«Сити-менеджер» в системе муниципального управления: проблемы конкурсного отбора и эффективности деятельности

Шалашникова Валентина Юрьевна ORCID: 0000-0002-4326-9208 доцент кафедры социологии, факультет социальных наук и массовых коммуникаций, Финансовый университет при Правительстве РФ 125167, Россия, г. Москва, проспект Ленинградский, 49/2 Shalashnikova Valentina Yur'evna Associate Professor at the Department of Sociology, Faculty of Social Sciences and Mass Communications, Financial University under the Government of the Russian Federation 125167, Russia, Moscow, Leningradsky Avenue, 49/2 dublerprefekta@gmail.com

Введение. Назначение на должность руководителя администрации города или муниципального района профессионального управляющего (сити-менеджера) рассматривается как наиболее перспективный механизм повышения качества управленческих решений на местах ^{[17, 20]}. Необходимость профессионализации управленческих практик обусловлена высоким уровнем сложности в деятельности современных муниципалитетов, необходимостью осуществления разноплановых функций и множественных коммуникаций ^[5]. Муниципальный руководитель в условиях неопределенности, дефицита ресурсов должен обладать значительным объемом компетенций в области территориального маркетинга, стратегического планирования, управления бюджетом ^[19].

Однако, как свидетельствуют исследования и статистические данные, поставленные цели муниципальной реформы не всегда достигаются в полном объеме. В частности, ученые делают вывод о недостаточном уровне профессионализма сити-менеджеров, неэффективности принимаемых ими решений ^[12]. Имеются проблемы в реализации экономических и хозяйственных целей, «скромные результаты» в достижении финансовой устойчивости муниципалитета ^[8]. Зачастую не прослеживается взаимосвязи между введением должности «сити-менеджер» и улучшением социально-экономического положения территории ^[15]. Российские ученые, рассмотрев статистические данные, делают выводы о «проседании» таких показателей, как расходная часть бюджета на социальную сферу, динамика занятости населения в муниципальных учреждениях ^[7]. В научной литературе обосновывается заключение о том, что разработка и реализация комплексных программ подготовки и переподготовки сити-менеджеров является наиболее значимым фактором повышения эффективности муниципального управления ^[1].

По результатам анализа причин недостаточной эффективности деятельности сити-менеджера можно сделать вывод о наличии нескольких групп деструктивных факторов. Так, в ряде научных работ выделяется проблема флуктуации от заданных целей муниципальной реформы ^[18]. Введение модели «сити-менеджера» предполагало сосредоточение деятельности профессионального управляющего на хозяйственных и экономических задачах. Однако имеются практики превалирования лидерских амбиций сити-менеджера, что ведет к масштабированию его усилий на политической арене ^[3]. Другим фактором деструкций выступают проблемы профессиональной подготовки сити-менеджера. По мнению российских ученых, те знания и навыки, которыми сегодня обладают управленческие кадры зачастую не соответствуют современным реалиям и потребностям общества. Дисбалансы в системе подготовки и переподготовки кадров для государственного и муниципального управления приводят к низкой эффективности принимаемых решений, проблемам в социально-экономическом развитии территорий ^[6]. Можно сказать, что современная система высшего образования «запаздывает» в процессе разработки учебных планов и программ обучения за стремительно меняющимся ландшафтом муниципальной политики.

Еще одним фактором являются проблемы обеспечения качественного отбора кандидатов на должность сити-менеджера. Ученые говорят о «сбое» в системе показателей оценки, приоритет среди которых зачастую отдается личным связям претендента, его устойчивым контактам с региональными элитами ^{[13, 14]}. Выделяется риск «отсеивания» кандидатов с низким уровнем лояльности ^[10]. Дополнительно отмечается, что более значимым оказывается опыт работы кандидата, нежели профильность его образования ^[11]. Весьма обоснованным представляется вывод А. Г. Комиссарова о необходимости совершенствования кадровой конкурсной политики, разработке новых подходов к формированию лидерского корпуса руководителей в системе государственного и муниципального управления ^[9].

Методы. В ходе работы над статьей использовались, прежде всего, общенаучные методы исследования, такие как анализ, синтез, обобщение, сравнение и классификация. Выводы об имеющихся проблемах в деятельности современных сити-менеджеров делаются на основе системного, ситуационного и институционального подходов. При построении рекомендаций автор использует результаты анкетного опроса руководителей органов местного самоуправления. Исследование было проведено в 2023 году, общее количество опрошенных составило 188 человек. Категории опрошенных респондентов включали в себя как лиц, занимающих должность «сити-менеджера», так и глав муниципальных образований, их заместителей. Опрос проводился при поддержке Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления (ВАРМСУ). Обработка результатов осуществлялась с помощью программы SPSS. Опора на экспертность мнений респондентов обеспечивает достижение принципа обоснованности разрабатываемых рекомендаций.

Результаты. Законодательное закрепление статуса профессионального управляющего местной администрации (сити-менеджера) инициировало формирование дискуссионных вопросов, полярных мнений относительно ее преимуществ и недостатков. С одной стороны, преимущества связаны с привлечением высококвалифицированных кадров в систему местного самоуправления (об этом говорят 90,4% респондентов), разделением политических и экономических функций руководителя (70,7%), снятием напряженности во взаимодействия местной и региональной власти (87,2%). С другой стороны, преимущества модели ввиду недостаточного уровня проработки ряда ее элементов оборачиваются существенными недостатками. Так, снятие напряженности между регионом и муниципалитетом инициирует усиление влияния команды губернатора на принятие решений о назначении сити-менеджера, и, соответственно, расширение «рычагов давления» на деятельность профессионального управляющего со стороны региона. Данная проблема отмечается в ходе опроса в оценках респондентов (53,7% выделили ее как значимую). Зависимость сити-менеджера от региональных властей снижает качество принимаемых им управленческих решений, обуславливает недостаточность учета мнений населения. В этих условиях сити-менеджер будет, скорее всего, ориентирован на достижение «быстрых» результатов, высокую оценку со стороны региона, нежели на выстраивание стратегических целей. В ходе опроса респонденты высказывали обеспокоенность по поводу низкого уровня доверия сити-менеджеру со стороны населения. Более половины опрошенных руководителей органов местного самоуправления (58%) отметили, что отмена прямых выборов мэра негативно сказывается на взаимодействии с населением, так как исключаются различного рода «предвыборные договоренности», «обещания» в ходе агитационных мероприятий. О том, что современный сити-менеджер вынужден ориентироваться на достижение «быстрых» результатов, говорят 55,9% экспертов. Еще одной проблемой является недостаточность ресурсов у современных муниципалитетов, что не позволяет адекватно встраивать долгосрочные стратегии развития. Данный тезис высказали подавляющее большинство опрошенных муниципалов (88,8%). Недостаточность ресурсов обуславливает высокий потенциал рисков и высокую вероятность просчетов в системе целеполагания сити-менеджера.

При этом 49,5% респондентов высказали опасения по поводу расстановки приоритетов его деятельности, где на первое место выходят задачи, поставленные региональной властью, а не интересы и потребности местных жителей. Таким образом, указанные явления показывают наличие полюсов конфликта между сити-менеджером и местным сообществом, которое, по сути, является «нанимателем» профессионального управляющего. Однако отсутствие рычагов влияния обесценивает значимость местных сообществ в системе муниципального управления, ведет к конфликту «целей».

Подобные негативные тенденции обусловлены, прежде всего, несовершенством процессов организации конкурса на должность сити-менеджера. Стихийность процессов функционирования модели «сити-менеджера», практик его назначения не позволила в полной мере реализовать заложенные в реформе преимущества, обеспечить отбор наиболее конкурентоспособных управленческих кадров. Имеется проблема информационной асимметрии, обусловленная недостаточной прозрачностью конкурсных процедур, сужением границ доступа представителей местных сообществ к сведениям, характеризующим профессиональные и личностные качества претендентов на должность сити-менеджера.

Перестановка приоритетов и сил в принятии решений по кадровому обеспечению модели позволила бы существенным образом снять существующие риски. Совершенствование отборочных процедур позволит установить приоритетность профессиональных компетенций руководителя муниципалитета, тогда как в настоящее время зачастую главенствующая роль отводится уровню его лояльности региональным властям. Важно понимать, что учет мнений местных жителей, формирование условий муниципального развития в целях максимизации комфорта их проживания должно рассматриваться в качестве ключевой доминанты деятельности сити-менеджера. Приоритетность данных принципов может обеспечиваться за счет регламентации критериев отборочных процессов в системе кадрового обеспечения модели «сити-менеджера». В частности, заслуживает внимания такой отборочный ценз, как «оседлость», то есть место проживания кандидата. Учет данного ценза не только создаст условия для возрастания поддержки действий муниципального лидера со стороны местного населения, но и с определенной долей вероятности обеспечит доминирование интересов территории в реализации его управленческих решений. Схожие выводы сделаны в работах других ученых, которые говорят о значимости территориальной идентичности руководителя. Данный фактор формируется в условиях общности интересов, ценностей и единых культурных рамок и представляет собой «символический ресурс» территории ^[16]. Некоторые ученые, рассматривая вопросы территориальной самоидентификации, ориентируются на готовность или неготовность индивида к переезду в другой город/страну ^[2]. Соответственно, руководитель с соответствующим цензом «оседлости» и/или неготовностью покинуть свою «малую родину» с большей степенью вероятности будет защищать местные территориальные интересы. Схожие выводы присутствуют в работе Т. Н. Гордеевой, которая отмечает высокую роль единства ценностей и смыслов во взаимодействии власти и местных сообществ ^[4]. Значимость ценза оседлости отметили 64,4% опрошенных респондентов, поставив данному критерию оценку 5 из пяти возможных, еще 9% оценили данный критерий на 4 балла. Полученные результаты при всей их дискуссионности требуют более глубокого анализа и учета.

Обсуждение результатов. Создание оптимальных условий осуществления деятельности сити-менеджера является фактором достижения ее эффективности. Прежде всего, требуется осмысление и совершенствование законодательной базы, разработка методических рекомендаций для обеспечения эффективности деятельности сити-менеджера. Методические рекомендации представляется необходимым разрабатывать, опираясь не только на имеющийся опыт, но и на статистические данные, результаты социологических исследований, иллюстрирующие деструкции модели «сити-менеджер». Во-вторых, особое внимание необходимо уделить профессиональной подготовке сити-менеджера. На наш взгляд, требуют переосмысления как программы обучения в системе высшего образования по специальности «государственное и муниципальное управление», так и программы повышения квалификации руководителей органов местного самоуправления. Программы переподготовки и повышения квалификации должны включать в себя:

· базовые основы муниципального управления (право, экономика, финансы и бюджет, жилищно-коммунальное хозяйство, безопасность);

· формирование компетенций по наиболее востребованным инструментам развития территорий (сотрудничество нескольких муниципальных образований, публично-частное партнерство, поиск инвестиций).

При этом предполагается не статичная передача знаний, а создание условий для ознакомления с лучшими практиками, изучение обновлений в области муниципального права, перспектив использования рыночных элементов хозяйствования.

В-третьих, размытость оценочных критериев в конкурсном процессе не позволяет достигать требований профессионализации в практиках назначения на должность сити-менеджера. Опираясь на результаты исследования, автор предлагает модель конкурсного отбора, включающую в себя следующие уровни:

· оценка формальных критериев (гражданство, профильность образования, программы переподготовки);

· блок оценки знаний и опыта кандидата (знания в сфере права, экономики, финансов, муниципального хозяйства и др., а также наличие опыта управленческой деятельности);

· оценка навыков аналитической работы и проектных компетенций (навыки диагностики социально-экономических проблем территории, знание специфики территориального развития конкретного муниципального образования, а также компетенции по разработке проектов его развития в условиях имеющихся ограничений);

· оценка коммуникативных компетенций (навыки взаимодействия с аудиторией, прежде всего, с представителями местных сообществ, умение выстраивать диалоговые формы коммуникаций).

Дополнительно предлагается рассматривать «ценз оседлости» в оценке кандидата. Однако дискуссионность данного фактора предполагает вариативность его использования.

Интеграция данных блоков в системе оценки кандидатов на должность сити-менеджера возможна при условии реализации многоуровневой конкурсной процедуры. На первоначальном этапе предполагается установление соответствия формальным требованиям, на втором — оценка знаний и навыков сити-менеджера, на третьем — определение аналитических компетенций в ходе предложения кейсов по разработке стратегии (проекта) данного муниципального образования, на четвертом — публичная защита проекта. При этом на финальном этапе видится целесообразным привлечение общественности и экспертов к оценке предложенных стратегий. Участие населения в оценке кандидата может обеспечить снятие напряженности во взаимодействии власти и населения, частично обеспечив возврат в муниципальную практику «предвыборных обещаний». Данный фактор, на наш взгляд, может обеспечить рост доверия, вовлеченность населения в реализацию местных инициатив. Важно обеспечить в случае победы кандидата разработку когерентных показателей оценки его деятельности в соответствии с разработанными им стратегическими планами на этапе отбора.

Особое внимание в системе оценок кандидата должно уделяться как знаниям в области права, экономики и местного хозяйства, так и овладением профессиональными проектными компетенциями. Способность сити-менеджера осуществлять управленческую деятельность в условиях дефицита ресурсов может определяться на основе использованиям им инновационных подходов, стратегически приоритетных механизмов привлечения финансов, создания рабочих мест, повышения качества жизни. Вариантом использования инновационного подхода может стать разработка предложений по актуализации внутренних источников развития территории, применения таких методов, как инициативное бюджетирование, поиск инвестиций, создание рабочих мест, запуск предпринимательских активностей населения.

Практика совершенствования основных направлений деятельности сити-менеджера может также включать следующие мероприятия: комбинирование универсальных и дифференцированных (для различных типов муниципальных образований) критериев отбора; формирование образовательной платформы сити-менеджеров по двум направлениям: общее (базовые знания и компетенции) и специфичное (особенности развития и управления регионом и муниципальным образованием); перераспределение функциональных обязанностей сити-менеджера с учетом региональной специфики, а также типа муниципального образования.

Заключение. Привлечение сити-менеджера к управлению территорией представляется, безусловно, эффективной стратегией преодоления кризисных явлений в муниципальной экономике и социальной сфере. Только профессиональный управляющий, интегрирующий в своей деятельности знания и навыки в области права, экономики, финансов, а также опыт хозяйственной деятельности, может обеспечить прорыв в достижении более высоких стандартов качества жизни местного населения. Однако недостаточный уровень проработки базовых элементов конкурсного процесса в отборе сити-менеджеров становится фактором инверсии данной модели. Преимущества назначения профессионального управляющего оборачиваются такими деструкциями, как усиление региональных рычагов давления на деятельность местного градоначальника, ориентация его усилий на достижение «быстрых» результатов. Наиболее значимой проблемой является пренебрежение декларируемыми принципами профессионализации модели в ходе конкурсного процесса. Так, в ряде случаев размытость критериев оценки приводит к замещению компетентностного критерия оценкой уровня политической лояльности, наличия устойчивых связей с региональной элитой. Учитывая данные деструктивные флуктуации от заданных параметров функционирования модели «сити-менеджер», автор предлагает детализировать конкурсные процедуры, разработать многоуровневую систему оценки знаний и компетенций кандидатов на должность главы местной администрации.