«Особые отношения» Великобритании и США через призму стратегических документов

Черняев Михаил Сергеевич аспирант, кафедра теории и истории международных отношений, Российский университет дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10/2 Cherniaev Mikhail Sergeevich Postgraduate student, Department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 10/2 shvarts_2013@mail.ru Другие публикации этого автора

«Особые отношения»: перезагрузка или конец?

В процессе исторического развития отношения Великобритании и США претерпели существенные трансформации. С момента установления дипломатических отношений в 1785 г. пройден путь от непризнания Великобританией суверенитета Соединенных Штатов и военных конфликтов до достижения двусторонними отношениями статуса «особых».

«Особыми» принято называть двусторонние отношения между Великобританией и США со второй половины XX в., когда страны сформировали особый вид сотрудничества на основе общих ценностей, истории, языка ^{[1, c. 13]}. Термин введен в 1946 г. британским премьер-министром Уинстоном Черчиллем во время Фултонского выступления. После этого в риторике обеих стран закрепился «особый» статус отношений ^{[2, c. 161]}.

Роль двусторонних отношений была закреплена в ключевых нормативно-правовых документах стран. Стратегия национальной безопасности США 2006 г., выпущенная в период президентства Джорджа Буша-младшего, определяет Соединенное Королевство как «старейшего и ближайшим союзника» США, а отношения между Лондоном и Вашингтоном называет «особыми» ^[3]. В Стратегиях 2010 г. ^[4] и 2015 г. ^[5], изданных при президентстве Барака Обамы, отношения США с Соединенным Королевством определяются как «тесные исторические связи».

В Стратегии национальной безопасности и обзоре стратегической обороны и безопасности Великобритании 2015 г. делается акцент на общие цели двух стран, среди которых – совместное обеспечение международной стабильности и безопасности, борьба с терроризмом, «повышение эффективности глобальной экономической системы, «продвижение верховенства закона и свободной торговли». Двусторонние отношения названы «особыми». Великобритания определяет США как «ведущую экономическую и оборонную державу», «гарант глобальной стабильности» и своего «главного партнера в области безопасности, обороны и внешней политики» ^[6].

В 2019 г. Великобритания и США подписали первое в истории двустороннее соглашение о расширении и ускорении доступа к данным для борьбы с преступностью и терроризмом ^[7], которое позволяет получать доступ к данным без подачи официальных запросов и проведения проверки со стороны партнера.

Хотя Великобритания и США долгое время подчеркивали «особый» статус двусторонних отношений, в том числе на уровне стратегических внешнеполитических документов, уровень взаимодействия в последнее время значительно сократился ^[8]. Во-первых, это связано с выходом Великобритании из Европейского союза и потерей Лондоном связующей роли между США и европейскими странами. Во-вторых, причиной стали хаотичные перестановки в британском кабинете после ухода в отставку Бориса Джонсона.

В июне 2023 г. премьер-министр Великобритании Риши Сунак впервые с момента утверждения в должности прибыл в Вашингтон с целью восстановления пошатнувшихся отношений. Во время официальных переговоров президент США Джо Байден отметил, что «особые отношения» находятся в «хорошей форме» и что он намерен создать «экономический альянс» ^[9].

В настоящее время мнения относительно текущего состояния «особых отношений» существенно расходятся. Два противоположных взгляда приводит Институт исследований внешней политики. Чарльз А. Рэй отмечает, что отношения США и Великобритании нуждаются в перезагрузке, но при этом являются взаимовыгодными для обеих сторон: для Вашингтона – это возможность использовать исторические связи Великобритании по всему миру, иметь доступ к разведывательным данным в тех областях, где американские данные скудны, для Соединенного Королевства – это выгодное оборонно-промышленное сотрудничество, доступ к технической разведке и гарантиям безопасности со стороны США ^[10]. Мохамед Амерси в статье с заголовком «Особые отношения мертвы» указывает, что время «особых отношений» истекло, а Великобритании нужно идти своим независимым путем и поставить на первое место свои собственные интересы ^[11].

Для понимания текущей роли «особых отношений» в политике обеих стран целесообразно провести комплексный сравнительный анализ последних версий стратегических документов – Стратегии национальной безопасности США и Обновленного комплексного обзора Великобритании.

Обновленный комплексный обзор Великобритании: «ответ на усиление мировой противоречивости и нестабильности» ^[12]

Документ опубликован в марте 2023 г. как обновление Комплексного обзора безопасности, обороны, развития и внешней политики 2021 г.

В предисловии премьер-министр Риши Сунак подчеркивает, что обновление документа обусловлено рядом возникших или усилившихся угроз международному порядку, а именно: началом специальной военной операции России на Украине, вепонизацией энергоносителей и продовольствия, «ядерной риторикой и более агрессивной позицией Китая в Южно-Китайском море и Тайваньском проливе», сохраняющимися угрозами терроризма и организованной преступности, в том числе в Афганистане, а также другими транснациональными проблемами – крупномасштабной миграцией, контрабандой людьми, наркотиками и оружием, незаконными финансовыми операциями ^{[12, c. 2]}. Также премьер-министр обозначил четыре приоритета, которые определяют стратегию национальной безопасности Великобритании:

1. формирование глобальной стратегической среды во взаимодействии с партнерами-единомышленниками по всему миру; основной приоритет – безопасность Евроатлантики;

2. «поддержка самообороны и восстановление суверенитета и территориальной целостности Украины, потому что безопасность Украины – это непосредственно безопасность Великобритании»; оборонная отрасль получит 5 млрд фунтов стерлингов дополнительного финансирования в течение двух лет; планируется тратить на оборону 2,5% от ВВП вместо базовых 2%;

3. укрепление экономической, медицинской и энергетической безопасности;

4. увеличение инвестиций в сферы инноваций, искусственного интеллекта и кибербезопасности – к 2024-2025 гг. планируется выделять 20 млрд фунтов стерлингов в год на исследования и разработки ^{[12, c. 3-4]}.

Структура Обновленного комплексного обзора строится вокруг четырех стратегических столпов, каждый из которых содержит основные приоритеты внешней политики Великобритании и составляет соответствующую подглаву документа.

Первый столп – формирование международной среды – устанавливает приверженность Великобритании к многостороннему подходу и формированию стабильного миропорядка на основе управляемого сотрудничества и конкуренции между суверенными государствами, взаимности, норм ответственного поведения и уважения фундаментальных принципов Устава ООН и международного права.

В качестве географических приоритетов обозначены:

– Евроатлантика: укрепление отношений со странами Европейского Союза на основе Соглашения о торговле и сотрудничестве; развитие новых форм сотрудничества, в том числе в области обороны посредством PESCO; инвестирование в региональные институты – НАТО (наивысший приоритет), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе и Совет Европы; поддержка новых инициатив, таких как Европейского политическое сообщество.

– Индо-Тихоокеанский регион: поддержание стабильности, свободы и открытости региона; признание центрального положения АСЕАН; углубление партнерских отношений и оборонного сотрудничества с (AUKUS, Five Eyes), Индией, Японией; проведение заключительной фазы переговоров по присоединению к Всеобъемлющему и прогрессивному соглашению о Транстихоокеанском партнерстве.

– Регионы на периферии Евроатлантики: Ближний Восток, Африка, Арктика.

Среди тематических приоритетов указаны: борьба с климатическими изменениями, стремление к достижению Целей устойчивого развития ООН, формирование открытой глобальной экономики и обеспечение системы свободной торговли, управление установкой правил взаимодействия акторов в цифровом и технологическом пространстве, киберпространстве; поддержание баланса в космической и морской сферах.

Отдельно представлена стратегия взаимодействия с Китаем. Великобритания планирует укреплять национальную безопасность в тех областях, где действия Коммунистической партии Китая представляют угрозу – экономика, демократические свободы, критически важная инфраструктура, цепочки поставок, а также балансировать и побуждать Китай к переменам посредством сотрудничества с партнерами, напрямую взаимодействовать с Китаем на двустороннем и многостороннем уровнях.

В рамках второго столпа – сдерживание, защита, конкуренция во всех сферах – Великобритания выдвигает комплексный подход к сдерживанию и обороне, основополагающим компонентом которого является британский потенциал ядерного сдерживания, предназначенный для защиты НАТО. Еще раз подчеркивается намерение вкладывать 2,5% ВВП в оборону, что «укрепит лидирующие позиции Великобритании в НАТО» ^{[12, c. 33]}. Большая часть оборонного потенциала Соединенного Королевства будет направлена в Евроатлантический регион, который «остается основным театром военных действий» ^{[12, c. 40]}. Основа коллективной безопасности в Евроатлантике – НАТО. Приоритет – поддержка Украины.

Обновленная стратегия в отношении России предполагает «дальнейшее укрепление НАТО, … борьба с пагубным влиянием России на мировой арене, разоблачение российской дезинформации, работа с партнерами по всему миру над уменьшением их зависимости от России, ...активизация взаимодействия с Молдовой, Южным Кавказом, Западными Балканами, Центральной Азией и Монголией … для повышения их устойчивости к российскому вмешательству, …сокращение возможностей России вести разведывательную деятельность» ^{[12, c. 40]}.

Также указывается намерение Великобритании противодействовать угрозам региональной и международной безопасности со стороны Ирана, поддерживать стабильность и мир в Тайваньском проливе и на Корейском полуострове.

Третий столп – устранение уязвимостей посредством обеспечения устойчивости – раскрывает подход Великобритании к обеспечению устойчивости за счет долгосрочной кампании по устранению уязвимостей в пяти ключевых областях: 1) энергетическая безопасность, климат, окружающая среда и здравоохранение; 2) экономическая безопасность; 3) демократическая и общественная устойчивость; 4) кибербезопасность; 5) государственные границы.

Четвертый столп – создание стратегического преимущества – устанавливает подход Великобритании к поддержанию стратегического преимущества, состоящий из двух компонентов: активное развитие фундаментальных сильных сторон с упором на науку, технологии и кибермощь; обновление инструментов государственного управления и развитие рычагов преобразования сильных сторон в реальные результаты.

Стратегия национальной безопасности США: «потребность в американском лидерстве велика, как никогда» ^[13]

Документ опубликован в октябре 2022 г. В предисловии президент США Джо Байден подчеркивает, что мир находится на переломном этапе, в разгаре – стратегическая конкуренция за формирование будущего международного порядка. Частично расставляются стратегические приоритеты – углубление альянсов в Европе и Индо-Тихоокеанском регионе, развитие партнерства AUKUS с Великобританией и Австралией. В качестве угроз определяется «намерение Китая изменить международный порядок» и специальная военная операция России на Украине ^{[13, c. 3]}. В заключение предисловия президент отмечает то, что США продолжат «защищать демократию по всему миру» ^{[13, c. 3]}.

В стратегии определяются два стратегических вызова. Во-первых, это конкуренция между крупными державами, в контексте которой важно уважать принципы самоопределения, территориальной целостности и политической независимости. Во-вторых, общемировые трансграничные проблемы, такие как изменение климата, отсутствие продовольственной безопасности, инфекционные заболевания, терроризм, нехватка энергетических ресурсов, инфляция, которые влияют на основы международной безопасности и требуют соответствующей реакции и решений.

Национальные интересы США, согласно Стратегии национальной безопасности: защита американского народа, расширение экономического процветания и возможности; защита демократических ценностей, лежащих в основе американского образа жизни.

Самая острая стратегическая проблема в видении американского правительства исходит от держав, которые сочетают авторитарное управление с ревизионистской внешней политикой. К таким отнесены Россия как «непосредственная угроза свободной и открытой международной системе» и Китай как «единственный конкурент, который намерен изменить международный порядок и обладает большой экономической, дипломатической, военной и технологической мощью для достижения этой цели» ^{[13, c. 8]}.

Декларируемая цель США – достижение свободного, открытого и безопасного международного порядка. Усилия, которые будут приложены для достижения этой цели: инвестирование в основные источники и инструменты американской мощи и влияния; создание максимально сильной коалиции наций для усиления коллективного влияния на формирование глобальной стратегической среды и решение общих проблем; модернизация и укрепление вооруженных сил.

Стратегический подход США построен на нескольких ключевых столпах:

1. Внутренняя и внешняя политика неотделимы друг от друга: «чтобы способствовать общему процветанию внутри страны и защищать права всех американцев, мы должны активно формировать международный порядок в соответствии с нашими интересами и ценностями» ^{[13, c. 11]}.

2. Самый важный стратегический актив – союзы и партнерства по всему миру, в частности НАТО и альянсы в Индо-Тихоокеанском регионе.

3. КНР – наиболее серьезная геополитическая проблема для США. Россия – «непосредственная и постоянная угроза региональному порядку и безопасности в Европе, источник разрушения и нестабильности во всем мире» ^{[13, с. 11]}. Более мелкие «авторитарные державы, действующие агрессивно и дестабилизирующе»: Иран, КНДР.

4. Взаимодействие со странами на их условиях, а не только через призму стратегической конкуренции, содействие процветанию в каждом регионе, в частности на Ближнем Востоке и в Африке.

5. Признание необходимости корректировки последствий глобализации, вызвавших неравенство, в частности экономическое.

Среди глобальных приоритетов США названы: во-первых, преодоление конкуренции с Китаем и сдерживание России; во-вторых, сотрудничество в решении проблем общемирового масштаба, среди которых: климатическая и энергетическая безопасность, пандемии и биозащита, продовольственная безопасность, контроль над вооружениями и нераспространение, терроризм, борьба с транснациональной организованной преступностью; в-третьих, формирование правил международного взаимодействия: укрепление и обновление системы ООН и многосторонних институтов.

В региональной стратегии США первое место занимает Индо-Тихоокеанский регион, в котором США позиционируют себя как лидера в сфере торговли и инвестиций. Основные задачи в регионе: сохранение его открытым, свободным, доступным, процветающим; поддержание открытого доступа к Южно-Китайскому морю; укрепление коллективных сил с партнерами по AUKUS – Великобританией и Австралией – и по QUAD (Четырехстороннему диалогу по безопасности) – Австралией, Индией, Японией; поддержание устойчивой дипломатии с Северной Кореей. США подтверждают центральную роль АСЕАН, а также свои обязательства перед союзниками по Индо-Тихоокеанскому договору – Австралией, Японией, Республикой Корея, Филиппинами и Таиландом. Индию называют важным оборонным партнером.

Второй по приоритету регион, при этом названный «основным партнером в решении всего спектра глобальных проблем», – Европа. Для США важно сохранение Европы целостной, свободной и мирной, с этой целью они планируют продолжать оказывать поддержку Украине. Поощряется тесное сотрудничество по вопросам, представляющим взаимный интерес, между ЕС и Соединенным Королевством. США намерены поддерживать европейские устремления Грузии и Молдовы, помогать партнерам в укреплении демократических институтов, верховенства закона и экономического развития на Западных Балканах, продолжать сотрудничество с Турцией, продолжать работу через дипломатическую платформу C5+1 (Казахстан, Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан + США), активизировать международное сотрудничество по решению мировых проблем с Францией, Германией, Италией и Соединенным Королевством посредством «Большой семерки».

Третий региональный приоритет – Западное полушарие и содействие демократии и всеобщему процветанию в нем. Подчеркивается укрепление работы с Канадой и Мексикой, поддержка демократического самоопределения народов Венесуэлы, Кубы, Никарагуа, а также мобилизация международного сообщества для содействия восстановлению Гаити от продолжительного гуманитарного, политического и экономического кризиса.

Поддержка деэскалации и интеграции на Ближнем Востоке – четвертый приоритет, направленный на сдерживание и противодействие дестабилизирующей деятельности Ирана, расширение и углубление растущих связей Израиля с его соседями и другими арабскими государствами. Также подчеркивается: «Мы не будем использовать нашу армию для смены режимов или переустройства общества, а вместо этого ограничим применение силы обстоятельствами, когда это необходимо для защиты интересов нашей национальной безопасности» ^{[13, с. 43]}.

В контексте построения партнерства США с Африкой планируется продолжить инвестирование в крупнейшие государства региона: Нигерия, Кения и Южная Африка, углублять связи со средними и малыми государствами, а также поддерживать усилия стран Африки по разрешению конфликтов, противодействию растущей террористической активности и гуманитарным кризисам в Камеруне, Демократической Республике Конго, Эфиопии, Мозамбике, Нигерии, Сомали и Сахеле.

Еще один региональный приоритет – поддержка мирной Арктики. В качестве угроз текущей расстановке сил в регионе названы Россия и Китай.

Сравнительный и количественный анализ стратегических документов

По итогам анализа Обновленного комплексного обзора Великобритании 2023 г. и Стратегии национальной безопасности США 2022 г. были выявлены основные приоритеты внешней политики двух стран и составлена таблица с количественным сравнением наиболее часто встречаемых терминов (табл. 1).

Таблица 1.

Упоминание ключевых терминов в стратегических документах США и Великобритании

Составлена автором.

Количество упоминаний Соединенных Штатов в Обновленном комплексном обзоре: 16. В документе подчеркивается, что для Великобритании США «остаются самым важным союзником и партнером» ^{[12, c. 20]}, а глубина отношений с США – от разведки до военной и дипломатической координации – является важнейшей опорой безопасности.

Количество упоминаний Соединенного Королевства в Стратегии национальной безопасности США – 7, каждое из которых связано с партнерством в рамках AUKUS или отношениями с Европейским Союзом.

При этом термин «особые отношения» не упоминается ни в одном из документов.

Согласно документам, у Великобритании и США есть большое сходство в расстановке стратегических приоритетов. В качестве угроз международному порядку обе страны видят Россию (49 упоминаний у Великобритании и 71 – у США) и Китай (39 упоминаний у Великобритании и 55 – у США). В Стратегии национальной безопасности США Россия стабильно продолжает занимать одну из лидирующих позиций по числу упоминаний.

Страны выражают намерение оказывать всестороннюю поддержку Украине (57 упоминаний у Великобритании и 32 – у США). Большое количество упоминаний Украины в Обновленном комплексном обзоре связано с тем, что ситуация на Украине воспринимается Соединенным Королевством как прямая и непосредственная угроза безопасности для Европы.

Ключевые региональные приоритеты Великобритании – Европа, Индо-Тихоокеанский регион, а для США – Индо-Тихоокеанский регион, Европа. Обе страны декларируют приверженность построению справедливого миропорядка при взаимодействии с основными партнерами. Схожесть стратегических приоритетов создает основу для дальнейшего развития отношений.

В Обновленном комплексном обзоре Великобритании НАТО упоминается 138 раз. Это демонстрирует, что Североатлантический Альянс остается для Соединенного Королевства гарантом национальной безопасности, важным многосторонним форумом для трансатлантического диалога и одним из ключевых направлений «особых отношений» с США.

Существенное различие стратегических документов заключается в позиционировании странами самих себя. Стратегия национальной безопасности США – манифест сверхдержавы, уверенной в своем потенциале и лидирующей позицией на международной арене, а главное – в том, что в ее лидерстве нуждаются другие страны. Великобритания позиционирует себя как сильную державу, стремящуюся к более независимому внешнеполитическому курсу, однако считывается жизненная необходимость в использовании потенциала НАТО.

Выводы

При первом взгляде на два стратегических документа, особенно с учетом отсутствия в них термина «особые отношения» и минимального количества упоминаний Великобритании в Стратегии США, можно сделать вывод, что двусторонние отношения утратили статус «особых». Однако общность стратегических приоритетов создает основу для продолжения сотрудничества. Кроме того, для Великобритании США остаются важным союзником и партнером, о чем прямо говорится в Обновленном комплексном обзоре.

Общие ценности и интересы как базис «особых отношений» давно превратились в практическую реальность, из которой обе страны извлекают выгоду – большую или меньшую в зависимости от того, с чьей стороны смотреть. Великобритания в большей степени зависит от отношений, чем США. Для США важны эти отношения, когда Великобритания представляется способным и полезным партнером. «Особые отношения» во многом зависят от правящей элиты обеих стран ^[14], международного контекста. Различные проблемы, лидеры и уровень личных интересов непосредственно влияют на статус этого партнерства.

После выхода из ЕС во внешней политике Великобритании проявляются элементы «нового атлантизма», выражающегося в стремлении к особой роли в обеспечении евроатлантической безопасности и лидерству в области технологий и глобальной безопасности искусственного интеллекта ^[15]. В этой связи «особые отношения» с США актуальны для Великобритании с точки зрения адаптации к изменениям и потребности в поддержке в рамках продвижения внешнеполитической стратегии.

Благодаря обмену разведывательной информацией двустороннее партнерство США и Великобритании продолжает доминировать среди всех трансатлантических отношений. На протяжении многих десятилетий наблюдается целенаправленный и устойчивый курс на углубление и развитие сотрудничества США и Великобритании в области ядерного и обычного оружия. В ближайшее время этот союз не утратит своего значения для обеих стран ^{[16, c. 55]}. Одним из подтверждений этому можно считать принятую в 2023 г. по итогам встречи Джо Байдена и Риши Сунака новая Атлантическая декларация об экономическом партнерстве США и Великобритании в XXI веке, которая «гарантирует, что уникальный альянс будет адаптирован, укреплен и переосмыслен для решения задач текущего периода» ^[17].

На дальнейшее развитие отношений повлияют предстоящие выборы в США в ноябре 2024 г. Великобритании необходимо начать планирование действий на случай победы Дональда Трампа, в период президентства которого Соединенные Штаты продемонстрировали импульсивность на международной арене, склонность к односторонним действиям и давлению на традиционных партнеров. Об этом предупредили три бывших ведущих британских дипломата – глава Министерства иностранных дел до 2020 г. Саймон Макдональд, а также Джон Керр и Питер Уэстмакотт, ранее руководившие дипломатическим представительством Великобритании в Вашингтоне ^[11]. Однако с учетом того, что США продолжают использовать фактор «особых отношений» в рамках продвижения своих национальных интересов, есть основания полагать, что двусторонние отношения остаются значимыми в политике обеих стран.