Формы организации населения как первичная ступень во взаимоотношениях с государством

Китаева Виктория Евгеньевна преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета 394018, Россия, Воронежская область, г. Воронеж, ул. Площадь Ленина, 10А Kitaeva Viktoriia Lecturer, Department of Constitutional and Municipal Law, Voronezh State University 10A Lenin Square, Voronezh, Voronezh region, 394018, Russia kitaevave@mail.ru

Конституция Российской Федерации, после принятия поправки 2020 года, закрепляет необходимость взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на конкретной территории. Авторы статьи «Исторические корни местного самоуправления в России» справедливо отмечают, что «принципиальным новшеством, осуществившим перенос уровня органов местного самоуправления в сферу самого тесного взаимодействия с государственной властью, явилось установление системы «публичной власти», которая не существовала в предыдущей редакции действующей Конституции России. Появление единой системы публично-властных органов в государстве было вызвано необходимостью создания механизма эффективного взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти с условием расширения и укрепления сферы компетенции и властных полномочий органов местного самоуправления» ^[1]. Поскольку местное самоуправление – это форма организации населения, созданная для решения вопросов местного значения, невозможно представить себе взаимодействие органов публичной власти без активного участия населения. Данной точки зрения придерживается Т. М. Бялкина, которая в своей статье «О принципах местного самоуправления в единой системе публичной власти» ^[2], дает характеристику понятию «система публичной власти» и говорит о том, что данное понятие не исчерпывает всего многообразия содержания категории «публичная власть», включая в него также единый многонациональный народ Российской Федерации, властные полномочия народа в целом и иных коллективных субъектов, объединений граждан, а также субъективное право гражданина на участие в управлении делами государства (ст.32 Конституции РФ). Обосновывая данную позицию, Т.М. Бялкина ссылается на выступление Н. С. Бондаря, в котором Конституционная модель местного самоуправления рассматривается как триединство следующих его сущностей:

1) местное самоуправление – это институт правового статуса личности. Право граждан на местное самоуправление есть субъективное право личности;

2) местное самоуправление – это институт гражданского общества. Местное сообщество есть коллективный субъект местного самоуправления и представляет собой одну из основных ячеек гражданского общества;

3) местное самоуправление – это институт публичной власти. Местное самоуправление является институтом государственности, но органы местного самоуправления при этом не являются органами государственной власти ^[3].

Изучением данной проблематики занимались такие ученые как С. А. Авакьян, Т. М. Бялкина, Е. С. Шугрина, С. В. Нарутто, А.С. Лолаева и др.
Авторы обращают внимание, прежде всего, на проблемы, связанные с поддержанием доверия граждан к государству в целом, институтам публичной власти ^[4], когда как данное исследование фокусируется на формах взаимодействия, с помощью которых можно выработать такие инструменты, при которых общество и власть смогут функционировать слаженно, как единый механизм.
В данной связи невозможно не согласиться с утверждением С. А. Авакьяна о конституционной основе политической системы России, которая строится на том, что вся публичная власть в стране принадлежит народу и в ряде направлений действительно осуществляется самим народом. При этом публичная власть реализует свои задачи в той среде, которую традиционно называют гражданским обществом ^[5]. Единственное, с чем мы не согласны, так это с нивелированием роли органов местного самоуправления, которое прослеживается в тезисе о том, что «органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации» ^[6]. С нашей точки зрения, местное самоуправление следует считать не нижним звеном публичной власти, а наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, что предопределяет важность и действительность осуществления власти народом.

Поскольку основная цель настоящего исследования заключается в обосновании важности взаимодействия органов публичной власти (в большей степени органов местного самоуправления) с населением, невозможно не согласиться с мнениями Т.М. Бялкиной и Н.С. Бондаря и можно заключить, что и сам законодатель постепенно пришел к выводу о высокой важности участия населения в данной сфере. Важно понимать, что существующие формы участия населения в осуществлении публичной власти недостаточны или не всегда эффективны и их необходимо совершенствовать. Это имеет значение не только для органов местного самоуправления, но и для всех органов, входящих в единую систему публичной власти и является следствием того, что единая система публичной власти осуществляет свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства.

Д.А. Отузян выделил наиболее распространенные модели взаимодействия органов публичной власти и населения:

1. Консультативная модель, включающая форматы постоянного (текущего, оперативного) взаимодействия (общественные советы, советы старейшин, органы общественного контроля) власти и населения, публичное обсуждение проблем, совместный поиск наиболее приемлемых путей их разрешения, публичные отчеты представителей публичной власти о проделанной работе. Сюда же относятся опросы граждан, консультативные референдумы, публичные слушания, общественные обсуждения.

2. Программная модель, включающая разработку и внедрение программ развития, стимулирующих гражданские инициативы или с опорой на создаваемые населением или по его инициативе структуры (например, территориальное общественное самоуправление)» ^[7].

Автор выделил самые эффективные формы взаимодействия, поэтому нам остается дополнить мысль тем, что данный перечень является открытым и органам власти необходимо собирать положительный опыт такого взаимодействия в регионах и внедрять лучшие практики повсеместно. Например, в Воронеже одной из положительных практик взаимодействия органов публичной власти с населением является вовлечение в решение вопросов местного значения старших домов и уличкомов, а также проактивных жителей муниципалитетов в форме встреч, проведения круглых столов с депутатами различных уровней. Необходимо предоставить населению больше инструментов влияния в случае бездействия органов местного самоуправления. Например, такой институт, как отзыв депутата представительного органа муниципального образования в нашей стране не работает и никогда не применялся в силу сложности процедуры. В данном случае необходимо процедуру либо упростить, либо видоизменить. Также считаем необходимым законодательно закрепить обязанность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований проводить встречи с жителями муниципалитетов не реже одного раза в квартал. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечисляя случаи досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, закрепляет возможность прекращения полномочий решением представительного органа муниципального образования в случае отсутствия депутата без уважительных причин на всех заседаниях представительного органа муниципального образования в течение шести месяцев подряд (ч. 10.3 ст. 40). При этом у депутатов фактически отсутствует какая-либо ответственность перед населением за невыполнение своих функций как народных избранников, которые должны быть первым звеном во взаимодействии с населением по решению проблем конкретной территории. В связи с этим видится логичным внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнив ст. 40 частью 10.4, которая закрепит досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа муниципального образования решением представительного органа муниципального образования в случае, если депутат не проводит встречи с избирателями своего избирательного округа в течение шести месяцев подряд.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 5 говорит нам, что существуют формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

К первым закон относит местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, голосование по отзыву и голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Решения, которые принимаются в рамках указанных форм, обладают высшей юридической силой и являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления.

К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления принято относить публичные слушания и общественные обсуждения, собрания и конференции граждан, опросы граждан, институт старосты сельского населенного пункта, правотворческую инициативу граждан, инициативный проект, территориальное общественное самоуправление, обращения граждан в органы местного самоуправления и т.д. То есть принципиальное отличие одних форм от других заключается в том, что решения, принятые населением в рамках форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, не носят обязательного характера для органов местного самоуправления, а являются консультативными.

Наряду с уже известными формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать и в иных формах, которые не противоречат законодательству.

Традиционно, основной формой взаимодействия граждан с органами публичной власти принято считать прямое волеизъявление граждан (муниципальные выборы и местный референдум). Причина кроется, конечно, в юридической силе решений, принятых таким способом. Но, на наш взгляд, данная форма является не самой эффективной. Такие формы волеизъявления граждан используются крайне редко, поскольку процедуры дорогостоящие и достаточно сложные в реализации, а проанализировав тематику состоявшихся референдумов на местном уровне, можно сделать вывод, что проводятся они в основном по вопросам самообложения граждан.

«Староста сельского населенного пункта, как указывает Е.С. Шугрина, к настоящему времени получил большее распространение в тех субъектах Федерации, где сельские поселения являются чаще крупными, но при этом расположенными достаточно далеко от мест нахождения органов местного самоуправления. В этом смысле показателен пример Ставропольского края, где после нескольких этапов трансформации местного самоуправления достаточно крупные административно-территориальные единицы - села и станицы - теперь расположены в укрупненных городских округах. Подобного рода трансформации послужили толчком к развитию института сельского старосты, где их совершенствованию в рамках программной модели уделяется внимание и на региональном, и на муниципальном уровне (например, муниципальная программа «Малое село Ипатовского городского округа Ставропольского края» и др.) ^[8].

Территориальное общественное самоуправление «имеет большое значение в создании первичных основ общественной и политической активности граждан, а также создает один из каналов обратной связи с местными органами власти» ^[9]. В рамках территориального самоуправления следует говорить об общественном участии в управлении делами, к основным функциям которого относится обмен информацией, выявление существующих проблем и иных вопросов важных для общественности. Е.И. Колюшин, который, анализируя местное самоуправление, обозначил ТОС как его своеобразный «нулевой этаж» - максимально приближенный к населению ^[10]. Кроме того, посредством ТОС на уровне субъектов Федерации могут реализовываться социальные, в том числе социально-просветительские проекты.

Мы не будем подробно останавливаться на других известных формах в рамках данной научной работы, вместе с тем предлагается рассмотреть иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые приобретают наибольшую популярность у населения и поддержку органов государственной власти, обладая зачастую большей эффективностью и быстротой в решении вопросов местного значения.

Сложно отрицать заинтересованность государства и прогрессивного населения страны в цифровизации управленческих процессов. Мир очень динамичен и наше государство не отстает в своем развитии, а значит все сферы жизни общества нуждаются в трансформации, особенно в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Этот процесс предполагает в том числе внесение изменений в нормативные правовые акты, которые регулируют взаимоотношения органов публичной власти на всех уровнях с населением. Современная информационная система должна давать возможности различных форм взаимодействия, а также реальную способность влиять на общественные процессы.

Концепция государственного управления претерпевает значительные изменения все больше совершенствуя механизмы коммуникации между органами публичной власти и населением. В первую очередь это означает, что гражданин является потребителем услуг (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 гг.» и т.п.). Уже сегодня существуют цифровые платформы, с помощью которых практически все государственные и муниципальные процедуры и предоставляемые услуги доступны в электронном виде. При этом нет необходимости посещать различные ведомства и предоставлять документы на бумажных носителях. В качестве примера можно привести портал государственных услуг Российской Федерации. Помимо государственных услуг на портале предоставляется широкий перечень муниципальных услуг для населения. В Воронежской области функционирует сразу несколько государственных информационных систем, которые помогают решать проблемы домовладений. Для их использования необходимо зарегистрироваться на портале государственных услуг и добавить событие на сайте госуслуг или скачать мобильное приложение и добавить событие в мобильном приложении, что позволяет, увидев какую-либо проблему, оперативно уведомить о ней органы власти. Так, государственная информационная система «Дом» помогает собственникам найти информацию о своей управляющей компании, планам по капитальному и текущему ремонту, внести показания приборов учета и оплатить счета. Государственная информационная система «Решаем вместе» позволяет сообщить о любой проблеме в городе и области в режиме реального времени, как например о ямах, мусоре, плохом освещении и т.д. Сообщение попадает в ведомство, которое решает эту проблему и дает официальный ответ на обращение. Также в приложении есть вкладка «общественное голосование», где каждый может принять участие в различных опросах и обсуждениях. Считаем необходимым развитие и популяризацию таких платформ на территории каждого муниципального образования.

Показателен пример эффективного взаимодействия населения с органами государственной власти и местного самоуправления в Республике Татарстан по аналогии с Воронежской областью, где осуществляется государственная информационная система «Народный контроль», суть которой заключается в подаче уведомлений гражданами по различным проблемам города. «Следует также подчеркнуть, что электронное правительство необходимо рассматривать не как вспомогательное средство или же аналог традиционного правительства, а, напротив, как новый способ взаимодействия, построенный на использовании информационных и коммуникационных технологий для совершенствования государственного и муниципального управления за счет прозрачности, доступности и скорости проводимых процедур. Внедрение новых технологий в систему публичного управления, с одной стороны, снижает затраты, а с другой - облегчает получение услуг, сводя к минимуму непосредственный контакт населения с органами власти» ^[11].

Самообложение граждан и инициативное бюджетирование, на наш взгляд, можно рассматривать как формы взаимодействия органов публичной власти и населения, особенно в контексте введения в конце 2021 года нового принципа бюджетной системы Российской Федерации - участие граждан в бюджетном процессе. Суть данных институтов заключается в обеспечении учета мнения граждан при принятии решений о расходовании бюджетных средств. Практики инициативного бюджетирования в ряде субъектов Российской Федерации были распространены задолго до принятия изменений в федеральное законодательство. К их числу относились программы поддержки местных инициатив и практики «народного» бюджета ^[12]. Стоит отметить, что на законодательном уровне закреплена только одна из практик инициативного бюджетирования - инициативные проекты. Ежегодно публикуется доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, содержащий результаты мониторинга развития инициативного бюджетирования в регионах, а также ведется разработка стратегии развития инициативного бюджетирования на федеральном уровне. Популяризация и широкое освещение реализованных инициативных проектов будет способствовать активизации вовлечения населения в такую работу, что благотворно скажется на взаимоотношениях населения с органами публичной власти.

Если говорить о самообложении граждан, то особенностью является необходимость проведения местного референдума, что делает процедуру достаточно сложной и дорогостоящей в сравнении с инициативным проектом. Исходя из этого можно сделать вывод, что инициативное бюджетирование в этой связи более перспективная форма вовлечения населения в решение вопросов местного значения. Также считает О.В. Болтинова, которая говорит, что «инициативное бюджетирование является наилучшей областью, в которой возможно дальнейшее развитие взаимодействия населения с органами публичной власти» ^[13].

Традиционно органы публичной власти сотрудничают с институтами гражданского общества. Это та часть местного сообщества, которая заинтересована в развитии территорий и готова принимать участие в решении вопросов местного значения. Одной из форм такого взаимодействия можно считать общественный контроль. В вовлечении населения к участию в развитии территорий и решении различных задач во взаимодействии с органами публичной власти могут участвовать Общественные палаты регионов и муниципалитетов. Существует огромное количество положительных примеров такого взаимодействия, когда население через общественные палаты указывало власти на проблемные аспекты жизни общества путем участия в различных мониторингах, круглых столах.

Резюмируя, хочется сказать, что в настоящее время в нашей стране существует острый запрос на эффективное взаимодействие органов публичной власти с населением, поскольку жители хотят активно участвовать в развитии своих территорий и всей страны в целом. Именно поэтому эффективность форм взаимодействия населения с органами публичной власти на местном уровне значительно выше. Это связано, прежде всего, с тем, что взаимодействие происходит по поводу вопросов местного значения, которые волнуют жителей. Органам публичной власти стоит обращать больше внимания на мнение населения и предоставить больше возможностей для взаимовыгодного взаимодействия на благо конкретных территорий и всего государства.

В результате проведенного исследования форм организации населения как первичной ступени во взаимоотношениях с государством можно сделать следующие выводы.

1. Местное самоуправление – это форма организации населения, созданная для решения вопросов местного значения. В этой связи невозможно представить себе взаимодействие органов публичной власти без активного участия населения.

2. Оценивая законодательство на предмет взаимодействия органов публичной власти и населения, включая различные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, стоит сделать вывод, что законодатель не дает исчерпывающий перечень такого взаимодействия. Это положительно сказывается на возможности взаимодействия власти и населения в тех формах, которые будут наиболее эффективны в конкретный период времени и в соответствии с потребностями жителей.

3. Известно, что основной формой взаимодействия граждан с органами публичной власти является прямое волеизъявление граждан (референдум и выборы). На наш взгляд, данная форма является не самой эффективной ввиду сложности и дороговизны процедуры.

4. Формы взаимодействия органов публичной власти с населением, которые отличаются наибольшей эффективностью и популярностью у жителей конкретных территорий, а также быстротой в решении вопросов местного значения на основании проведенного в данном исследовании анализа, включают в себя следующие: взаимодействие власти с населением через современные информационные системы, территориальное общественное самоуправление, инициативное бюджетирование, сотрудничество с институтами гражданского общества, встречи, конференции, круглые столы и т.д.

5. Поскольку депутат представительного органа муниципального образования, в силу поправки к Конституции 2020 года, приобретает статус не просто должностного лица органов местного самоуправления, а должностного лица органов публичной власти, то, на наш взгляд, это обстоятельство должно порождать определенную ответственность перед населением. В связи с этим считаем необходимым внести изменения в ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнив ее частью 10.4, изложив в следующей редакции: «Полномочия депутата представительного органа муниципального образования прекращаются досрочно решением представительного органа муниципального образования в случае, если депутат не проводит встречи с избирателями своего избирательного округа в течение шести месяцев подряд».