союз с тем же составом государств-членов. В XXI в. ситуация упростилась, хотя не до конца: государства-члены параллельно с ЕС продолжают развивать интеграцию в сфере атомной энергии в рамках Евратома, который сохраняет качество отдельной юридической личности с собственной правосубъектностью, в том числе на международной арене, но подчинен органам ЕС, о чем сделана соответствующая запись в его учредительном договоре ^{[18, с. 66-100]}.

В случае Конфедерации государств Сахеля пока очевидно одно: от наследия Органа по интегрированному развитию Липтако-Гурма ее государства-члены отказываться не намерены, и эта позиция прямо зафиксирована ими в учредительных документах Конфедерации («Верные целям и идеалам Органа по интегрированному развитию государств Липтако-Гурма» — преамбула Хартии Липтако-Гурма 2023 г.).

Заключение

Давно подмечено, что конфедерация — переходная форма государственного объединения, которая «повсюду имеет тенденцию исчезать и заменяться федеративным государством или даже унитарным государством» ^{[19, с. 760]}.

Членами конфедеративных альянсов в прошлом выступали земли Федеративной Республики Германия и кантоны Швейцарской Конфедерации, сегодня федерации (слово «Конфедерация» в названии последней есть лишь дань исторической памяти).

Провинции Королевства Нидерландов (унитарного государства) в XVI — XVIII вв. состояли в Республике Соединенных провинций, известной еще как Нидерландские Генеральные штаты по названию ее высшего коллегиального органа, которую тоже обычно причисляют к конфедерациям ^{[20, с. 245; 21, с. 95]} (существует, однако, другая точка зрения, рассматривающая Республику Соединенных провинций в качестве гибридного образования с элементами как конфедерации, так и федерации ^{[22, с. 8]}).

Через конфедерацию к федерации прошли штаты, т.е. государства-члены (англ. States — государства) Соединенных Штатов Америки — США, учредительный документ которых закладывал базовый принцип конфедеративного устройства США почти в таких же выражениях, как это сделано сегодня в Конфедерации государств Сахеля (не идет ли речь о текстуальном заимствовании со стороны авторов Ниамейского договора 2024 г., о рецепции права?):

Договор о создании Конфедерации государств Сахеля (АГС) — Ниамейский договор 2024 г.

Статья 4

«Каждое из конфедерированных государств сохраняет свою независимость и свой суверенитет, за исключением компетенции, делегированной Конфедерации».

Статьи Конфедерации США 1777 г.

Статья II

«Каждый штат сохраняет свой суверенитет, свою свободу и свою независимость и любого рода полномочие, юрисдикцию и право, которые настоящей Конфедерацией [имеются в виду штаты в лице их законодательных собраний — Авт.] прямо не делегированы Соединенным Штатам, собравшимся на Конгресс» {Articles of confederation. [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.govinfo.gov/content/pkg/SMAN-107/pdf/SMAN-107-pg935.pdf> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

У конфедераций прошлого сложилась, мягко говоря, не вполне хорошая репутация как малоэффективных управленческих структур ввиду отсутствия там постоянно действующих центральных органов, наделенных реальными властными полномочиями и способных при случае применить силу к государствами-членам, нарушающим общие правовые установления. Например, вот, что пишут о конфедеративном устройстве США современные американские юристы:

«Изначально Статьи Конфедерации как жизнеспособный план управления страной были обречены на провал. Действительно, никакого реально властвующего национального правительства ими предусмотрено не было — лишь один Конгресс представителей штатов [в отличие от современного двухпалатного Конгресса как федерального парламента США, его конфедеральный прообраз комплектовался из делегатов, назначаемых законодательными собраниями штатов и свободно отзываемых последними — Авт.]. Когда Конгресс не заседал, то исполнительную власть приходилось осуществлять комитетам, учрежденным Конгрессом. Более того, хотя Статьи Конфедерации предоставляли ряд полномочий Конгрессу, этот орган власти мог реально действовать в наиболее важных сферах только при наличии тому согласия 9 из 13 штатов [входивших тогда в состав США — Авт.]. Единогласное одобрение требовалось для внесения поправок в сами Статьи Конфедерации. В Статьях Конфедерации штаты обязались выполнять решения Конгресса, но тот не был наделен властью принудительного исполнения своих решений. Он мог лишь просить штаты подчиняться своим решениям <...> Как некогда заметил Джордж Вашингтон [главнокомандующий американской армией в войне за независимость от Великобритании и, в дальнейшем, первый президент федеративных США], Статьи Конфедерации связывали штаты воедино “веревкой, свитой из песка” ^{[23, с. 46-47]}.

Однако у конфедераций также имелись (и, очевидно, остаются) привлекательные черты: иначе эта форма уже была бы предана забвению. Во-первых, создание конфедераций традиционно сопровождается передачей государствами-членами в их компетенцию, прежде всего, вопросов внешней политики (оборона против общего врага и дипломатические связи с иностранными державами).

На эту характеристику конфедеративной формы государственных объединений делают акцент некоторые теоретические определения:

«Конфедерация — объединение государств, сохраняющих суверенитет, наделенное определенными наднациональными качествами, позволяющими ему быть субъектом международно-правовых отношений» ^{[24, с. 71]};

«Конфедерация государств — добровольное объединение между государствами, обычно соседними, которые являются и остаются суверенными с точки зрения международного права, но делегируют органам, ими учрежденным, прямо указанные ими виды компетенции и правомочия с целью обеспечить лучшую защиту некоторых общих интересов всех своих членов, особенно, в сферах дипломатии и обороны» ^{[25, с. 196]} и т.п.

Она же прямо отражена в учредительных документах некоторых исторических конфедераций. В частности, как гласила ст. 2 Венского заключительного акта — одного из основных законов конфедеративного Германского союза, существовавшего в 1815 — 1866 г.:

«Это объединение выступает изнутри как сообщество самостоятельных, не зависимых друг от друга государств со взаимными равными правами и обязанностями по договору, но во внешних сношениях как связанная в одну политическую единицу общая сила» {Schlussakte der Wiener Ministerkonferenzen (15. Mai 1820). [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://ghdi.ghi-dc.org/sub_document.cfm?document_id=234&language=german> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}.

Приучая государства-члены вести себя как элементы единого целого по отношению к окружающему миру, исторические конфедерации способствовали формированию у их правящих кругов и у их народов осознания того, что в управлении внутренними делами тоже лучше действовать сообща. Как сказали бы сегодня, единство в осуществлении внешних государственных функций влечет аналогичное единство в отправлении функций внутренних.

Во-вторых, неправильно думать, что деятельность исторических конфедераций их правовые установления были обращены только вовне и совершенно не затрагивали вопросы внутренней жизни. К примеру, американские Статьи Конфедерации 1777 г. закрепляли ряд интеграционно-правовых норм, которые содействовали укреплению взаимосвязей между штатами, непосредственно между гражданами разных штатов и впоследствии дословно или почти дословно были перенесены в действующую федеральную Конституцию США 1787 г. Таковы, прежде всего, клауза (условие) о том, что граждане штатов пользуются на территориях друг друга равными «привилегиями и иммунитетами», и клауза о «полном доверии и уважении» к официальным актам, документам и материалам судопроизводства других штатов, т.е. об их взаимном признании.

В ряде аспектов Статьи Конфедерации 1777 г. фактически продолжают действовать по сей день. Это касается как самого названия страны «Соединенные Штаты Америки», которое было установлено первой статьей документа (Конституция США 1787 г. использует его уже как данность), так и, что очень важно в практическом отношении, запрета сецессии, т.е. лишения штатов права на отделение от их конфедеративного, затем федеративного союза (в Конституции США 1787 г. прямых указаний на сей счет нет, тогда как Статьи Конфедерации в преамбуле и ст. XIII зафиксировали «вечный» характер союза штатов, и данные положения затем цитировались президентом и Верховным судом США как юридическое обоснование неправомерности внутригосударственного сепаратизма) ^[26].

Аналогичным образом, швейцарский Союзный договор 1815 г., окончательно зафиксировавший юридическую модель конфедеративного альянса кантонов Швейцарии перед его трансформацией в федерацию (это произойдет в 1848 г.), устанавливал в § XI принцип свободного передвижения товаров между кантонами. Отступления от этого принципа нуждались в одобрении конфедеральных инстанций (кантоны сохраняли право взимать сборы за проезд их по дорогам и мостам, однако повышать их, продлевать их действие или устанавливать новые подобные сборы дозволялось только с одобрения Сейма — общего конфедерального органа). {Bundesvertrag (1815). [Электронный ресурс] — Режим доступа: <https://www.verfassungsgeschichte.ch/CH_1805_Bundesvertrag%20(Unterricht).pdf> (дата обращения: 30.07.2024 г.)}).

По другим вопросам швейцарские кантоны в конфедеративный период развивали взаимную интеграцию, включая гармонизацию или унификацию своего законодательства, посредством многосторонних договоров — «конкордатов», которые, согласно выводам современных швейцарских историков, де-факто дополняли собой Союзный договор и расширяли компетенцию конфедерального Сейма ^{[27, c. 3]}. Так, Конкордат о полицейских мерах против мошенников, бродяг и других опасных лиц (подписан 17 июня 1812 г., подтвержден Сеймом 9 июля 1818 г.) вместе с Конкордатом об изготовлении формуляров паспортов (подписан в период с 22 июня по 2 июля 1813 г. и подтвержден Сеймом 9 июля 2018 г.) ввели единый порядок выдачи гражданам паспортов для пребывания внутри Швейцарии и поездок за рубеж; Конкордат о почтах от 9 июля 1818 г. провозгласил свободу пересылки почтовых отправлений, а также равенство граждан кантонов в вопросах взимания почтовых сборов; Конкордат о пробе швейцарских монет от 14 июля 1819 г. зафиксировал единое золотое или серебряное содержание денежных знаков и т.д. {Recueil officiel des piéces concernant le droit public de la Suisse. Tome premier. Neuchatel en Suisse: C.-H. Wolprath, Imprimeur du Gouvernement. 1852. — P. 349-361, 379-382}).

В конфедеративном Германском союзе формирование общегерманского права осуществлялись посредством совместной разработки государствами-членами модельных (единообразных) законов, добровольно принимаемых ими в качестве своих нормативных актов с одинаковым содержанием. Главным итогом подобной работы стал один из выдающихся памятников не только немецкого, но и мирового права — Общегерманское торговое уложение 1861 г., которое затем применялось в Германской Империи до замены ныне действующим Германским торговым уложением 1900 г., вобравшем в себя многие его положения ^[28].

Хотя конфедерация и подготавливает почву для последующего государственного единства ее членов, эта почва может оказаться недостаточно взрыхленной или изначально быть неподходящей, чтобы достичь желанного результата. Истории известные несостоявшиеся и заведомо несостоятельные конфедерации, которые уже в момент появления на свет представляли собой искусственные образования, не имевшие шансов на успех.

Таковым, например, был конфедеративный альянс под названием «Объединенные Арабские Государства (ОАГ)», который существовал, больше формально, в 1958 г. — 1961 гг. между географически отдаленными и экономически слабо связанными между собой Йеменом, Египтом и Сирией, причем два последние государства входили в альянс как члены Объединенной Арабской Республики (ОАР), являвшейся федеративным образованием. ОАР распалась в 1961 г., после чего были упразднены и ОАГ ^{[29, с. 60-61]}.

Если представить, что Объединенные Арабские Государства все же состоялись, то государства-члены ОАГ должны были бы проводить единую внешнюю политику и создать единые вооруженные силы, а их граждане повсеместно должны были бы пользоваться равным правом занимать официальные должности и располагать свободой передвижения по всей конфедеральной территории; государства-члены ОАГ также должны были бы сформировать таможенный союз и координировать свои мероприятия в сферах образовании и культуры (часть I «Союз» Хартии Объединенных Арабских Государств от 8 марта 1958 г. {Basic Documents of the Arab Unifications. New York: Arab Information Center. June 1958. — P. 21-25)}).

Какая судьба ждет Конфедерацию государств Сахеля, о которой рассказывалось в настоящей статье? Если отталкиваться от положений учредительных документов, то она тоже рассматривается государствами-членами как переходный этап к объединению в федерацию, правда, без указанию сроков («Преисполненные желания прийти со временем к федерации» — преамбула Ниамейского договора 2024 г.).

Получится ли достичь поставленную цель? И не окажется ли Конфедерация государств Сахеля однодневкой с учетом того, что решение о ее создании принимали военные режимы Буркина-Фасо, Мали и Нигера, которые пришли к власти в результате государственных переворотов и в дальнейшем должны быть заменены правительствами, сформированными демократическим путем и придерживающимися, возможно, других взглядов (нельзя исключать и вероятность новых переворотов с очередной сменой внутри- и внешнеполитического курса)?

Априори дать однозначный и исчерпывающий прогноз об интеграционном потенциале Конфедерации государств Сахеля в настоящий момент вряд ли возможно. Во-первых, он зависит от широкого спектра неюридических факторов, в том числе непредсказуемых и неконтролируемых (например, крупные засухи, периодически случающиеся в зоне Сахель и имеющие тенденцию к учащению и усилению из-за климатических изменений, способны привести к обострению гуманитарной обстановки, а вслед за этим и к дестабилизации государственных институтов).

Во-вторых, в юридическом аспекте, следует учитывать, что учредительные документы Конфедерации (Хартия Липка-Гурма 2023 г. и Ниамейский договор 2024 г.) пока заложили лишь общий контур, эскиз ее конструкции. Многие правоположения, необходимые для нормального функционирования Конфедерации, там прописаны недостаточно, в назывном формате либо вовсе отсутствует (например, содержание и порядок осуществления компетенции Конфедерации определят дополнительные протоколы, которые еще предстоит подготовить; ничего не говорится о международной правосубъектности Конфедерации, без которой нереально проводить единую внешнюю политику; указание ст. 20 Ниамейского договора 2024 г. о том, что споры между государствами-членами подлежат урегулированию «дипломатическим путем», не гарантирует исполнения обязательств, скорее, открывает путь к их нарушению, и т.д.).

Если создатели Конфедерации государств Сахеля всерьез намерены добиться успеха, то им следует особое внимание обратить на уроки непосредственно предшествующего ей конфедеративного союза на Африканском континенте, который существовал в конце XX в. между Сенегалом и Гамбией на протяжении около десяти лет, но в итоге распался: Конфедерация Сенегамбия (1981 — 1989 гг.).

Граждане Сенегала и Гамбии оказались по разные стороны государственной границы «благодаря» европейским колонизаторам, которые в Африке и не только там произвольно, без учета местных реалий, нарезали свои владения (территория Гамбии — бывшей колонии Великобритании, представляет собой полуанклав внутри территории Сенегала — бывшей колонии Франции, в виде узкой полосы вдоль одноименной реки; о подобном размежевании, ставшем, по оценке современных французских историков, «квинтэссенцией абсурдности колонизаторов», британский и французский министры договорились в конце XIX в. на встрече в Париже ^{[30, с. 143]}).

В 1981 г. после попытки отстранения от власти законного президента Гамбии, сохранившего ее при помощи вооруженных сил Сенегала, был заключен Договор между Республикой Гамбия и Республикой Сенегал об учреждении Конфедерации Сенегамбия от 17 декабря 1981 г.; далее кратко: Договор 1981 г., согласно преамбуле которого обе страны «представляют собой один народ, который перипетии истории разделили на два государства» {Pacte entre la République de Gambie et la République du Sénégal instituant la Confédération de la Sénégambie. Signé à Dakar le 17 décembre 1981 // Nations Unies — Recueil des Traités. Vol. 1261. Doc. № 20735. P. 331}.

Согласно основной части Договора 1981 г. в Конфедерации Сенегамбия «каждое из государств сохраняет свою независимость и свой суверенитет», но действуют общие институты (руководящие органы) для продвижения взаимной интеграции и выработки общей политики. Главой Конфедерации Сенегамбия стал президент Конфедерации, пост которого Договор 1981 г. зарезервировал за президентом Сенегала как более крупного, фактически доминирующего государства. Президент Конфедерации принимал решения, как правило, с одобрения вице-президента, которым становился президент Гамбии. Президент, вице-президент и другие назначаемые ими должностные лица вместе составляли коллегиальные органы Конфедерации Сенегамбия — Совет обороны и безопасности и Совет министров. Кроме того, в Конфедерации Сенегамбия имелись Генеральный секретариат — административный аппарат, подчиненный президенту, и Конфедеральная ассамблея — межпарламентский орган с совещательными полномочиями.

Не сбавляя темп, в течение примерно года с даты заключения учредительного договора Конфедерации Сенегамбия государства-члены подготовили и подписали дополнительные протоколы, которые определили архитектуру ее военных и правоохранительных структур, а также урегулировали институциональные (организационные) и финансовые вопросы:

Протокол о координации политики в сфере внешних сношений от 2 июля 1982 г. {Protocole sur la coordination des politiques dans le domaine des relations extériéures. Signé à Banjul le 2 juillet 1982 // Nations Unies — Recueil des Traités. Vol. 1295. Doc. № 21414. P. 181};

Протокол о финансовых правилах Конфедерации от 2 июля 1982 г. {Protocole relatif au règlement financier de la Confédération. Signé à Banjul le 2 juillet 1982 // Nations Unies — Recueil des Traités. Vol. 1295. Doc. № 21415. P. 187.};

Протокол об институтах Конфедерации от 2 июля 1982 г. {Protocole relatif aux institutions de la Confédération. Signé à Banjul le 2 juillet 1982 // Nations Unies — Recueil des Traités. Vol. 1295. Doc. № 21416. P. 187};

Протокол о конфедеральной обороне и об интеграции вооруженных сил Республики Гамбия и Республики Сенегал в целях создания вооруженных сил Конфедерации Сенегамбия от 12 января 1983 г. {Protocole sur la défense confédérale et l’intégration des forces armées de la République de Gambie et de la République du Sénégal pour la constitution des forces armées de la Confédération de la Sénégambie. Signé à Banjul le 12 janvier 1983 // Nations Unies — Recueil des Traités. Vol. 1322. Doc. № 22033. P. 3};

Протокол о конфедеральной безопасности и об интеграции сил безопасности Республики Гамбия и Республики Сенегал в целях создания сил безопасности Конфедерации Сенегамбия от 12 января 1983 г. {Protocole sur la défense confédérale et l’intégration des forces armées de la République de Gambie et de la République du Sénégal pour la constitution des forces armées de la Confédération de la Sénégambie. Signé à Banjul le 12 janvier 1983 // Nations Unies — Recueil des Traités. Vol. 1322. Doc. № 22033. P. 3}.

Однако дальше объединения силовых структур, причем неравноправного и неполного (государства-члены обязались передать в «Конфедеральные вооруженные силы» и «Конфедеральные силы безопасности» под единоличное командование президента Конфедерации Сенегамбия, он же президент Сенегала, лишь часть своих воинских и правоохранительных формирований), дело не пошло.

Сенегалу и Гамбии так и не удалось найти точки соприкосновения в вопросах приоритетов развития национальных экономик, включая внешнеторговую политику, без чего невозможна полноценная интеграция (Сенегал предпочитал сохранять высокие барьеры в торговле с третьими странами, кроме бывшей метрополии — Франции, в то время как Гамбия практически не имела подобных барьеров). Население Гамбии материально не было заинтересовано в унификации коммерческого законодательства с Сенегалом (в Гамбии работал черный рынок, через который более дешевые промышленные товары поступали в Сенегал), а политическая элита Гамбии испытывала недовольство неравноправным характером объединения (Гана требовала, но не смогла добиться введения ротационной системы для президента, а значит и главнокомандующего силовыми структурами Конфедерации, который Сенегал удерживал за собой) ^{[31, с. 137-139]}.

Как следствие, в Конфедерации Сенегамбия остались нереализованными предусмотренные учредительным документом интеграционные проекты государств-членов по вопросам, выходящим за рамки обороны и безопасности, а именно «развитие экономического и валютного союза» и «координация их политики по вопросам в любых иных сферах, в которых конфедерированные государства договорятся совместно осуществлять свою компетенцию» (ст. 3 Договора 1981 г.).

В конечном счете, по взаимной договоренности государств-членов Конфедерация Сенегамбия была официально распущена (Соглашение о роспуске Конфедерации Сенегамбия от 21 сентября 1989 г. {Accord portant dissolution de la Confédération de la Senéambie (avec protocole d'application). Signé à Banjul le 21 septembre 1989 // Nations Unies — Recueil des Traités. Vol. 1546. Doc. № 26845. P. 176}).

Чтобы не повторить судьбу предшественника, Конфедерации государств Сахеля необходимо иметь тщательно продуманную позитивную повестку, постоянно обновлять ее с учетом меняющейся ситуации и, естественно, реализовывать ее в жизнь (то же самое относится к другим интеграционным альянсам — конфедеративного и иного характера, расположенным в Африке или на других континентах Земного шара).

Строительство общей обороны, совместная борьба с преступностью — важное, но, само по себе, недостаточное условие для единства. Не менее важно добиться того, чтобы государства, граждане и деловые круги (экономическая элита) в процессе интеграции становились богаче, прежде всего, в материальном отношении, и чтобы такое приумножение богатства (или сокращение бедности в случае африканских стран) увязывалось в их глазах с пребыванием их страны в составе интеграционного образования, с деятельностью органов интеграционного образования, с претворением в жизнь нормативных актов, других решений интеграционного образования.

Этому же может способствовать строительство и финансирование под эгидой интеграционного образования с дальнейшей передачей в его прямое управление комплекса инфраструктур, в которых остро нуждаются страны Африки: дороги, порты, производственные и энергетические объекты, сети и трубопроводы, учебные и медицинские заведения, научно-исследовательские учреждения и т.д.

Если Конфедерация государств Сахеля продвинется вперед в созидательных начинаниях, отнесенных учредительными документами Конфедерации к ее сфере компетенции с красивым названием «развитие», то она вправе рассчитывать на устойчивый кредит доверия со стороны населения и местных элит — независимо от того, какие режимы в конкретный момент будут находится у власти в ее государствах-членах.

Если, напротив, подобно канувшей в лету Конфедерации Сенегамбия, объединительные посылы внутри Конфедерации государств Сахеля сведутся только к мероприятиям военно-полицейской направленности, то новый интеграционный альянс, вероятно, просуществует некоторое время в режиме осажденной крепости, но шансы его сохраниться на длительный срок окажутся невысокими, а перспективы перерастания в федерацию — призрачными.