О некоторых тенденциях развития надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания

Даниленко Ирина Анатольевна кандидат юридических наук доцент; кафедра уголовно-процессуального права; Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 125040, Россия, г. Москва, ул. Верхняя, 20, оф. 346 Danilenko Irina Anatol'evna PhD in Law Associate Professor; Department of Criminal Procedure Law; Kutafin Moscow State Law University (MGUA) 20 Verkhnyaya str., office 346, Moscow, 125040, Russia irinadanilenko35@gmail.com

Таболина Ксения Андреевна ORCID: 0000-0003-4991-7269 кандидат юридических наук доцент; кафедра уголовно-процессуального права; Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9 Tabolina Kseniia Andreevna PhD in Law Associate Professor; Department of Criminal Procedure Law; Kutafin Moscow State Law University (MGUA) 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9 kysi-kyss@yandex.ru

В настоящее время дознание как одна из форм предварительного расследования представляет собой активно развивающийся правоохранительный институт, на который возложена задача по расследованию преступлений небольшой и средней тяжести. Было бы, пожалуй, неверно утверждать, что дознание является второстепенной формой предварительного расследования, поскольку по сложности осуществления такой вид расследования правонарушений немногим уступает форме предварительного следствия, в рамках которой расследуются тяжкие и особо тяжкие преступления. Существенным отличием между этими двумя формами правовосстановительной деятельности является различный объем полномочий прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. У прокурора объём полномочий гораздо шире в отношении производства дознания, однако насколько это оправданно следует разобраться.

Проблемы надзора прокурора в отношении деятельности органов дознания и предварительного следствия приобрели особую актуальность после реформирования полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовным делам в 2007 году и нашли отражение в работах Н.В. Булановой, Л.М. Володиной, Б.Я. Гаврилова, П.С. Ефимичева, С.П. Ефимичева, В.Н. Исаенко, В.А. Лазаревой, Л.Н. Масленниковой, И.В. Овсянникова, К.А. Рыгаловой, К.А. Таболиной, А.Г. Халиулина, Г.П. Химичевой, О.В. Химичевой, В.Б. Ястребова и других видных ученых. Так, общие и частные вопросы участия прокурора в досудебном производстве были предметом исследования в монографиях Н.В. Булановой «Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации» ^[2], К.А. Таболиной «Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел» ^[18], К.А. Рыгаловой «Деятельность и роль прокурора при осуществлении судебного контроля в досудебном производстве по уголовным делам» ^[13].

Вопросам надзорной деятельности прокурора в уголовном процессе были посвящены диссертационные исследования Ш.М. Абдул-Кадырова «Осуществление прокурором уголовного преследования и надзора за исполнением законов в досудебном производстве» ^[1], Д.И. Ережипалиева «Прокурор как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения в досудебных стадиях» ^[8] и др. Значительный вклад в развитие теории и практики надзора прокурора внесли труды А.Г. Халиулина, в том числе научная статья «Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» ^[19].

Вместе с тем тенденциям развития надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания в науке уделено недостаточно внимания, остается дискуссионным вопрос необходимости наличия у прокурора широких полномочий в отношении дознавателя.

В частности, А.В. Спирин полагает, что следует расширить процессуальную самостоятельность дознавателя, освободив его от необоснованной «прокурорской опеки» ^[16]. В.В. Ситник предлагает исключить право прокурора на дачу письменных указаний дознавателю о направлении расследования и производстве процессуальных действий, разрешение отводов дознавателям, а также их самоотводов, отстранение от расследования, передав указанные полномочия начальнику органа (подразделения) дознания ^{[14, с. 191-192]}. Кроме того, ряд авторов отстаивает идею необходимости расширения полномочий начальника органа дознания ^[17] и начальника подразделения дознания ^[12].

Другой точки зрения относительно полномочий прокурора придерживается О.В. Химичева, считая, что «расширение процессуальных полномочий начальника подразделения дознания не должно приводить к ущемлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, который функционирует как самостоятельная, независимая от поднадзорных ведомств система, а возможное дублирование полномочий начальника подразделения дознания и прокурора (например, в части отмены незаконных или необоснованных процессуальных решений дознавателя) лишь послужит укреплению законности и более надежным гарантиям прав граждан» ^{[20, с. 11]}.

Таким образом, в науке нет единого подхода к достаточному объему полномочий прокурора в отношении производства органов дознания, а также к перспективам построения процессуального взаимодействия прокурора и дознавателя, что подтверждает актуальность настоящего исследования.

Изучение данного вопроса в настоящей статье требует обращения к общенаучному диалектическому методу познания, который позволяет понять развитие надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и установить причинно-следственные связи существующих явлений, в том числе обоснованности действующего объема полномочий прокурора. Целесообразно также комплексное применение таких методов, как анализ, который предоставляет возможность глубокого изучения отдельных полномочий прокурора в рамках осуществления исследуемого направления надзора; исторический, с помощью которого возможно определить основные ретроспективные тенденции развития правового института; формально-логический и системно-структурный, позволяющие сформулировать выводы работы; статистический, выстраивающий полученные научные результаты на основе обобщения массовых явлений при осуществлении надзорной деятельности. Избранный методологический подход обеспечивает возможность достижения достоверных научных результатов, обладающих элементами научной новизны.

Если обратиться к истории эволюции прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, то можно увидеть, что для России всегда было характерно наличие руководящих и эффективных надзорных полномочий у прокурора. Так, ещё в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. (ст. 279) закреплялось, что «по производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», то есть орган дознания был в подчинении прокурору, и действия полиции, производящей дознание, обжаловались также прокурору (ст. 493 УУС).

Принятые после Устава уголовного судопроизводства Уголовно-процессуальные кодексы РСФСР 1922 г. и 1923 г. устанавливали, что общий надзор за производством дознания принадлежал прокуратуре, которая имела право ознакомляться со всеми материалами дознания в любой момент и в отношении любого дела, давать указания органам дознания о производстве процессуальных действий. Жалобы на действия органов дознания приносились прокурору (ст. 109 УПК РСФСР 1922 г., ст. 107 УПК РСФСР 1923 г.).

Особое значение для осуществления надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания имело принятие Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 года, в который была включена глава 18 «Надзор прокурора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия». В данной главе закреплялись усиленные полномочия прокурора в отношении органов дознания и следственных органов, такие как дача письменных указаний о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления; отстранение лица, производящего дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела, и др. (ст. 211 УПК РСФСР 1960 г.).

Таким образом, исторически основные источники уголовно-процессуального права наделяли прокурора обширным кругом полномочий в отношении органов расследования, этот же подход был воспроизведен в Уголовно-процессуальном кодексе РФ 2001 г., где прокурору также был предоставлен широкий круг полномочий по надзору за исполнением законов следователями и дознавателями. Изначально полномочия прокурора не дифференцировались в зависимости от формы, вида или этапа расследования и были едины для органов следствия и дознания. Однако с принятием Федерального закона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» прокуратура лишилась значительного объема полномочий в отношении следственных органов, в целом сохранив руководящие полномочия применительно к органам дознания. При этом с разницей в один день был принят Федеральный закон от 06.06.2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», которым вводился новый участник уголовного судопроизводства – начальник подразделения дознания, а также более детально регламентировался порядок производства дознания.

Внесенные в законодательство изменения 2007 г. не только сузили полномочия прокурора при производстве предварительного следствия, но и создали некую почву для возможности сокращения полномочий прокурора по процессуальному руководству дознанием, что подтверждается острыми дискуссиями в научной среде о необходимости уменьшения объема полномочий прокурора при производстве дознания ^{[14, 16]}.

На сегодняшний момент деятельность прокурора в отношении органов дознания можно разделить на следующие направления:

- надзор за исполнением органами дознания законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

- надзор за производством расследования уголовных дел;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при производстве дознания;

- уголовное преследование, включающее процессуальное руководство деятельностью органов дознания.

Надзорные полномочия прокурора за исполнением органами дознания законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях прямо закреплены в п. 1 и п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, которые фиксируют полномочия прокурора проверять исполнение требований закона на начальном этапе уголовного судопроизводства и требовать устранения допущенных нарушений федерального законодательства. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 23.10.2023 г. № 730 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и органах предварительного следствия» прокуроры всех уровней обязаны обеспечить постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением требований законодательства органами дознания и следствия на стадии возбуждения уголовного дела. При этом прокуроры должны обращать особое внимание на вопросы соблюдения компетенций уполномоченных должностных лиц органов дознания.

Вместе с тем, в практической деятельности часто возникает вопрос о том, кого можно отнести к «уполномоченному должностному лицу органа дознания». Традиционно полномочия органа дознания возлагаются на должностное лицо органа дознания приказом начальника органа дознания о назначении на должность дознавателя либо письменным распоряжением о назначении в качестве дознавателя по конкретному уголовному делу ^{[10, с. 98]}. Следует также учитывать, что УПК РФ (ч. 2 ст. 41) не допускает возложения полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному делу оперативно-розыскные мероприятия.

При этом «критерий наделения законодателем органа исполнительной власти функциями по расследованию преступлений, а также сам круг полномочий этого органа ясны не до конца» ^{[6, с. 116]}. Уголовно-процессуальный закон относит к органам дознания: органы внутренних дел РФ и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (ОРД); органы принудительного исполнения; начальников органов военной полиции Вооруженных Сил РФ, командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов; органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Перечень органов дознания не является закрытым, поскольку в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ содержится отсылка к иным органам исполнительной власти, наделенным в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД. Согласно ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» к ним относятся оперативные подразделения органов ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России.

Следует подчеркнуть, что на прокуроров возлагается обязанность принципиально и строго реагировать на совмещение уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности одним должностным лицом, пресекая случаи производства следственных и иных процессуальных действий сотрудником, который ранее проводил оперативно-розыскные мероприятия.

Кроме того, прокуроры должны обращать особое внимание на сроки регистрации и проверок сообщений о преступлениях, вопросы оценки достоверности документов и результатов доследственной проверки. Прокуроры обязываются проверять, не применялось ли к заявителю, изменившему свое обращение (или объяснение) либо отказавшемуся от него, противоправное воздействие, а также правильность применения норм материального и процессуального права, было ли уведомление заявителя о результатах рассмотрения сообщения о преступлении, а также разъяснен ли ему порядок обжалования принятого решения.

Необходимо отметить, что приказом Генерального прокурора РФ от 19.01.2022 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» прокурорам предписывается при наличии оснований, включая случаи выявления фактов фальсификации материалов доследственных проверок, а также при непринятии мер к поиску совершивших уголовно наказуемые деяния лиц, что привело к истечению сроков давности привлечения к уголовной ответственности, направлять в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ материалы в отношении виновных должностных лиц органов дознания в органы следствия для решения вопроса об их уголовном преследовании. Однако такая форма прокурорского реагирования возможна только по результатам всесторонней и полной проверки, содержащей достаточные данные о признаках преступления.

Мерой прокурорского реагирования на незаконные или необоснованные постановления органов дознания о возбуждении уголовного дела является полномочие вынести постановление об отмене возбуждения уголовного дела в течение 24 часов с момента получения материалов проверки. В отношении органов дознания прокуроры реализуют указанное полномочие при неправильном применении уголовного и (или) уголовно-процессуального законодательства, в том числе при выявлении нарушений, влекущих незаконное привлечение к ответственности или признание доказательств недопустимыми. Кроме того, в каждом случае возбуждения уголовного дела органами дознания, особенно при производстве дознания в сокращенной форме, прокурорам следует проверять правильность квалификации содеянного, в том числе с позиции исключения ее занижения.

Хотя в последние годы и наметилась тенденция к сокращению количества незаконно и необоснованно возбужденных уголовных дел, в практической деятельности прокурорам достаточно часто приходится сталкиваться с необходимостью отмены постановлений о возбуждении уголовного дела. Так, согласно данным Генеральной прокуратуры РФ, в России в 2021 году было отменено 10 358 постановлений дознавателей и следователей о возбуждении уголовного дела, а в 2022 году – 7 809 постановлений (Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2022 г. // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result (дата обращения: 22.04.2024)). Несмотря на то, что количество отмененных постановлений о возбуждении уголовного дела сократилось на 24,6%, общее число незаконных и необоснованных постановлений остается все еще существенным.

При этом достаточно широкий круг полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания на стадии возбуждения уголовного дела безосновательно ограничивается ведомственными актами. Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 23.10.2023 г. № 730 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и органах предварительного следствия» (п. 1.11) прокуроры обязываются обеспечить всестороннюю, полную и объективную проверку законности и обоснованности всех постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в срок не позднее 5 суток с момента поступления материалов проверок сообщений о преступлениях. Однако согласно УПК РФ (ч. 6 ст. 148), такое ограничение срока проверки и отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела распространяется только на решения следственных органов, а проверка и отмена прокурором незаконных или необоснованных постановлений дознавателей не ограничены сроком.

На практике наибольшее количество нарушений законов прокуроры выявляют именно на стадии возбуждения уголовного дела. Так, согласно статистическим сведениям Генеральной прокуратуры РФ при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении прокурорами в России выявлено в 2021 году – 3 464 543 нарушения закона, а в 2022 году – 3 417 399 нарушений, что составляет 67% и 65,5% соответственно от общего числа выявленных прокурорами нарушений законов в досудебном производстве (Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2022 г. // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result (дата обращения: 22.04.2024)).

Таким образом, исходя из вышеизложенного, мы можем видеть, что любое сокращение или ограничение полномочий прокурора может негативно сказаться на состоянии законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами дознания. Поэтому необходимо привести все ведомственные акты в точное соответствие с УПК РФ.

В соответствии с законом при расследовании уголовных дел органами дознания прокуроры нацелены обеспечить надлежащий надзор за всесторонностью и полнотой производства, в том числе путем отстранения дознавателя от дальнейшего расследования, если им допущены нарушения УПК РФ, способные повлиять на исход дела (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Также прокуроры наделены правом давать письменные указания дознавателям о направлении расследования и производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Такие указания, в первую очередь, должны быть направлены на получение и закрепление доказательств по делу, установление следов преступления. При этом не должны допускаться немотивированные указания, содержащие перечень очевидных следственных действий, которые вытекают из полномочий дознавателя, без учета конкретных обстоятельств дела. Такой подход, как представляется, позволяет обеспечить максимально объективное расследование совершенного преступления.

Названные указания прокурора, наряду с другими установленными ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочиями, позволяют не только изобличить лицо в совершении преступления, но и процессуально участвовать в руководстве дознанием, обеспечивая законность и обоснованность принимаемых решений и проводимых процессуальных действий.

Кроме того, не менее важным направлением деятельности прокурора при производстве дознания является надзор за такой чувствительной сферой правоотношений, как соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Так, прокурор обязан освободить своим постановлением каждого, подвергнутого в нарушение закона задержанию, содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих меры принудительного характера (ч. 2 ст. 10 УПК РФ, п. 2 ст. 33 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). УПК РФ (п. 8 ч. 2 ст. 37) наделяет прокурора полномочием участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо отмене или изменении данной меры пресечения, а приказ Генерального прокурора РФ от 19.01.2022 г. № 11 обязывает прокурора участвовать в каждом случае рассмотрения судом ходатайств дознавателей. Указанные нормативные положения направлены на достижение целей уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ), а также на защиту принципа неприкосновенности личности.

Мы считаем, что имеющийся у прокурора арсенал полномочий в отношении органов дознания видится традиционным, целесообразным и оправданным. Однако современные тенденции, направленные на ограничение полномочий прокурора при производстве дознания, вносят сумятицу в деятельность дознавателей, затягивают процессуальные сроки и сужают компетенцию прокурора как будущего государственного обвинителя, ответственного за законность и обоснованность обвинения.

В частности, в 2015 году Федеральным законом от 14.12.2015 г. № 380-ФЗ были внесены изменения в ст. 226 и 226.8 УПК РФ, которые наделили дознавателя правом обжалования решения прокурора о возвращении уголовного дела, поступившего с обвинительным актом или обвинительным постановлением.

Так, согласно ч. 4 ст. 226 УПК РФ постановление прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта может быть обжаловано дознавателем с согласия начальника органа дознания вышестоящему прокурору в течение 48 часов с момента поступления к дознавателю уголовного дела. Вышестоящий прокурор в срок до трех суток с момента поступления соответствующих материалов принимает решение об отказе в удовлетворении ходатайства дознавателя или об отмене постановления нижестоящего прокурора. Сама процедура обжалования приостанавливает исполнение постановления прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю, включая данные прокурором указания.

Аналогичные по существу правила предусмотрены и для обжалования постановления прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю в случае с дознанием в сокращенной форме.

Данные изменения дискредитируют принимаемые прокурором решения и создают разногласия в юридической позиции стороны обвинения. Кроме того, такая разобщенность внутри обвинительной власти в итоге может отрицательно влиять на качество доверия населения к правоохранительной системе в целом.

Нам представляется, что развитие надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания должно быть направлено не на ограничение круга полномочий прокурора, а на оптимизацию его деятельности, особенно в свете развития цифровых технологий.

В последние годы процесс повсеместной цифровизации затронул все отрасли применения права, в том числе уголовно-процессуальную область. Наиболее актуальными для уголовного процесса стали проблемы обеспечения доступа к правосудию в условиях развития цифровых технологий ^{[9, 11]}, использования видео-конференц-связи ^[5], внедрения электронного уголовного дела ^{[3, 4, 21]}, проведения следственных действий в новой цифровой реальности ^[7], возможности использования искусственного интеллекта при принятии решений ^[15] и многое другое.

Цифровизация не обошла стороной и деятельность прокуроров. Так, приказом Генерального прокурора РФ от 14.09.2017 г. № 627 (ред. от 20.07.2023) была утверждена Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года. В соответствии с данным актом к 2025 году органами прокуратуры будет реализовано внедрение электронного документооборота в целях перехода на безбумажное делопроизводство; обеспечение централизации обработки данных органов прокуратуры; создание аналитической платформы баз данных органов прокуратуры с применением стандартов обработки массивов больших данных в облачных и иных системах, технологий искусственного интеллекта и др. Описанные нововведения предоставят в недалеком будущем прокурорам возможность оперативно и более эффективно исполнять свои полномочия, в том числе по надзору за производством дознания.

Таким образом, современное развитие надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания должно быть связано не с внесением изменений в уголовно-процессуальное законодательство, ограничивающих объем полномочий прокурора, что противоречит историческим традициям и снижает уровень обеспечения законности при производстве дознания, а с повышением эффективности деятельности прокурора в условиях цифровизации.

Итак, проведенное исследование надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания позволило сформулировать следующие основные выводы, направленные на совершенствование деятельности прокурора в этом направлении и повышение законности и обоснованности действий и решений органов дознания:

1. Имеющийся у прокурора широкий объем полномочий в отношении органов дознания видится традиционным, целесообразным и оправданным. Современные тенденции, направленные на ограничение полномочий прокурора при производстве дознания, являются деструктивными, поскольку вносят сумятицу в деятельность дознавателей и прокуроров, а также затягивают процессуальные сроки.

2. Любое сокращение или ограничение полномочий прокурора может негативно сказаться на состоянии законности, в том числе при производстве органами дознания. Следует исключить подобные явления в ведомственных актах, включая приказы Генерального прокурора РФ, и привести их в точное соответствие с УПК РФ.

3. Развитие надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания должно быть связано не с внесением изменений в уголовно-процессуальное законодательство, ограничивающих объем полномочий прокурора, а с повышением эффективности деятельности прокурора в условиях цифровизации, в том числе путем внедрения электронного документооборота, перехода к электронному надзорному производству и использования технологий искусственного интеллекта.